刚性教师交流制的实践困境与法律思考，本文主要内容关键词为：刚性论文,困境论文,教师论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G451.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-5905(2011)01-0044-05
目前，各级政府出台了许多促进义务教育教师交流的教育行政法规，义务教育教师不均衡状况有所缓和。但伴随教师交流制的强制性实施，地方中小学教师轮岗政策出现失真现象[1]。为了促进教师合理流动，有必要对现有的义务教育教师交流制进行反思和重构。
一、义务教育教师交流政策演变及其积极意义
（一）义务教育教师交流政策演变
在计划经济体制下，我国教师资源基本上由政府配置的。伴随市场经济体制建立，“教师聘任制”、学校法人地位的确立，教师资源配置方式开始转向学校和市场。理论上，聘任制是实现教师资源优化配置的有效方式，但由于我国长期的城乡二元发展模式和重点学校制度，不完善的劳动合同法和教师聘任制，导致了教师资源呈现农村向城市、薄弱学校向优质学校的向上流动状态，这进一步加剧了义务教育发展的不均衡。为了扭转这种局面，各级政府出台了一系列促进义务教育教师交流的教育行政法规。1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“各地要制定政策，鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市（镇）学校教师以各种方式到农村缺编学校任教。”2002年，教育部《中小学教师队伍建设“十五”计划》明确提出“建立教师转任交流制度。管理和组织城镇既是到农村学校或薄弱学校任教。有条件的地区，先通过试点，逐步实现教师交流定期化、制度化。城镇中小学教师原则上要有一年在农村学校或薄弱学校任教的经历，方可聘任高级教师职务。”2002年教育部《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中再次明确提出“建立校长、教师定期流动制”。2003年，人事部、教育部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》第19条规定“建立城镇教师到农村或薄弱学校任教服务期制度。坚持城镇中小学教师晋升高级职务应有一年以上在农村或薄弱学校任教的经历。有条件的地区，通过试点，逐步实现教师合理流动的制度化。”第21条强调“积极推动中小学人员在校际、区域之间合理流动”。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》进一步提出了“建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度。地（市）、县教育行政部门要建立区域内城乡‘校对校’教师定期交流制度。增加选派东部地区教师到西部地区任教、西部地区教师到东部地区接受培训的教师数量”。2005年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》规定“要采取各种有效措施，建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村任教服务期等项制度”。2006年新修订的《义务教育法》第32条明确规定“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。”2010年1月教育部颁布《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》再一次强调要“健全城乡教师交流机制，推动校长和教师在城乡之间、校际之间的合理流动，鼓励优秀校长和骨干教师到农村学校和薄弱学校任职、任教，发挥示范、辐射和带动作用。”正是在这个背景下，很多地方教育行政部门开始通过教师交流制度，运用各种教育的行政手段来干预教师流动。如城市学校对口支援农村学校的支教计划，沈阳等地“人走关系动”的刚性流动政策，城市优质学校与农村薄弱学校互助计划，杭州市上城区、上海市松江区等地借鉴足球球员的“转会制”等。教师交流制正成为目前推动义务教育均衡发展的普遍做法，教师交流的定期化、制度化的呼声越来越高。
（二）教师交流的积极意义
在义务教育发展严重不均衡的前提下，教师交流制作为教师资源的计划配置政策无疑具有积极意义，具体表现在：
1.有利于促进教育公平，提高薄弱学校教育质量。区域之间、学校之间优质师资不均衡是我国义务教育发展不均衡的重要原因。刚性教师交流，可以充分发挥政府在促进义务教育均衡发展中的作用。许多国家都将“教师轮岗”作为促进教育公平的重要措施。通过政府干预，合理配置教师资源，可缓解农村学校、薄弱学校优质教师不足的状况，整体提高区域学校办学水平。
2.对“择校热”有一定的抑制作用。教师资源是学校最重要的资源。当前，中、小学之间教师队伍质量的差异是导致“择校”之风愈演愈烈的重要原因，学生“择校”其实质是“择师”。在刚性政策干预下，教师处于流动状态，调整家长对名校的期望值，这在一定程度上缓解“择校热”，避免学校发展的差距扩大。
3.有利于促进教师专业发展。教师交流为教师知识技能的拓展创造了良好的客观环境，促使交流教师体验和研究教育教学中的差异问题，适应不同的教育教学情境，更好地把握教育教学本质和规律，增强教育教学的科学性和艺术性；此外，岗位轮换为教师顺利渡过职业生涯高原期进行了有效干预，进而促进交流教师个体的专业发展。
4.教师双向交流，可以促进合作双方水平的整体提高。城市优秀教师交流可以更好地发挥示范、带领和辐射作用，薄弱学校和农村学校的教师到城市学校学习观摩，与城市教师结成合作伙伴关系，可以较快提高其专业化水平。
二、刚性教师交流的实践困境
从我国义务教育教师交流政策历史演变看，交流政策由“鼓励”、“引导”、“积极推动”变成“强制”，政府干预教师交流的做法不断强化。用行政命令的方法推进的教师交流制度，具有政令统一、见效快、见效明显的特征。但由于政府强制推进的合法性准备不足、决策程序欠科学、强制性实施，教师交流的实效性不佳，流动教师对交流制度的总体满意度偏低[2]。教师交流中暴露出的许多问题与这种刚性制度设计有关。具体表现在：
（一）教师逆向流动动力不足
教师流动必然要增加其工作、生活、心理成本。首先，校际工资待遇、工作环境差距过大，在重点校工作的教师，由于工作条件好、待遇高、学生好教，容易出成绩，同时发展机会（进修、在职读研、出国考察等）多，不愿意到工作条件差的学校去任教；其次，其支教期间会面临经费、生活、居住、家庭等方面的困难，客观上阻止了部分想流动的教师的愿望。以试行教师流动制度较早的辽宁省沈阳市为例，2006年当地调查显示，被动交流教师数量占居交流教师总数的35.01%，相对自愿参加的，占交流教师总数的37.47%，积极主动参加教师流动的仅为27.52%。[3]尽管许多地方制定了城镇教师支教的制度，但大多属于宣传鼓励和试验性的；即使制定了相关保障措施，但真正实施仍不理想。调查表明：北京绩效工资落实情况不平衡，全市尚未完成，教师流动基本处于停滞状态[4]。优质教师“向上流动”是教师自然流动的经济本性的使然，“逆向流动”更多的是政治、行政等外部干预结果，如果教师逆向交流的内在动力不足，交流实效就会大打折扣。
（二）优秀教师流动难
优质教师为学校聘任和所有，是学校的最重要资源，以学校实际需要为出发点，交流制才容易实施。调查表明：交流教师和交流学校缺乏自主选择权[5]。强制教师流动，忽视交流教师和学校自身发展需要，不仅扭曲了教师上进的原始动力，而且破坏了学校培养师资的激励机制。“削峰填谷”式的教师交流实际上是以牺牲部分教师和名校的利益为代价。许多派出学校担心优秀教师、骨干教师流出，影响师生关系的稳定性和学校教育质量。为了避免利益受损，一些学校出现逆向选择和道德风险行为，交流教师选拔标准偏低，受援的农村学校很难得到自己渴望的教师。
（三）交流教师作用发挥有限
教师交流是一项科学性很强的管理工作，需要科学调查与严格论证。由于政府指令性的教师流动没有与各校的教师队伍建设规划配套，缺乏区域内流动教师的年龄结构、能力水平、任教学科分布等预测与长远规划，学校和教师处于被动应付状态，交流教师派任往往专业不对口，交流教师和受援学校往往准备不足，交流教师没有发挥应有作用。此外，由于交流教师客观上影响流入学校的原有的正常工作秩序，甚至增加学校管理成本，许多受援学校对交流政策持观望态度。
（四）可能会引发新的社会问题
教师交流制是一项改变义务教育优质教师资源配置不均衡状况的制度安排，涉及到多方利益的调整。如果处理不好，将面临新的矛盾和问题。(1)教师交流阻滞带来政府公信力下降。知名学校的优质师资流动，可能面临频繁更换班主任和任课老师情况，学生可能产生由于教师交换带来紧张情绪和重新适应问题，可能会导致家长反对和既得利益者抵制，而这些抵制者都是强势群体。为了避免引发新的冲突，可能导致政策扭曲或政策破产。(2)教师交流形式化、功利化，即为了个人和组织功利目的而交流。城镇教师为了晋升而交流，城市学校基于对不合格教师的处罚而将他们派到边远农村；农村教师为了调动而向城区学校流动，城区学校担心教育质量而不给农村教师提高机会。[6](3)教师校本培养惰性。“一刀切”式要求教师无条件服从交流，会降低教师的教育热情，影响其对学校的忠诚；学校由于担心优秀教师的流失，而只重使用忽视培养等。
三、刚性教师交流制实践困境的法理分析
义务教育发展不均衡的原因是多样的、复杂的，教育投入不均衡、学校自身管理可能是主要原因。依靠教师流动可以缓解一些矛盾，但是并不是解决教育不公平、不均衡的根本办法。教师交流制涉及到教师法律地位、任用制度等法理性问题，具有法理逻辑。刚性教师交流制度存在与现有的相关教师法律冲突问题。夸大教师交流价值，政策设计理念定位不准，交流政策不配套，可能是导致教师交流政策执行困难的根本原因，因此，需要进行法理探讨和法律重构[7]。
（一）刚性教师交流制度与教师、学校法律地位冲突
教师交流法律问题主要涉及到政府和教师法律关系、政府与学校法律关系、教师和学校法律关系。其中主要是政府与教师的法律关系。
从政府与教师法律关系看，教师资源行政配置的法理基础是教师成为公务员或公务雇员，教育行政管理部门有调配教师的权利。1993年我国颁布的《教师法》第三条确定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，教师与政府不构成基于干部身份而产生的内部行政法律关系。尽管《义务教育法》规定“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”，但教师法律地位并没有改变。虽然学界对教师聘任合同属于劳动合同还是行政合同尚有争论，但不争的事实是，在实行教师聘任制后，政府对教师资源的配置权已失去了法律依据。
从教师与学校法律关系看，《教师法》中第十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”1995年3月颁布的《教育法》第二十八条规定“学校具有权利按照章程自主管理和聘任教师的权利”。这表明了教师与学校的法律关系是合同关系。教师和学校的契约关系适合在学校内的法律关系调整，但不适合与聘任学校之外的法律关系调整。
从学校与政府法律关系看，学校具有依法办学、依法管理在校教师的权力。《教育法》第三十一条明确“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”。2006年6月新修订的《义务教育法》第六条、第三十二条、第三十三条赋予政府在校长资源配置、教师资源配置特别是新任教师配置权力。这与学校管理合同期内教师的法定权力存在一定冲突。
（二）教师交流法律制定的规范化问题
教师交流制度要具有法律效力，根据现行宪法第六十七条规定，一般由全国人民代表大会常务委员会制定，在形式和结构上必须比较规范，在时效上必须有相对稳定性；其制定、审定、发布须经过法定的程序。从已有的法律文本看，主要体现在教育部和省级教育行政主管部门的“计划”、“意见”、“通知”、“决定”中，在设计和推行教师交流制度过程中，法律效力明显不足。
（三）教师交流制的配套法律问题
1.教师交流制度与教师聘任制度冲突。《教师法》第17条规定，“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”。1995年，《教育法》进一步明确规定实施教师聘任制。学校和教师之间的关系是聘任合同关系。基于这种聘任合同关系，学校有权对教师进行全面管理，包括日常管理以及对教师任用、续聘或解聘等等。教师也可以自主流动。学校和教师的这些权利，教育行政部门不得干涉。虽然各级政府依据《义务教育法》第32条的规定，可以在所辖区域均衡配置教师，但作为部门法，《义务教育法》不能与《教育法》相冲突，其效力也不得高于《教育法》。此外，如果教师和单位的合同没有到期，则硬性结束聘用会与《劳动法》和相关法规有违。
2.教师交流制度与教师职称评定制度矛盾。教师交流是教育行政部门对教师人力资源使用的行政配置权力，关注的是区域教师资源配置效率；教师职称评定是对个体教师的学术水平、业务能力、工作成绩及工作资历的一种评价，直接关系教师特定利益。根据当前我国法律法规，各级教师职务由同行专家组成的教师职务评审组织依法进行评审，由教育行政部门授予。但目前政策规定，如国务院《关于加强农村教育工作的决定》中的“城镇中小学教师晋升高级教师职务，应有在乡村中小学任教一年以上的经历”，人事部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》中“坚持城镇中小学教师晋升高级职务应有一年以上在农村或薄弱学校任教的经历”。城市中小学教师高级职务晋升与交流是捆绑的。这与《义务教育法》“国家建立统一的义务教育教师职务制度”精神相冲突。通过教师职务的授予行为达到义务教育教师交流目的的法律依据不足。
3.教师交流制度与中小学教师人事编制制度冲突。一般来说，教师编制是固定的，由超编学校向缺编学校教师流动问题比较好解决。对缺编或不超编制的派出学校来说，可能派不出教师；对超编学校来说，就不能接受派入的教师。“人走关系动”的模式可以有效解决交流教师的使用与评价分离问题，但这种做法与教师法律地位和中小学教师编制制度不相符，现有教师人事管理体制无法真正使教师流动起来。
四、突破刚性教师交流制实践困境的政策建议
（一）确立义务教育教师的公务员法律地位
从长远看，根据德、法、日、韩等国家的成功经验[8]，教师交流制实施需要从法律上明确教师的公务员身份，突破现有教育法律法规对中小学校自主招聘教师、自主管理教师的规定，将招聘教师的权利收归县级教育行政部门，由县级教育行政部门与教师签订聘任合同或行政合同，变“学校自主招聘教师”为“教育行政部门招聘教师”，变教师“学校所有”为“区域学校共有”。建议通过修改相关教育法律法规，赋予中小学教师公务员法律地位，将义务教育教师纳入国家公务员体系或确定为公务雇员、教育公务员[9]，这既有利于提高中小学教师的社会地位、加强对教师的质量管理，同时也为中小学教师的流动、均衡配置奠定法律基础。这样，县级教育行政部门在其管辖范围内统一招聘教师、统一同职级教师的工资待遇、统一安排轮岗和调动就具有合法性。
（二）探索多样化的、柔性的义务教育教师交流制度
为了使义务教育教师交流更符合现有的法律规定、更有效，在教育发展转型期，建议确立“政策引导、以县统筹、因地制宜、柔性流动”的原则，建立多样化的教师交流制度。
1.制定相关法规，完善政策导向。教师交流制度涉及教师聘任制度、教师职务制度、教师工资制度等，需要国家在设计制度时统筹考虑。当务之急是以法规的形式确定义务教育教师交流的义务性、交流程序、交流的定期性、交流者待遇等，逐步形成一套完善的教师交流制度，保障教师流动的公正、公平和有效。建议：(1)国家制定教师定期流动相关的政策、法规，强调教师交流的义务性和激励性；(2)省级教育部门根据实际情况，建立规范的、稳定性与灵活性相结合的、操作性强的教师交流制度；(3)县级教育行政部门建立教师交流信息制度、交流教师和学校激励制度；(4)学校建立交流教师意见征询制度，在充分尊重教师意愿并与之商谈基础上，由校长决定人选，并报上一级教育行政主管部门统一调配；(5)县级教育行政部门建立组织交流教师上岗培训制度、交流教师评价制度。
2.积极探索县域内教师有效交流制度。我国地域辽阔，地域政治、经济、文化、教育水平差距大，区域或全省范围教师交流不太现实。而县域的经济发展水平、教育基础基本相当，县级教育行政主管部门具有依法配置教师的权利。因此，教师交流宜采取就近为主的原则。各县可以根据具体情况制定教师交流的中长期规划，统筹全县教师的招聘、交流和对薄弱学校的政策倾斜等工作，做到个人自愿和组织安排相结合，学校岗位设置和核编定员相结合，教师队伍结构调整和学科建设、学校整体发展相结合，教师录用补充和培训提高相结合，逐步完善交流教师的选拔、考核、激励等工作。
3.建立城乡学校共同体，建立教师流动的长效机制。鼓励根据学校自身情况合理配置教师资源，通过签订协议的方式引导结对学校实现教师资源均衡配置，形成学校发展共同体，如城乡教师师徒结对制度、基于资源共享的城乡学校合作共同体、城乡学科教育科研共同体、网上互动教研共同体等，实现学校间、教师间深层次的、持续的交流互动。为逐步实现教师区域共有，定期轮换的教师流动积累经验，奠定良好基础。
4.建立“教师自主流动”的综合激励制度。合理、规范、公正、务实和人性化的交流制度是建立在尊重教师的意愿和有利于教师专业发展基础上的。首先，教师交流制应尊重教师的选择，给教师一定的选择空间。如县教育行政主管部门可以为参加交流的教师和接受学校组织“供需见面会”，实行学校和教师双向选择。其次，对交流教师采取浮动工资、住房补贴、交通补贴、评职称优先等综合性政策，鼓励优秀教师到乡镇及边远农村中小学任教，引导优秀骨干教师向农村或城区薄弱学校流动。建议在统一县域内的教师工资标准，同工同酬的基础上，给予贫困地区、薄弱学校教师在晋级、晋升上以政策倾斜。政府和学校设立专项资金进行奖励成绩卓越的交流教师。再次，为交流教师提供支持服务。在确保交流教师的工资、福利、住房和社会保险待遇的基础上，由政府专项拨款，改善交流教师工作、生活条件。
5.出台鼓励大学毕业生到农村流动任教的优惠政策。制定优惠政策，增加新的优质教师资源的供应。(1)国家扩大免费师范生的规模；(2)各级政府可以采取与大学生签订合同的方式，吸引优秀的大学生到农村流动任教。毕业生可以不转户口档案关系；对支教生按年发放奖励，支教年限与奖金额成正比；对借有国家助学贷款的毕业生，此奖励款优先用于偿还贷款；选派任教的毕业生可提前定级，不实行试用期制，其工资按月足额发放。(3)政府与大学合作，给予下乡支教的优秀毕业生以免试攻读硕士研究生的资格；服务期满，经工作单位考核合格和高校选拔，由政府专项资助其攻读教育硕士专业学位。(4)开通非师范专业优秀毕业生到农村或城市薄弱学校支教的绿色通道，如免收教师资格认定费，将支教建立纳入地方人才培养体系，作为以后评职提干的主要依据等。
［收稿日期］2010-11-20