台州市国土资源局椒江分局 浙江台州 318000
摘要：统一城市规划和土地规划两大体系，找出当前城市土地规划的城乡矛盾与政策矛盾，并由具体的制度漏洞、农民弱势等问题倒逼完善城市土地规划的意义，经过探析，本文提出——通过制度完善、科学规划及多元发展等方式提高规划科学性和效率，希望能为政府决策提供一定借鉴。
关键词：城市化；土地规划；城乡矛盾；以农为基
随着我国经济水平的提高，城市化进程逐步深入，由于我国尚处于社会主义初级阶段，建设经验不足，长久以来积累了很多矛盾和问题，严重影响现代化建设的推进，也给社会和谐稳定造成阻碍。因此，探讨解决城市化进程中的土地规划利用问题，具有积极的实践意义。
一、城市土地规划
事实上，土地规划与城市规划分属不同的规划体系，但也存在着整体与部分的关系。土地规划是指通过建立阶段性指标，以合理地分区控制土地的利用，实现土地总体的资源供需平衡和对空间整体用地布局的调控,其中当然包括城市土地；城市规划，即为实现既定的当地城市经济、文化等社会发展目标,所提出的关于城市定位、规模的发展方向和策略，自然包括合理利用城市土地，协调城市分布格局[1]。因此，城市化进程的土地规划必须平衡两个规划体系，朝着协调统一的方向推动城市建设。
二、城乡土地规划矛盾
无论是纵观发达国家的发展经验，还是我国依据国情策划的发展蓝图，城市化都是我国社会经济向前发展的必由之路。城市化，顾名思义是将城郊及农村地区居民和土地纳入城市范围，实现经济和人口城镇倾向的变化。所以，城市化进程中的最大问题一般是城乡之间的矛盾，其中以农民的固有资产、城市的必备要素——土地为首，城乡争地渐渐从经济矛盾演变为社会群体的矛盾，演化为政府与农民之间的矛盾。
城市土地规划问题往往是城市化发展速度过快导致的，比如新发展出的的农村宅基地问题，将农村转变为城市要从土地开始，要求农民将宅基地转变为城市住房，使农民从心理上丧失了土地归属权。尽管法律意义上，经济国有化后，征收的土地的所有权归于国家所有，以政府为代表，所以政府部门实际上有着土地的支配权，若是向原居民平分土地的使用权，可以让农民继续耕种，维持原有的收入和生活；也可以选择将土地对外投标，吸引社会资金，多样化土地利用渠道，增加政府收益，但也导致了农民丧失了基本的求生手段，加深了农民对城镇化政策的不满，影响社会的和谐稳定。其次，问题不止在土地转让方面，城市中用地规划本身也不符合国情和市民的需求，物质发展水平跟不上需求是我国社会主义初级阶段的最大矛盾，当前城市土地面积和城市基础设施建设还很不完善，例如城市不合理的交通布局导致大规模和长时间的拥堵以及几乎全年无休的道路修缮，给市民生活带来相当多的困扰，说明当前的城市土地规划科学程度低，城市生活对农村村民的吸引力低。
三、土地规划意义
中国是社会主义国家，共同富裕是社会主义的本质，政府的工作准则是维护最广大人民的根本利益。在“十三五”提出的五大发展理念中，习近平主席也强调了秉承为人民服务的宗旨，共享发展的重要性。推进城市化进程实际上就是缩小城乡差距，使发展成果惠及广大人民，而科学的城市土地规划才能更好地共享发展，那么应如何理解具体的实践中进行城市土地规划的意义呢？笔者认为应该研究当前城市土地规划的具体问题，由问题推导意义，让意义更加真实可感，有说服力。
（一）在农村土地的所有权方面，政府与农民之间有一定的经济矛盾，可能导致隐形的利益纠纷，再加上政府与农民两者信息严重不对称，沟通成本过高、农民对政策信息的漠视和误解，使得政府容易忽视农民群体的利益，也让农民常常在土地问题上对政府抱有很大敌意，拒绝配合，形成“强拆”“钉子户”等不和谐现象；另一方面，中国的城镇化建设还处于摸索阶段，很多现代化需求的制度尚未成熟，包括土地使用权转让的过程，还存在很多制度性漏洞，某些不法之徒，甚至是不称职的政府人员利用这些漏洞进行暗箱操作，损害农民的利益来满足一己私欲。
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（二）农民的弱势地位使其无法充分保障自身权利，也缺少维护合法利益的手段。在土地转让方面，当今社会中国政府政策决策显得相当主观和武断，在触及生存与否的关键性土地问题上对于农民的仍然只是仰仗管理者的身份，“通知”“安排”“命令”还是主流的方式；反之，农民只作为政策接收者、政策履行者，处于决策的末端，几乎没有参与的过程，而且农民所能利用的反映意见的渠道极少。面对强势的政府和开发商，被动的地位使得农民对于强制手段只能消极抵抗，更加压抑了其参与城市建设的热情[2]。
因此，无论是完善土地使用权制度，保护农民的利益，缓和城乡、官民矛盾，还是沟通城乡关系，提高行政水平，营造一个全民热情投入城市化建设的局面，科学合理的城市土地规划都是必需的。
四、土地规划利用
既然城市化进程是势不可挡的潮流，而在此进程中进行城市土地规划又有着如此重要的意义，那么应该如何解决城乡土地规划的矛盾，使之既有可操作性，又能取得不俗的效果呢？
（一）制度完善
无规矩不成方圆，制度的约束和指导作用对于具体规划来说具有先行的方法论意义。首先应在法律中明确土地征收、转让、补偿的准则条款，为土地转让提供统一的法律依据和强制保障；还要界定政府权力范围，符合当前简政放权的政策要求，避免发生越权性的强制征地等行为；务必提高土地征用政策信息的公开透明度，增设以新旧媒体结合的信息网络，增加市民农民了解信息的渠道，让决策更加阳光[3]。
（二）科学规划
随着城市化进程发展，城市功能结构日益丰富，也为其土地的开发利用增加了难度和复杂性，所以，城市土地规划的所应具备的综合协调性显得更加重要。一方面，坚持城市建设“以人为本”的原则，更多地调动居民参与到规划决策的过程中，充分聆听居民意见并落实到规划实践中，切实提高城市居民生活舒适度和幸福感；另一方面，所谓“众智之所为，无不胜也”，广泛征求各个政府相关部门的意见，可以借鉴其他地方成功的经验，结合当地的具体实情，邀请专家进行推敲考证，保证城市规划的科学性和综合协调性，提高城市的未来发展潜力[4]。
（三）以农为基，多元发展
我国是农业大国，农民仍然是庞大的人口群体，尽管当前经济驱动已经更多依赖二三产业，但将农业与农民作为我国经济发展的基础仍然是适用于国情的。保护农业和耕地不但是保护农民群体的利益和生存安全，也是保护全国粮食安全，避免城市环境污染进一步扩大侵蚀的有力途径。以农为基，不仅可以加强农村耕地的整合，推广科学技术在农业中的应用，促进农业现代化、规模化发展，更要寻求城市土地多元发展，提高土地利用率。在合作共赢的土地转让承包下，拓宽创新思路，变城镇化占有与农田环境保护的冲突为多种产业协作共赢，例如，兴建农家乐形式的果园，既可以以果实的收获作为基本收入，也可以结合旅游业和服务业，实现土地的多种用途和全部价值的发挥。
五、结束语
综上所述，不能仅将城市化进程中的土地规划视为简单的经济矛盾，认识到其问题对于经济社会文化多方面的威胁，才能及时有效地从制度、规划和经济等多方面着手，使城市土地规划成为一件全民参与、全民受益的乐事。
参考文献
[1]殷进春.城市化进程中土地规划利用探析[J].低碳世界,2016,(10):151-152.
[2]杜秀丽.城市化进程中土地规划利用探析[J].黑龙江科技信息,2016,(23):291.
[3]杨文博.试论快速城市化进程中如何加强城市规划和土地利用[J].河南科技,2010,(16):181.
[4]全伟.城市化进程中土地规划利用研究[J].中国新技术新产品,2011,(11):61.
论文作者:郑恩列
论文发表刊物:《基层建设》2017年第15期
论文发表时间:2017/9/28
标签：土地论文; 城市论文; 农民论文; 进程论文; 矛盾论文; 政府论文; 城乡论文; 《基层建设》2017年第15期论文;