依法行政视域下的审计审理——推行审计审理规范审计权力初探，本文主要内容关键词为：视域论文,依法行政论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：问题的提出
近年来，审计机关作为专门的权力制约监督力量，充分发挥经济社会“免疫系统”功能，在促进国家大政方针落实，保障财政经济安全，严肃财经法纪，服务宏观管理和决策，规范权力运行，促进党风廉政建设等方面发挥了积极作用。但随着审计执法力度的持续加大，审计结果公开的逐步深入，一些不容回避的问题再次被提及：在推进依法行政、建设法治政府进程中，审计机关自身如何依法行政，确保自身审计权力依法行使、做到“打铁自身硬”？审计机关如何深入推进审计管理科学化，切实提高审计质量，有效防范执法风险，确保审计结论经得起历史的检验、人民的检验？上述问题在前些年我国相继发生了河北沧州审计机关审计人员酒后猝死、浙江东阳审计局长公款按摩、江西鄱阳财政局信用社人员勾结私分巨额财政资金审计未能发现等事件后，受到的关注更加广泛而深刻。为规范审计权力运行，确保审计机关既依法有效履责、推动依法行政，又严格治理自身、确保审计权力依法行使，审计机关应实现审计权力的分权制衡，坚定不移地推行审计审理，严格规范审计权力。
二、依法行政视域下的审计审理
在依法行政视域下，审计机关要不辱使命，确保审计权力不被滥用，确保审计职能有效履行，就必须推行审计审理、规范审计权力。
（一）审计审理的涵义
审计审理是为规范审计权力应运而生的。审计机关为规范审计权力运行所进行的探索大致经历了两个历史阶段。一是事后监督阶段，也可以称之为审计复核阶段。这个阶段大致在1998年至2010年，根据审计署38个审计规范的规定，其主要做法是对审计执法实施审计复核，即在审计业务部门对审计项目实施审计完毕后，将有关审计资料提交给专门机构（一般是审计法制工作机构），由该机构根据审计法律法规准则的规定，提出复核意见，对审计执法实施监督。该监督是事后的监督，发现的执法中的问题有的已无法纠正，有的已形成不良后果；是单项监督，主要监督审计质量，不涉及审计进度、审计成本、审计廉政等其他方面；是形式监督，很难发现实质性的执法问题，审计复核较多地指向审计程序、文书格式、适用法律法规等方面。二是全程监督阶段，也可以称之为审计审理阶段。这个阶段大致在2010年修订的《审计法实施条例》确立审计审理制度以后。在该阶段，主要做法是对审计执法实施审计审理，即由多部门（审计质量管理机构、计划管理部门、纪检监察部门、财务管理部门、结论落实督查部门）依托“金审工程”成果，利用现代信息技术，通过现场审计实施系统和审计管理系统的交互，跟踪审计执法全过程，实时监控审计执法，及时发现有关执法问题，尽可能地事先防范审计风险，把有关执法问题消灭于萌芽状态。与审计复核相比，该监督是全程实时的监督，是对“审计质量”、“审计进度”、“审计廉政”、“审计成本”、“审计结论落实”的全方位的监督，是对审计权力运行的实质性的监督。这是审计机关规范审计权力运行的一次创新和自我革命，是强化审计治理的治本举措，是自我监督、自我控制和自我纠错的重要手段，是审计机关及时发现、化解、处理审计权力行使隐患的不可或缺的基本制度保障和内生屏障。
审计审理，是指审计机关按照分权制衡的原则，由审计质量管理机构、计划管理部门、纪检监察部门、财务管理部门、结论落实督查部门以法律法规规章等为依据，以审计实施方案为基础，以审计组、审计组所在业务部门通过现场审计实施系统和审计管理系统交互上传的有关电子资料和直接报送的有关纸质资料为载体，采取多种方式，对审计权力运行全过程进行管理，对审计质量、审计进度、审计廉政、审计成本、审计结论落实实施综合监督的行为。主要特点是结合实际，在深度广度上拓展了以往审计复核的做法，把规范审计权力的视野从审计质量中解放出来，把事关审计权力运行的审计质量、审计进度、审计廉政、审计成本、审计结论落实作为一个系统予以总体关注，依托金审工程，实行“制度+科技”，对审计权力运行实施全程跟踪，立体防控，实时监督，克服了审计复核的不足，涉及审计权力运行各方面，形成了对审计质量、审计进度、审计廉政、审计成本、审计结论落实进行综合审理的审计治理合力。
（二）审计审理的定位
审计审理的基本定位就是实现质量控制、进度管理、廉政建设、成本控制、结论落实“五位一体”，全方位监控审计权力运行。审计审理是以系统论的观点，把与审计权力运行密切相关的审计质量、审计进度、审计廉政、审计成本、审计结论落实统一起来，作为一个系统予以总体监控，通过多部门协同、整体联动，以审理为主线，把提高质量、防范风险、规范权力运行的理念贯穿于审计执法各环节、审计管理各方面，实现质量控制、进度管理、廉政建设、成本控制、结论落实“五位一体”，是对“质量”、“进度”、“廉政”、“成本”、“结论落实”的综合监控，是对审计权力运行的实质性治理。其中质量是基础，没有审计质量的支撑，审计权力就会失去依托；进度是效能要求，“迟来的正义不是正义”，审计效能低下，审计机关就会成为依法行政的“短板”而非推动力量；廉政是保障，触及廉洁生命线，审计权力就会走向其反面；成本是效益要求，不讲审计成本，审计权力运行就毫无效益甚至是负效益，审计权力就会失去存在的合理性；结论落实是审计机关依法行政的必要载体，审计结论不能落实，审计权威就无从谈起，审计权力运行就会失去方向和目标。上述五者统一于审计审理，共同支持、规范审计权力运行，是有机联系的整体，缺一不可。在此定位下，审计审理具体实施如下：一是审理审计质量。由审计质量管理机构负责，重点“锁定”审计权力运行的审计工作方案、审计通知书、审计实施方案、现场审计资料、审计组审计报告、审计实施后报送有关纸质审计项目资料等关键环节。二是审理审计进度。由计划管理部门负责，审计权力运行的各个节点都有进度要求，超出规定时间的，予以预警。三是审理审计廉政。由纪检监察部门负责，从审计组进点到审计实施结束，实行全过程跟踪，消灭廉政问题于萌芽状态。四是审理审计成本。由财务管理部门负责，实时跟踪审计组上传的各类审计记录，核实参审人员数量、必要审计时间，据实核算审计费用。五是审理审计结论落实。由审计结论落实督查部门负责。
（三）审计审理的方式
为有效监控审计权力，审计审理一般实行网上审理、报送资料审理、审计现场审理相结合的方式。审计审理主要依托现场审计实施系统和审计管理系统，构建审计指挥系统、审计审理系统、审计风险防控系统三个平台，实行“制度+科技”，坚持网上审理、报送资料审理、审计现场审理“三措并举”。一是网上审理。在审计实施过程中，要求审计人员、审计组通过审计管理系统按时打包上传调查了解记录、审计工作底稿、审计取证单、审计组审计报告初稿等电子资料，实现审计一线、审计后台一体化，便于审计机关领导、审计质量管理机构、计划管理部门、纪检监察部门、财务管理部门、结论落实督查部门实时了解审计现场状况，及时便捷地掌握审计权力运行情况，实现全程监督、实时服务。审理发现调查了解不合规、审计查证未按照实施方案进行、审计取证不合规、审计纪律执行不到位、超出审计时限等问题的，及时责令纠正。二是报送资料审理。现场审计实施完毕，要求审计组把审计结果类文书代拟稿、审计证据等记载审计权力运行轨迹的纸质资料报送审理。审理人员对照前期网上审理的电子资料进行审理，审查查证事项是否前后一致，实施方案确定的事项是否全部查证。发现问题的立即责令纠正或予以说明。三是审计现场审理。必要时，有关部门可以到审计现场、被审计单位进行审理，核实有关情况。审计审理通过网上审理、报送资料审理、审计现场审理“三措并举”的方式，有利于提高审理信息化水平，有利于实现审计权力运行的痕迹化，明确审计执法、审计管理各自工作成果，明晰审计执法、审计管理各方责任，有利于防止审计权力运行中的“选择性审计”和“选择性报告”，有利于防范审计风险，提高审计质量。
（四）审计审理的程序
审计审理一般按照下列程序开展：一是书面记录权力运行轨迹，按时上报审理部门。审计人员在规定时间内编制审计记录，记载权力运行情况，经审计组长、审计业务部门负责人审核后，按时通过网络上传或报送纸质资料给审计质量管理机构、计划管理部门、纪检监察部门、财务管理部门、结论落实督查部门。二是审理部门及时审理，提出书面审理意见。审计质量管理机构、计划管理部门、纪检监察部门、财务管理部门、结论落实督查部门在规定时间内审理完毕，提出书面审理意见，反馈给审计业务部门负责人、审计组长、审计人员，指出问题，督促整改。三是审计业务会议审定执法情况，作出审计结论。审理部门审理完毕，提请召开由审计机关领导主持，审计业务部门和审计质量管理机构、计划管理部门、纪检监察部门、财务管理部门、结论落实督查部门参加的审计业务会议，集体审定审理情况，决定审计执法的重大事项，作出审计结论。四是根据审计业务会议决议，制发审计法律文书。审计质量管理机构按照审计业务会议决议，直接修改或责成审计业务部门修改审计法律文书，制发正式审计法律文书，依法处理处罚违反国家规定的财政财务收支行为，移送处理需要纪检监察、司法机关追究党政纪责任、法律责任的审计事项。五是督促审计结论落实，促进被审计对象整改。
（五）审计审理的内容
审计审理主要关注审计权力运行的以下关键环节和主要内容：
一是年度审计项目计划环节。在该环节，主要监督以下内容：维护审计项目计划的权威，年度审计项目计划一经下达，业务部门应当确保完成，不得擅自变更，遇有临时交办审计项目等事项的，督促其履行年度项目计划变更程序；充分运用年度审计项目计划做好宏观统筹，避免重复审计，消除监督盲点；督促年度审计项目计划报经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告；督促审计业务部门依法履行审计项目计划告知等义务。
二是审计工作方案环节。审查具体审计项目的审计目标、审计范围、审计内容和重点、审计工作组织安排、审计工作要求等是否完整、具体，有关审计执法要求是否符合法律法规的规定，从宏观层面把审计执法纳入法制化、规范化的轨道。
三是审计通知书环节。审查格式是否正确，审计执法依据是否准确；审查制发、送达程序是否合法；审查确定的审计执法人员是否具有执法主体资格、是否具有应回避的情形，消除审计权力运行的程序性障碍。
四是审计实施方案环节。在该环节，主要监督以下内容：审查审计实施方案是否在调查了解的基础上制定，是否有针对性；审查审计实施方案内容是否完整，对审计执法是否具有指导性和可操作性，确保审计进度安排明确、审计组内部重要管理事项具体、职责分工合理、审计事项细化并具体落实到审计组成员，审计目标明确具体；审查是否依法审批；审查出现法定情形时是否依法适时调整。
五是审计工作底稿和审计证据环节。审查审计实施方案确定的每个审计事项是否都依法查证，并编制审计工作底稿、获取审计证据；审查审计组组长对审计工作底稿和审计证据的审核是否有针对性；审查审计证据是否依法取得，是否适当、充分，能够支撑审计结论；审查利用其他监督部门、社会中介机构、内部审计机构的工作结果作为审计证据的，是否作出正确的书面判断；审查审计证据签章是否完整具体。
六是审计组审计报告环节。在该环节，主要监督以下内容：审查审计报告是否要素齐全、内容完整；审查审计实施方案规定应审计的事项、已取证的事项是否在审计报告中如实反映；审查是否经过审计组集体讨论，反映集体意志；审查是否履行了审计处罚的法定告知义务。
七是结果类文书和相关纸质资料环节。主要审查审计实施方案确定的审计目标是否实现；审计证据是否适当、充分；审计事实是否清楚、数据准确；审计评价、定性、处理处罚和移送处理意见是否恰当；适用法律法规和标准是否适当；被审计对象提出的合理意见是否采纳；审计发现的主要违纪违规行为在审计结果类文书中是否充分反映；审查是否告知被审计对象陈诉和申辩、听证；审查经济责任审计是否告知被审计的领导干部申诉或申请复核；审查在审计决定书中是否明确、正确地告知审计救济途径。
综上所述，审计机关推行的审计审理，融质量控制、进度管理、廉政建设、成本控制、结论落实于一体，充分凝聚了审计治理合力，既监控审计质量，又督办审计进度；既管控审计成本，又管束审计廉政；既重视过程监督，又关注结论落实；既是监督，更是服务；既有惩戒，又有奖励。审计审理的过程就是提高审计质量、加快审计进度、促进廉洁从审、节约审计成本、提升审计效果的过程，就是凝聚依法行政合力、规范审计权力运行、促进审计科学管理的过程。审计审理的监控、服务和引导功能充分发挥，使审计权力得到了有效的监督与制约，审计职能作用得以依法有效履行。
三、审计审理的进一步深化与完善
审计审理是创新之举，仍有不少值得商榷之处，也有诸多困局亟待在发展中破解。解答问题、破解困局、完善审计审理唯一不竭的动力源泉仍然是继续推进审计审理创新。
（一）机构独立
审计审理作为规范审计权力运行的核心，其生命力就在于通过审计机关内部合理配置审计资源、明确区分审计管理和审计执法权力，实现审计管理权力与审计执法权力、审计执法不同环节权力的分权制衡，以权力监督权力。基于此，机构独立是必要的，也是必需的。首先是基于审计管理权力区分的机构独立。也就是审计计划管理、审计质量管理、审计进度管理、审计廉政管理、审计成本管理、审计结论落实等权力要加以区分，质量管理机构、计划管理部门、纪检监察部门、财务管理部门、结论落实督查部门要各自职责独立、机构独立。从目前情况来看，计划管理部门、纪检监察部门、财务管理部门一般是独立的，单独行使相应审计管理权力，但质量管理机构、结论落实督查部门的独立情况则不甚理想。大部分审计机关的质量管理机构设在法制工作部门，从全国范围来看，质量管理机构、结论落实督察部门独立的也仅有湖南、黑龙江、内蒙古、陕西等少数地方。其次是基于审计执法权力区分的机构独立。在行使审计执法权力前，审计人员分属于不同的业务部门。但在行使审计权力过程中，审计人员就分属于不同的审计组，相对于产生审计组的业务部门、派出审计组的审计机关而言具有独立性。此时，审计组、业务部门、审计机关应各自独立，形成分权制衡。审计组按照审计实施方案行使审计权力，审计组组长审核审计工作底稿和审计证据，审计组实行组长负责制，审计组长“将在外，君命有所不受”，享有与应承担责任相应的独立权力。业务部门负责人在审计组组长审核的基础上进行复核，对复核事项承担责任，享有与其应承担责任相应的独立权力。审计机关召开审计业务会议予以审定，独立行使审定权力，不受审计机关领导人个人、其他业务部门、业务人员的干涉。这三个环节是紧密联系的，是审计权力运行的实质性的核心部位，审计组组长、业务部门、审计业务会议在此部位必须分权制衡，相互独立，否则审计审理的目标就会落空。
（二）方式创新
当前，以下审理方式创新都值得尝试。一是引入“抗辩式”审理制度。现阶段，审计机关的审理以“纠问式”居多，无论是上传电子资料审理、报送纸质资料审理，还是审计现场审理，都是审理人员“问”，审计人员“答”，容易造成情绪上的对立、沟通上的障碍，也容易使审计审理停留在表层而无法深入。另外，由于重要当事人——被审计单位的缺席，更容易造成审理人员了解情况不全面、不客观。基于此，对于一些重大审计项目，审计机关可以引进被审计单位作为第三方，审理机构在审理居于中立地位，由审计组作为“控方”陈诉违法事实、列明法律依据、论证处罚意见，由被审计单位作为“辩方”摆事实讲道理进行申辩。这种方式符合《行政处罚法》、《审计法》确立的听证、处罚告知等法律制度的立法精神，既有利于“兼听则明”，又充分保障了被审计单位的知情权，可以最大限度地促进和谐审计，最大限度地发挥审计审理效用。二是推行审理助辩制度。审计机关从被审计单位有关人员或司法机关人员中遴选政策法规素养较高、敢于善于坚持公平正义的人员，建立审理助辩人员库，在实施“抗辩式”审理或其他审理时，被审计单位对审计结论意见较大的，可以由其在审理助辩人员库中选取审理助辩员，帮助其参与审计审理过程，充分阐明观点，维护自身权益，深度监督审计权力行使。三是建立特约审理员制度。为扩大审计治理效果，推进审理工作公开，也为缓解审理人员较少、特殊专业人员缺乏等矛盾，审计机关可以设定法律、财经、投资等一定的专业条件，在审计机关内部、被审计单位、司法机关中聘请特约审理员，在审理任务比较集中或需要专业人员提供专业帮助的，选取特约审理员参加审理工作，变“闭门审理”为“阳光审理”。
（三）辨证施治
推进审计审理，规范审计权力，必须坚持实事求是，讲求实效，以实绩来检验审理成果。在审理过程中，经常会遇到如何处置审计查出的合理不合法、法律规定滞后于经济社会发展、部分事项尚无法可依等问题。对这些问题，审理时如果不能从实际出发，不能坚持实事求是原则研判和处理，审计治理就会束缚审计权力行使，审计执法就会阻碍经济社会发展。对此，应倡导“辨证施治”，牢固树立辩证审理科学理念，正确处理依法审计与实事求是的关系，确保审计治理规范审计权力行使而不是束缚手脚，确保审计执法促进经济社会发展、推进依法治国。主要是在实施审理时做到“五个坚定不移，七个正确区分，八个慎重对待”：坚定不移地支持审计人员查处与民争利、有损民生的问题，坚定不移地支持审计人员查处虚报转移、截留挪用等严重违法违纪问题，坚定不移地支持审计人员查处重点建设项目和基础设施建设项目的重大质量隐患、损失浪费问题，坚定不移地支持审计人员查处经济违法案件线索，坚定不移地支持审计人员推动机制制度完善。审理审计人员查出有关问题时，做到正确区分合法与合理、失误与失职、主观与客观、历史与现实、宏观与微观、前因与后果、试验创新探索与钻空子谋私利的政策界限。审理中，慎重对待审计查出的专项资金整合、特定建设项目的调整、事关社会稳定的财政资金使用、外因变化导致项目预期不达、企业改制中的资产问题、对民营企业的扶持、历史遗留问题、地方政府的招商引资政策等问题。
（四）统一立法
当前，《审计法实施条例》、《国家审计准则》对审计审理仅做了原则性规定，全国各地审计审理工作“百花齐放，百家争鸣”。但依据《立法法》的规定，地方审计机关没有立法权，从制度层面讲，地方审计机关探索的审理经验值得推广借鉴，但其审理制度层级较低，不利于审理工作的顺利开展。宜由相关立法部门顶层设计，从规范审计权力运行的高度进行统一立法，对审计审理概念、机构人员、审理内容、审理要求等基本问题进行全新界定，对审计审理实际操作进行示范，以深入推进审计审理。
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