政绩压力与利益谋取——对农地征用中地方政府行为的理论分析，本文主要内容关键词为：农地论文,政绩论文,地方政府论文,利益论文,压力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2010)08-0000-10
一、问题的提出
政府在经济发展中扮演着怎样的角色？这一问题几乎构成了经济学最有生命力的话题。①不同时代的学者们从不同的理论视角针对不同的社会事实给出了各种各样的回答，其中凯恩斯和哈耶克的论争是经济学术史上最经典的故事，而计划经济理论和市场经济理论的分野也成为最基本的经济学命题。社会主义中国五十多年来社会经济发展的曲折历程恰好构成这一理论论争最佳的事实注解。从计划经济向市场经济的转轨是近30年中国经济生活的主题。虽然经过诸多的制度变迁和实践探索，中国经济体制已经发生了重大的变革，社会主义市场经济体制已经逐步取代了改革开放前的计划经济体制。但是这一转轨还没有结束，社会主义市场经济体制还不完善，其中最集中的表现就在于政府在经济中的诸多行为表现还有计划时代的痕迹。这些现象的存在是由于中国经济发展的客观条件所造成的，不是一朝一夕可以彻底消灭的。而其在经济发展中的作用也不能简单的一概否定，而应当结合中国的制度环境和经济现实做出具体的分析。
参照西方发达国家市场经济的事实和西方经济学理论的基本观点，我们认为在市场经济条件下，政府在经济发展中的作用一般表现在宏观经济平衡，收入再分配和社会资源配置三个方面。其中虽然有积极政府与守夜人政府的理论分歧，但是政府必须保持和经济生活的适度分离，政府不能直接介入微观经济领域却几乎是无可争辩的定理。这既是对公共权力的防范也是对经济自由的维护。但在当前中国的经济运行中则有着截然不同的图景，政府的经济行为绝对不仅仅局限在这些方面，而是以各种各样的形式深深的渗入到经济的微观运行过程中，甚至主导着微观经济的运行和走向。特别是在地方经济生活中，政府权力对经济发展的作用是相当大的，对经济运行具体环节的渗透几乎是方方面面的。这种深度介入形成特定时期的社会经济现象，是政治经济处于变革时代的一种表现形式，有其产生的客观必然性。政治与经济的这种复杂关系对社会经济发展有着巨大的影响作用，其中既有正面效应，也有负面效应。所以有人把中国经济奇迹的原因归结于此，也有人把中国腐败蔓延的源头追溯到此。[1]对这种现象进行解释，对其运行的机理进行分析，对其政治经济作用进行评价有助于我们更好地理解中国社会经济的独特逻辑，也有助于更好地推动中国社会经济的进步。
本文选择农地征用中的地方政府行为作为这一政治经济现象的范例作为分析对象，对农地征用中地方政府权力的运行状况，政府介入经济活动这种行为背后的原因，以及这种介入对社会经济的影响进行分析，以期窥斑见豹，能够对当前中国政治经济运行的有更深入的理解。之所以选择农地征用中的地方政府行为作为分析对象，主要基于以下理由：第一，农地征用是当前中国经济发展中集中出现的政治经济现象，是众多学者关注的研究热点，他们主要从经济学和法学的角度对其进行了研究，因此事实材料比较丰富，理论分析也较为深刻，便于我们在此基础上进一步分析其背后的政治因素。第二，农地征用是所有国家经济发展，特别是城市化进程中都会出现的现象。对当前中国的农地征用进行研究，可以与其他国家的情况进行对比，从而凸显中国征地行为中的独特性。在这种对比中可以对中国社会经济运行的独特逻辑有更深入的理解。第三，在中国的社会政治生活中，地方政府所处的社会关系和社会环境极为复杂。它们既要对中央政府负责，执行中央政府的各项决定，完成中央政府所分配的任务；又必须更为直接的面对社会现实，由于其处于政府与社会的交融地带，各项具体行为直接关系到民众的社会经济利益和各项权利的实现；同时它们还有对地方利益的追求。这种复杂的社会政治状况对当前中国社会经济发展既提供了特定的社会条件，同时也形成特定的社会约束。通过对农地征用中地方政府行为的分析，我们可以对在中国特定的政治经济环境中政府对社会经济生活深度介入的情况以及当前中国政府在经济发展中的作用有较深入的理解。
二、农地征用中地方政府的权力运作
农地征用是随着社会经济的不断发展，城市化进程的不断推进而出现的社会现象。当前中国的经济发展正处于这样的历史阶段，随着农村人口不断地向城市转移，城市边界的空间扩展成为社会经济发展的需要，城市化的进程必然伴随着农地征用的过程，同时这一进程也拉动着中国经济的高速发展。
一般而言，土地征用是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以经济补偿为条件，强制取得他人土地所有权的行政行为②。在这一过程中土地的所有权完成流转，原土地所有者的所有权因征收而消灭。我国1982年宪法修正案第10条规定“城市的土地属于国家所有”，因此我国现行立法所规定的农地征用不仅仅涉及土地用途的变更而且关系到土地所有权的变更，即土地的集体所有权变更为国家所有权。由于土地具有有限性和不可替代性，因而成为最普遍的被征用或征收的对象，目前现代世界各国都建立于为公共利益需要而征用土地的制度。农地征用过程中特别强调的是出于公共目的和基于公共利益的需要而由国家采取的强制性行动。由此可见，为公共事业所使用是国家或政府进行农地征用行为的合法性依据。
在城市化进程中，农地转化为城市用地有两种不同性质的去向，一种为城市公共用地，如城市公共场所的建设用地；另一种为城市商业用地，如城市房地产开发和城市工业园建设用地。针对这两种不同性质的农地变更，国际上有不同的土地所有权的流转模式。对于城市公共用地采用的模式是由政府以“公共利益”的名义，通过土地征用的形式实现土地所有权的变更，原土地所有者有权利得到政府按照市场价格核定的合理补偿。这是一种典型的农地征用行为，符合农地征用中为公共事业所使用的目的要求。而对于城市商业用地则由商业用地单位与土地所有者进行谈判，按照平等自愿的原则进行土地交易，实现土地的流转，原土地所有者有权利获得商业用地单位的经济补偿。显然，两种不同的运行模式有着各自的内在法理逻辑。[2]农用地转化为城市公共用地的过程是政府基于公共利益而采取的强制性转让，在这一过程中政府扮演着重要的角色；而农用地转化为城市商业用地的过程从根本上来说是一种纯粹的市场过程，政府不会直接介入其中。通过土地所有者与城市商业用地者的谈判，可以确保土地所有者是基于自愿的基础上完成交易的，也可以使土地所有者可能分享城市化进程中带来的土地增值的收益。
当前中国的城市化进程正如火如荼地展开，土地资源由农业用地向城市用地的转化是经济发展的必然要求。但由于我国现行宪法和法律制度的规定，农业用地向城市用地的转化并不能按照国际通行的两种流转模式来运行，取而代之的只能是地方政府权力对土地流转的深度介入，形成了中国政治经济环境下农地征用中政府权力的运行过程。
现行的《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。在《农村土地承包法》总则中也明确规定了农用土地不得承包用于非农建设用地，不得改变土地的农业用途；而在1982年宪法修正案中规定“城市的土地属于国家所有”，在《土地管理法》有“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”等规定。这就构成了我国土地制度的最基本特征是城乡二元分割，农村的土地归集体所有，而城市的土地归国家所有。要完成农业用地向城市用地的转化，就必须通过政府对农业用地进行征用，将土地集体所有制转化为国家所有制。政府征地是农地转用的唯一合法途径，政府是城乡之间土地流转的唯一中介。如果农业用地只是转化为城市公用建设用地，这一问题还不是很复杂，由政府强制性的征收农业用地用于公共事业目的是符合土地征用的逻辑的。问题的关键在于城市化进程中对土地的需求主要来自于城市商业用地，如城市房地产开发和城市工业园建设用地。由于我国法律对土地流转进行了严格的限制，城市商业用地者与集体土地所有者之间进行谈判交易是违反法律规定的。因此国际通用土地流转模式在中国是缺少法律空间的，不具有可操作性。但我国宪法和法律中对国家或政府强制征用土地还做了“为了公共利益的需要”的条件限制，在2004年生效的宪法修正案第10条就规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就在现实中形成了一个“征地悖论”：农业用地在城市化进程中转化为商业用地，如果不经过征地是违宪的，因为城市用地必须是国有土地而非集体所有；但如果经过政府征地也是违宪的，因为基于城市商业用地的征地行为是违背公共利益要求的。[3](p89)
正是在这样的法律空间内，地方政府在土地征用中的权力就有了独特的运行逻辑：政府对农村土地进行强制性征用，将土地的集体所有制转化为国家所有制，然后由政府再将国有土地使用权转让给城市的商业用地者，如房地产开发商或者工业园中的企业投资商。在这样的权力运行中，原本属于农村集体组织的与城市商业用地者的谈判权利被取消，取而代之的是地方政府单方面的行政操作；而城市商业用地者需要面对是地方政府的要价，而不是农村集体组织。地方政府由于掌握了土地征用权，从而成为城市化进程中的关键因素，在这个过程中政府起着跨越城乡之间的制度屏障，突破城乡之间制度壁垒的作用。
通过对现行法律空间下农地征用的考察，我们可以看到地方政府的权力运行有着合法的依据，是影响当前中国城市化进程的重要因素之一。同时我们必须注意到的是当前地方政府并非是被动的应对城市化进程带来的农地征用，应城市商业用地者或农地所有者集体组织的要求运用其在农地征用中的权力，而是积极主动的行使自己的农地征用权，充满热情的推动农业用地向城市用地，特别是城市商业用地的转化。这种政府的积极作为不仅同西方国家的消极政府有着天壤之别，就是积极政府的作为也难以望其项背，这成为当前中国经济发展中最独特的一道风景线。制度空间的存在和合法权力的运行只是为地方政府在农地征用中发挥作用提供了基本条件和实现可能，但却无法对当前中国地方政府在土地征用中表现出的热情、兴趣和积极性，在农地征用过程中积极主动的介入行为做出恰当的解释。
考察当前中国经济发展，地方政府是最不可忽视的变量之一。地方政府对经济运行的深度介入成为中国经济中独特的现象。其在经济发展中所起的作用绝不仅仅停留在提供良好的经济环境等外在作用方面，更深入到经济活动的具体环节，引导者甚至是主导着地方经济的发展。以土地征用中的权力运行为例，我们可以很清楚地看到地方政府在其中所起的关键性作用。而且这种作用并不是地方政府的被动应对，而是一种主动的作为。可以说地方政府的主动作为是中国经济发展的核心动力之一。地方政府的这种主动作为的激励机制何在？是什么原因推动地方政府积极的介入到地方的经济发展？我们以地方政府征地行为为例进行考察和探究。
三、压力型体制下地方政府的行动逻辑
在积贫积弱的基础上建立起来的社会主义新中国，在建立之初就面临着巨大的国际竞争压力。要实现国家的独立强盛，经济发展是基础中的基础，具有赶超特征的经济发展战略是中国发展的必然选择。如何实现国家经济的快速发展，迅速的提升国力是新中国建设的首要问题。高度集权的政治经济体制是新中国为实现现代化赶超战略的体制选择。[4](p259)在这种高度集权的体制下，中央是政治经济的绝对中心，掌控着几乎所有的政治经济资源，对此进行统一的调拨和分配。高度统一的政治经济计划体制在短时间内的确发挥了集中社会资源发展经济的作用，为新中国的巩固发展奠定了物质基础。但是高度集权体制所固有的对地方政府、生产单位和普通劳动者积极性的剥夺，以及纯粹依靠意识形态进行宣传动员的激励机制，使社会生产缺乏长久的动力，社会经济发展逐渐陷入低效率的漩涡。而同时以阶级斗争为纲的社会政治运动也使国家的工作重心严重偏离了经济建设的中心任务。中国的政治经济体制需要变革成为时代发展的要求。
改革开放以来，这一高度集权的政治经济体制发生了变革。变革起始于放权，即把计划体制下由中央掌控的政治经济权力逐级下放给地方，通过重构经济社会的动力机制，以调动各级地方政府的积极性，使地方政府在社会经济发展中扮演积极的角色。但是中央有权力给地方政府规定各项计划指标，并对之进行评估考核，最终依照完成的情况进行物质奖惩和人事升降等。而地方政府为了完成上级下达的各项指标，又对此进行了进一步的量化分解。层层下拨给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。甚至采取岗位目标责任制，通过签订责任书的形式保证指标的贯彻落实。最后同样也根据指标完成的情况进行经济奖惩和人事任免。这样就将中央规定的各项政治经济任务通过“指标分解，层层下拨”、“横向到边，纵向到底”的方式落实到最基层的单位和个人。同时，由于在全国范围内全面推开放权改革，各地区之间必然形成某种程度上的相互竞争，完成指标的程度自然成为竞争的中心。在这种竞争环境中，上级政府对下级官员进行提拔最关注的也就是其完成指标的情况。正是在这种上级指标分解和同级地区竞争的双重作用下形成了中国政治经济领域中独特的压力型体制。[5](p16-32)
通过以上分析，可以得出这样的判断：维系压力型体制运行的主要是以政绩为主要考核指标的人事任免制度。正是由于上级政府掌握着下级官员的任免权，他们可以通过设定人事任免的考核标准对下级官员的行为进行引导，通过政绩考核决定下级官员的升迁，也才可以通过层层分解指标向下级政府施加压力。这种压力型体制其实在改革开放之间就存在，只是由于当时考核标准主要集中于对下级官员在政治运动中忠诚度，具体政绩所占的比重不是太重，所以压力体现的不是很明显。可以说只要存在着自上而下的人事任免制度，就必然存在压力型体制。以经济建设为中心的时代，上级政府考核下级政府及其领导干部的政绩指标中当地经济发展水平成为最主要的因素。地方经济产值和财政收入等要素的数量和增速等经济发展的“数字”与干部的升迁有着极大的关系。因此，政绩成为压力型体制下地方政府及其官员的巨大压力。他们要谋的仕途上的发展就必须努力做出于同地区同职位官员相比有竞争力的政绩，必须保证甚至超额完成上级政府所下拨的经济发展任务。
为了激发地方政府推进经济发展的热情，调动他们的积极性，旨在变革传统的高度集中的政治经济体制的放权让利改革还包含着对财政体制的变革。改革开放以来财政体制的变革主要有两次。其中1985年进行的“财政包干”改革是基于各地方政府的经济实力，由中央政府和地方政府进行谈判确定各地方应当完成的财政数量，由地方政府落实完成；而1994年推行的分税制改革则是将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分别由中央和地方两套税务机构进行征管，才此基础上进行税收返还和转移支付。这两次改革的目的是有所侧重的，财政包干改革主要是通过财政总量的分割以促进地方政府积极推动社会经济发展，而分税制改革则主要是解决中央财政占全国总财政收入比重偏小的问题，着眼于提高两个比重（全国总财政收入占GDP总量的比重和中央财政收入占全国总财政收入的比重）。[6]但是两项财政体制改革都是以承认地方政府有自己的利益为前提的，这与之前的改革是有质的区别的。由于地方政府被赋予合法的一级利益主体地位，所以他们必然有积极性通过各种方式推动地方经济的发展，以谋求地方利益的最大化。这集中表现在地方政府以各种途径谋求地方财政收入以及预算外收入的增加。
正是在这样的政绩压力和利益激励下，各级地方政府才呈现出深度介入经济发展的高度热情，才会出现旨在推动地方经济发展的各种各样的政府经济行为，如大规模的招商引资和大面积的工业园建设等活动。可以说改革开放以来中国经济迅速发展正是在地方政府的引导和推动下取得的。地方政府充分运用资源优势，整合社会力量，在推进地方经济中发挥了重要作用。
四、政绩压力下地方政府的农地征用
改革开放以来中国传统的计划经济体制进行了大刀阔斧的改革，着力建立和完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的作用。中央政府将经济工作的重心逐步转移到宏观调控上来，通过保持宏观经济平衡和维护良好经济秩序以推动经济的平稳发展。地方政府在政绩压力下深度介入经济发展的行为方式受制于这种经济体制的变革。地方政府推动经济发展也不再采取投资创办企业获取利润等直接参与经济的形式，而是通过创设良好的投资环境来吸引外部资金的投入以拉动当地经济的发展。在地方经济发展，特别是城市化和工业化进程中需要大量的资金，而中国是一个资本稀缺的发展中国家，各地经济发展都需要争取外来资本的投入，因此招商引资成为影响地方经济发展的重要因素。为了拉动经济发展，上级政府甚至将招商引资的数量与地方经济总量和地方财政收入等共同作为新的政绩考核内容，层层下拨招商引资指标，责令下级政府落实完成。在这样的政绩压力下，地方政府掀起了创设投资环境的竞争热潮，纷纷出台各项优惠政策以吸引稀缺的外来资金，其中低地价政策是其中之一。
在前面的分析中我们知道政府是城乡之间土地流转的唯一中介，而政府征地是农地转用的唯一合法途径。无论是城市公共用地还是商业用地的获取都需要政府的介入。地方政府在政绩压力下为吸引外部资本的投资，往往积极主动的行使法律赋予的征地权，对农业用地进行征收，在此基础上通过“几通一平”的基础设施建设，建设开发区、工业园等。然后以非常优惠的条件把土地租给投资者，以获得招商引资的成功。招商引资的成功不仅自身构成政绩的提升，而且可以带来一系列的收益，其中包括城市建设的推进，产业结构的变革，特别是由于发展第二三产业与农业相比能够带来更多的经济总量的增加，而企业上交的税收构成财政收入的增加。这些都有利于地方政府政绩的提升。正是缘于此，地方政府才有极大的动力通过农地征用等措施吸引外来资金，推动当地经济发展。正是在这样的激励机制下，一时间在全国范围内兴起了创办工业区、产业园的热潮，运用征地权进行大规模的农地征用成为地方政府的主要工作。有统计显示，截止到2004年4月，全国共有各级各类开发区6015个，60%以上是省级以下开发区。各类开发区规划面积达3.54万平方公里，超过现有城镇建设用地总面积。[7]
农地征用作为一个范例可以很好地反映出在政绩压力下地方政府介入经济发展的动因。当经济发展水平成为考核地方政府及其领导干部的主要政绩标准时，必然促使他们想方设法地推进地方经济的发展，争取更多的投资项目，促使企业更快地发展壮大，他们可以为此提供周到的服务和创造优惠的条件。这种情形下的地方政府领导们更像是企业家而不像公务员，他们的工作的中心就是如何将当地经济做大做强，获得比上届及同级政府更高的GDP总量和财政收入，以优秀的政绩获得上级提拔的机会。在压力型体制下，由于政绩压力而促使地方政府通过招商引资等各种方式介入经济的发展，对当地的经济社会等各项事业的进步是发挥了强大的推动作用的。正是由于一大批以“企业家”形象出现的地方政府充分利用政绩考核为利益驱动机制，动员和发挥了基层组织和个人的积极性和创造性，使经济发展与他们自身的利益和前途相挂钩，从而促使他们充分发挥自己的潜力为推动经济发展服务，才在全国范围内出现了如火如荼的经济建设高潮。这就彻底改变了传统政治经济体制下由于激励机制不明确，企事业单位缺乏工作的积极性，而造成的经济社会发展没有动力的局面。可以说改革开放以来中国经济发展出现奇迹般增长的原因是多方面的，但政绩压力体制是一个关键性的制度性因素。
但同时我们也应当看到的是在政绩压力下，各级地方政府很可能利用手中掌握的公共权力，借用公共利益的名义进行一些违规的操作。具体到农地征用中，最常见的就是在征地和转租过程中，地方政府为了增强招商引资的竞争力，往往采取压低征地补偿的方式降低土地成本，然后以极低的地价甚至零地价的方式转租给开发商。这就出现了“低价征收，低价转租”的现象。在这一过程中，农民或农村集体组织的利益受到了侵害，而开发商则获取了高额利润。由于地方政府的介入，一方面使得农村集体组织要直接面对的是拥有强制征地权的政府，而不是可以与之进行讨价还价的开发商，从而丧失了在土地转让中的谈判权；另一方面开发商可以通过地方政府的介入而避免了直接与农村集体组织进行谈判，有利于他们攫取高额的利润。“对于那些既无集体经营支撑，又失去了对集体政治和社会控制权能的村级组织来说，根本没有能力集合起村民的意志来约束政府的征地行为，只得听任地方政府以发展地方经济为由，全面介入土地的开发和征用。”[2]这就形成了地方政府为追求政绩作出损害农民的行为。通过对政绩压力形成机制的分析，我们说促使地方政府及其领导干部宁可损害农民的利益也要进行农地征用与其说是地方政府领导的原因不如说是压力型体制下政绩压力的原因。
所以说，虽然我们不能否认的是在特定的历史时期这种政绩压力型体制发挥了重要作用，对中国经济的发展是做出了贡献，但是它在发展中带来了一系列的问题，使中国的政治经济发展出现了种种矛盾冲突，并不代表社会发展的健康方向。我们要推进中国政治经济的可持续发展就必须对这种体制做出根本性的变革。
五、农地征用中地方政府的利益谋取
在压力型体制下，为了获得有竞争力的政绩是地方政府深度介入经济活动的动因。但地方政府并非完全为完成上级政府而活动，他们还有自身的利益追求。理性选择理论认为所有的组织和个人都是自利的，他们的行为选择都是为了谋求自身利益最大化的。其实地方政府为了取得有竞争力的政绩本质上来说也是一种对利益的谋取。我们这里要分析的是它们更为直接的利益谋取行为。现实中表现为各级地方政府充分利用当前法律制度空间，以各种形式介入经济活动，从中谋取地方财政收入的最大化。需要指出的是这些活动是在法律框架内的活动，并不包括政府及其成员利用公权力谋取私人利益的行为。③在农地征用中，地方政府这种谋取利益的行为表现得十分突出，我们有必要对之进行详细的分析。
在上文中对现行法律规定关于征地权力的部分作了分析，由于农地征用涉及土地用途和所有权的变更，所以政府构成了土地流转的唯一中介，政府行使征地权给实现农用土地向城市用地（包括公共用地和商业用地）转化的关键性因素。这为地方政府介入经济提供了法律空间和垄断性的权利。为了更进一步考察农地征用中地方政府对利益的谋取与分割，我们有必要对关于征地补偿的法律规定给予关注。
《土地管理法》规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。农地要转化为城市用地必须经过国家的征收才能实现。第47条规定政府征用农地的补偿标准“按照被征土地的原用途给予补偿。”这里所指的原用途当然是农地的农业用途。并规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”同时《土地管理法》第2条规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，在第54条和第55条作了详细的表述“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”和必须“缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。由此政府可以按照有偿的原则向城市土地使用权市场出让所征收的农地。所谓有偿是指按照“土地的城市建设用途的市值”进行批租等。
显然在政府从农村集体征收农地所支付的补偿金和向城市用地者的出让价之间存在着一个差额。在城市化和工业化不断推进的过程中，由于土地资源的不可替代性和固有的稀缺性，必然导致这个差额是巨大的。正是由于法律赋予了地方政府按照“土地的城市建设用途的市值”把从农村集体组织那里按照“农地的农业用途”强制征收的土地批租给城市土地开发商的权利，这也就使得地方政府可以通过经营土地获得高额的收益。所以说，现行法律不但承认政府独家垄断的征地权，而且保证该项权利可获得最大的法定价值。
这样的土地补偿机制导致的一个事实就是，被征土地的农民所得到的补偿与政府转让征地的价格之间没有任何关系。由于政府的中间介入使得农民一方面丧失了土地转让中的谈判权，另一方面也失去了分享城市化带来的土地增值收益的可能。由于我国不存在像西方市场经济国家那样的土地交易市场，不存在土地需求者如城市商业用地者和土地供应者之间讨价还价的机制，因此土地的市场价值就没有表征工具，土地的真实价值不能表现出来。那么在地方政府进行农地征收时，补偿价格的确定就没有客观中立的指标。往往出现的情况是地方政府单方面规定征收的补偿金额，其参照标准是法律所规定的按照土地的原用途给予补偿，即按照农业用地的价值进行补偿。由于法律还规定了征地补偿价的最高限额，所以农民从土地征手中所获得的补偿金是有限的。而在地方政府向土地开发商进行批租时，则可以按照市场原则来定价，也就是根据土地未来的用途的预期收益和当时的城市用地价格为标准获取出让费。
近年来随着城市化的推进，稀缺的城市土地资源的价格一路上扬。政府从高额出让价与低价补偿金之间获取了极为可观的收益。在土地批租出去之后，通过对建筑业和房地产业征收高额的税收，进一步获得了一大笔收入。正是这种“低征收，高转租”的农地流转机制，使地方政府通过剥夺农民的土地收益获得了暴利，成为地方政府重要的生财方式之一。根据国土资源部征地制度改革课题组的调查，国家重点建设项目中一般项目征地补偿安置费用只占工程总投资的3%-5%，最低的只占0.8%，最高的也只有12%；非国家重点建设项目，征地补偿安置费也仅占用地成本的30%-40%，而政府的各种税费则占到用地成本的60%以上。这表明农用地转用过程中，土地增值部分的收益以各种税费的形式流向各级政府和政府部门，而失地农民则被排除在分享增值收益之外。有材料显示，由于城市扩张带来的房地产业和建筑业发展甚至构成了地方财政预算的支柱性收入。2004年中国地方政府的可支配财力为30367.17亿元，其中与土地有关的财政收入就达6150.55亿元，加上预算外收入的4323.25亿元，加总之后则有10423.80亿元，占地方政府可支配财力的34.5%。[9]所以有学者把这种财政收入现象，形象地概括为“土地财政”。
通过低价征收农民土地，高价批租给城市土地开发商而获得的中间差价，成为促使地方政府积极介入农地征收的重要激励因素。在1994年实行分税制之后，地方政府的财政收入占全国财政总收入的比例较之以前有明显的下降，地方财政面临着巨大的压力。如何扩充地方财政收入称为地方政府面临的问题之一，他们最终把目标指向分税制下地方可独享的收入来源，这其中主要是城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等，而这些是与推进城市化工业化分不开的，而其最基础的工作就在于进行农地征用。正是缘于谋取地方利益的目的，地方政府获得了推进农地征地工作的巨大激励，积极主动的介入到土地流转的进程中。
虽然地方政府的谋利行为，客观上缓解了地方财政压力，有可能通过财政支出，兴办各项公益事业，为改善当地社会生活条件，提升当地人民生活质量服务，但是由于它是建立在对征地农民低价补偿基础上，是以牺牲农民的利益为前提的，所以并不是一种合理的现象，不利于农民增收，农业发展和农村建设，也不利于城市化进程的健康发展。在现实中也的确出现了由于政府低价强行征收土地而引发农民群体事件，城市建设的低效率用地，城市房价的高涨等不利于社会和谐的现象，甚至诱发了大批的官员腐败问题。要根除由于地方政府由于谋利行为而引发的一系列问题，只有从根本上变革现行的土地流转和补偿机制才是正确的选择。
六、结论
在农地征用的过程中，地方政府是农业用地向城市用地（包括公共用地和商业用地）流转的唯一中介，他们是土地征用权的唯一行使者。由于地方政府处于压力型体制之下，面临着政绩压力，为了在政绩竞争中获取优势地位，获得职位升迁的机会，所以政府官员有极大的动力积极地介入到农地征用中。通过征用农地，兴建工业区产业园等创造良好的经济环境，吸引外来投资，推进城市建设，推动地方经济发展，实现地方经济总量和财政收入的高速增长。同时，由于农地征用中存在着巨大的价格差额，地方政府可以合法地获得由土地带来的高额利益，这进一步激励着他们介入经济发展的热情。在现实中就表现为各级地方政府纷纷借各种名义，以各种形式积极推进农地征用和城市化进程。
通过对农地征用中地方政府行为的分析，特别是通过对他们之所以如此积极主动的介入经济发展原因的探究，我们可以看到这种行为是在中国特殊的政治经济体制下的必然产物，在一定程度上对中国经济的快速发展是有积极作用的。但同时必须认识到造成这种现象的政治经济体制是存在很大缺陷的，在现实中造成了诸多问题，并不代表着社会发展的方向。比如说各种不利于经济长远发展的政绩工程，谋求短期利益的招商引资行为，以及以损害某一社会阶层或社会群体的利益而获得的经济增长的种种政策规定等现象都是与政治经济的压力型体制以及法律法规的不公正不规范不健全相联系的。要推动中国的社会经济长远发展，就必须对这些体制进行及时的主动的变革。
具有社会主义国家与后发展国家双重身份的中国是在不断的变革中前进的，无论是经济体制还是政治体制在过去的五十多年里都经历的复杂多样的制度变迁，各级政府也在推动经济发展中经历了艰难的摸索过程。从高度集中的计划经济体制向市场经济体制的转向已经成为人们的共识，而从压力型体制向民主合作型体制的转向也成为人们的普遍呼声。政治经济体制的变革对经济的发展有着重要的影响作用，也必然会对政府在经济发展中的角色扮演形成直接的影响。当前我国地方政府对经济的深度介入是在特殊社会背景下的产物，对中国经济的发展既有积极作用，也有消极影响，我们不能简单的一概而论，做出肯定或否定的判断。对于将来的发展方向，还需要结合新的社会经济情况做出新的判断。
政府在经济发展中应当扮演什么样的角色，并不是简单的理论问题，对于它的回答不应当脱离鲜活而真实的政治经济实践。在不同的社会发展时期，政府在推动经济发展进程中的作用是不相同的。这与一个国家的经济发展战略和所处的国际竞争环境是密切相联系的。不从客观社会发展的实际出发，抽象的倡导所谓的“守夜人政府”、积极政府或者高度政治经济集权政府都是不恰当的。每个国家面临着各自不同的社会历史文化条件，他们对经济发展中政府角色的选择也应当是有所不同的。最重要的是顺应历史发展的潮流，根据本国的政治经济条件，借鉴他国的先进经验，对既有体制中出现的不符合社会发展要求的因素进行及时主动的变革，唯有如此才能够创造出符合自己国家国情的最佳模式。
收稿日期：2010-06-10 修回日期：2010-07-20
注释：
①几乎所有的经济学家都对这一问题进行过分析，但是并没有达成一致的共识。这从著名经济学家斯蒂格利茨发表长文《政府为什么要干预经济》之后，所引起的学术争论就可见一斑。参见斯蒂格利茨等：《政府为什么要干预经济》，中国物资出版社，1998年。
②有的学者对土地征用和土地征收进行了严格的区分。他们认为土地征用是指国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其所有者，它所针对的是他人的土地使用权；而土地征是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因征收而消灭。简言之，征收是指所有权的一种取得方式，而征用则不涉及到所有权的转移。详细论述参见杨一介：《中国农地权基本问题》，中国海关出版社，2003年版。
③在现实政治生活中，以提高地方财政收入为掩护下，地方政府官员的大量“灰色收入”是客观存在的，而且数额一般还比较大。而在征地过程中的行贿受贿事件也是经常发生的，这都与地方政府在征地过程中的关键角色扮演有着直接的关系。
标签：农用地论文; 城市经济论文; 中国土地制度论文; 国家经济论文; 制度理论论文; 社会改革论文; 经济学论文; 社会体制论文; 用地性质论文; 农业发展论文; 法律论文; 商业论文;