保险资金在我国应急管理体系中的作用及地位重塑，本文主要内容关键词为：在我国论文,保险资金论文,管理体系论文,地位论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、应急管理体系及应急资金构成
应急管理(emergency management，EM)是指为了降低突发灾难性事件的危害，基于对造成突发事件的原因、突发事件发生和发展过程以及所产生的负面影响的科学分析，有效集成社会各方面的资源，运用技术手段和管理方法，对突发事件进行有效地监测、应对、控制和处理。①突发事件是指在组织或个人原定计划之外或在其认识范围之外突然发生的，对其利益具有损伤性或潜在危害性的一切事件。②根据2007年11月1日开始实施的《突发事件应对法》，可以将突发事件分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四个大类(表1)。
由于突发事件具有不确定性、严峻性、时间紧迫性和资源有限性的特点，因此如何对事件进行处置、资源进行组织和调配、启动、运行和动态调整预案以及信息的管理和发布等就构成了现代应急管理体系的内容。
应急管理体系正常运行的重要条件之一是要有结构合理的应急资金支持体系。所谓应急资金是指应对突发公共事件的资金。关于应急资金的来源问题，目前学界有不同的观点。中国井冈山干部学院黄样兴认为：“应急资金的筹措主要应有公共财政资金、金融保险资金、社会捐赠等渠道。”山东经济学院副教授马建华在“应急资金的分配”的报告中指出：财政资金、捐赠资金、金融资金、自筹资金等。西南财经大学冯俏彬教授则认为：应急资金的来源重点出自财政资金和保险资金，然后是金融资金和捐赠资金，而自筹资金应当不予考虑。其中，金融资金中政策性金融与商业化金融要区分开来。广州市社会科学院社会学与社会政策研究所副所长苗兴壮在其专著《超越无常：突发事件应急静态系统建构》中将应对突发事件的资金来源分为国家和地方财政资金、商业及政策保险赔付资金和社会捐赠资金三个方面。从以上关于应急资金的来源的不同观点中，我们可以看出，它们虽然不完全相同，但概括起来应急资金主要来源于财政资金、社会捐赠资金、银行信贷资金、保险资金。
燕山大学经济管理学院孔祥敏认为，我国应急财政资金主要来源于：(1)预备费。按照《预算法》第三十二条规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1％—3％设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支与其他难以预见的特殊开支”。(2)转移支付。(3)缩减预算支出节约资金。例如，2008年财政部还会同有关部门研究起草了《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见(代拟稿)》，通过依法调整前一年中央预算等措施，安排灾后恢复重建基金700亿元。压缩中央国家机关公用经费5％，地方也相应压缩，节省的资金专项用于抗震救灾。
捐赠，是指捐赠人为了特定公益事业、公共目的或其他特定目的，将自身合法财产单方面无偿转移给另一方的行为。应急捐赠是指发生各种严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件后，国内社会各界、外国政府、港澳台地区及国外的组织、单位、团体、个人不附带任何政治条件无偿向灾区捐赠的救援资金、物资。随着人们观念的变化、收入的提高、国际交往的增多，在应急资金的筹措中，捐赠资金越来越成为应急资金的一个重要来源。
应急保险资金的基础是保险补偿机制，保险补偿机制是指依托保险市场，保险人和被保险人以风险利益为纽带，以保险制度为主要政策工具而建立风险损失基金，对自然灾害损失、意外事故损失进行补偿的风险管理机制。保险是集合具有同类危险的众多单位和个人，以合理计算分担金的形式，实现对少数成员因该危险事故所致经济损失的补偿行为。其基本功能是对承包标的因保险事故而遭受的经济损失进行补充，保险补偿所坚持的基本原则是损失补偿原则，即如果投保人对自己的财产购买了足额保险，那么因保险事故所造成的损失可以得到足额的补偿，使之恢复到损失前的状态。从这种意义上说，保险形式的补偿的确定性大于其他形式补偿的确定性。
财政补偿受国家财政实力的限制较大，从古今中外实践来看，国家财政对灾害的事后补偿总是有限的。社会捐赠受外界文化因素影响较多，在数量上是不确定的。
二、我国保险资金在应急管理体系中的作用演进
(一)我国自古的仓储制度
与我国早期保险思想有关的是古代仓储制度。虽然仓储制度并不等于现代的保险制度，但是它具有很多保险的思想理念。它在古代的作用说明我们的祖先很早就已经学会了利用保险机制，很注重保险在防灾救灾、应对突发事件中的作用。
从先秦到清朝，为了应对灾荒，每个朝代都设有各种不同的仓，但是纵观我国五千年的历史长河，最常见的是官办的“常平仓”和官督民办的“义仓”，其中“义仓”最神似于现代政府干预下的巨灾保险。
义仓是中国古代一种实物形式的仓储制度。这种制度起源于汉代，发展成熟于北齐，兴盛于隋唐。百姓缴纳义租，历代都有具体规定，按齐制，每岁每人出垦租2石，义租5升，垦租送台，义租纳郡，以备水旱。这就是最初的义租标准。隋开皇五年(585年)，度支尚书长孙平奏称：“令诸州百姓及军人，劝课当社(故义仓又称社仓)共立义仓，收获之日，随其所得，劝课出粟及麦，于当社造仓容贮之。即委社司，执账检校，每年收积，勿使损败，若时有不熟，当社有饥馑者，即以此谷贩给。”
至开皇十六年(596年)规定，义租上户不过1石，中户不过7斗，下户不过4斗。到唐太宗贞观二年(628年)四月，太宗准尚书左亟戴育的《请建义仓疏》又作新的规定：“……今请自王公以下，爱及众庶，计所垦田稼椅顷亩，至秋熟，准其见在苗以理劝课，尽令出粟。稻麦之乡，亦同此税。各纳所在，为立义仓。若年谷不登，百姓饥馑，当所在州县，随便取给。”户部尚书韩仲良拟订征集条例：“王公以下垦田，亩纳二升。其粟麦粳稻之届，贮之州县以备凶年。”“没有田地的商贾其户分为几等，除下下户及夷人外，自上上户至下中户，共八等。上上户出谷五石，渐次递减至下中户，出五斗为止。不种谷的，则用货币代替，至秋收时，如额取偿。”至天宝八年(749年)，已积谷9606万余石，其中义仓谷竟达63177660石(如表2所示)，占总储量的66％。自唐武德元年(618年)至开成五年(840年)的220余年间，共发陨济136次，其中义仓占106次。宋乾德元年(963年)的义租规定：“每年春秋两季纳税时，每税一石，另纳一斗，……”因经济不景，民力不足，于乾德四年(966年)又废义仓。仁宗庆历元年(1041年)又复设立，以后兴废多次。③
从以上的描述中可以看出，义仓制度与现代的保险制度是异曲同工的，古代义仓储米量，相当于现代应急保险资金，义租相当于现代的保险费，区别仅在于它不是按风险等级标准缴纳的，没有现代的精算标准，具有很大的随意性，也没有严格的理赔标准。
对义仓的性质，宋朝林炯在《常平义仓论》中，做过精辟的分析：“自民而出，自民而入，丰凶有济，缓急有权。”用现在的保险术语来说就是应急保险资金是通过保费的形式从人民那筹集而来的，其最终都将赔付给人民，以应对突发的灾害。可见，我们的祖先是很重视保险资金在应急救灾中的作用的。
(二)计划经济时代我国的应急救灾格局
在计划经济下，如果发生了重大灾情或突发事件，由地方政府层层上报到上级部门，直到中央政府，再由中央政府根据灾情的大小，按照一定的标准把救灾减灾的款项层层下划到下级政府，地方政府根据行政隶属关系再进一步下划到县村等基层单位，直到把钱粮款项等救灾物资发放到灾民手中，形成了“灾民找政府，全国找中央”的格局。
新中国成立以后，中央政府每年都要拨付十多亿的救灾款项，在重灾年份甚至达到几十亿元，由政府包揽防灾、救灾、重建等一切工作，这种体制虽然高度体现了共产党和政府对人民的充分关心和负责精神，并且可以集中人力、物力、材料实施减灾工程，但同时也造成了严重的弊病。最突出的是造成了地方、企业和民众的依赖思想，难以发挥各方面的减灾积极性，难以形成广泛的社会化减灾行动，渠道的单一化给中央政府带来了沉重的负担，面对日益加重的自然灾害和日渐突出的润物事故，中央政府财政独立应对各类灾害显得越来越捉襟见肘和力不从心。
此外，单纯的政府行为往往忽视了减灾的经济效益和产业性质，抑制了我国减灾产业的形成和发展。
(三)保险资金在我国应急管理体系的现状
1980年至1995年，我国巨灾保险逐步得到恢复。从这个时期的保险供给来看，巨灾保险的体系建设已经初步完善。但从1995年开始，我国保险行业监督管理机构从控制和防范保险公司经营风险的角度出发，要求保险公司停办地震保险。1996年中国人民银行规定，自当年7月1日起实施的新的企业财产保险条款中，将洪水、地震和台风等巨灾风险从基本责任中剔除，并将洪水风险列为企业财险综合险的承保责任范围。而在2000年和2001年，保监会连续下发了关于地震保险的通知，指出“地震险只能作为企业财产保险的附加险，不得作为主险单独承保”。到目前为止，各保险公司只将洪水灾害作为特约附加险种承保，而对破坏性特别严重、老百姓比较关心的如地震、海啸等巨大灾难，保险公司则不予承保。因此，巨灾之后能够得到保险赔付的损失微乎其微。据有关资料表明(如表5所示)，当我国各类自然灾害造成经济损失时，相应的保险赔款仅为灾害损失的1％，远低于36％的全球平均水平。再看表6，尽管国外两次雪灾损失金额相对较小，但保险补偿金额相对较大中国南方雪灾损失金额很高，1998年北美雪灾损失的保险补偿率为30％，2006年中欧雪灾损失的保险补偿率为50％。而中国损失金额很大，保险补偿金额确很低。这“一小一大，一高一低”的现象，也显示出了中国与国外发达国家的保险业在灾害损失补偿中的地位。
目前，我国大灾之后损失的恢复基本上是靠国家财政和民间捐助，国家财政承担了绝大部分补偿责任(如表7所示)。这使得国家财政作为“最终保险人”不堪重负，商业保险在管理巨灾风险方面的作用远没有发挥出来。
近年来，保险资金在应急救灾方面的作用开始引起重视。早在2000年7月，中国保监会就通过了“附加破坏性地震保险条款”，推出了“对国家地震部门最终测定的震级为里氏4.7级及其以上且烈度达6级以上地震或地震引起的海啸、火灾、爆炸及滑坡所致保险财产的损失”进行赔付的财产保险险种。只是该险种由于费率较高，覆盖面较窄，又属于自愿投保项目，加上我国广大投保人对地震保险业务认识不足，响应程度不高，最终没有发展起来。2006年6月，国务院颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》提出了“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，鼓励国内保险公司多为社会提供巨灾风险保障”的发展思路，为我国巨灾保险体系明确了基本的方向。2007年11月1日起正式施行的《突发事件应对法》在第三十五条中规定“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”，这一规定为我国巨灾保险体系的建设提供了立法基础。另外，我国政策性农业保险在国家不断地对三农的关注下，也促进了很多学者对其进行研究，并在实践中取得很大的发展。
三、国外保险资金在应急管理体系中的作用
发达国家的保险业在应对巨灾中都发挥了巨大的作用。美国在“9·11”事件中损失近1000亿美元，保险业支付了约228亿美元的赔款，超过了联邦政府200亿美元的拨款。在“卡特里娜”飓风中，保险业提供的赔款多达712亿美元。据SIGMA统计，保险补偿占灾害损失的全球平均比例已达36％，在一些发达国家更是高达60％—70％(表8)。
四、保险资金在我国应急管理体系地位的重塑
通过以上的分析，我们知道早在古代我们的祖先们就很重视保险资金在应急救灾中的作用，目前国际上保险资金在应急救灾方面占着举足轻重的地位，世界各国都十分肯定保险资金的作用。保险资金在应急管理体系中的作用表现在以下方面。
(一)有助于扩大应急资金规模，足额赔付突发事件损失
目前在各次突发灾害事件中，财政资金、保险资金及捐赠资金并不足以补偿灾害损失。例如，2008年我国南方雪灾造成1516.5亿元直接经济损失，国家利用各种方式包括民政救济、保险赔付和社会捐赠等对雪灾损失进行补偿，但是，这些补偿(政府补偿27.5亿元，保险补偿16亿元，社会捐赠16.62亿元，未补偿部分1456.38亿元，即补偿率只有4％，还有96％的雪灾损失没有得到补偿)，相对灾区需要而言，比例太小，杯水车薪。
因此，只有充分发挥保险对灾害损失的补偿作用，使保险成为灾害经济补偿的重要手段，让巨灾保险广覆盖，积累更多的保险资金，才能足额赔付突发公共事件的损失。
(二)有助于降低财政资金压力
魏华林在其报告“中国南方雪灾损失与保险补偿问题研究”中，统计了1990-2006年的灾害损失与财政支出比。其显示灾害损失金额与国家财政支出的比值，低时维持在10％左右，高时达到30％以上。而美国的这一指标不到1％。中国目前存在的如此之高的灾损率对国家的财政支出造成了很大的影响。灾害给政府带来了巨大的财政压力。
长期以来，在我国巨灾救助体系中，政府一直习惯扮演巨灾损失第一责任人的角色，某种程度上起着大包大揽的作用，这样的定位对发挥政府的作用和促进灾后重建都是不利的。对政府而言，对灾害损失承担“无限责任”，不仅会造成自身巨大的财政负担，也会给社会造成“由政府兜底”的错觉。实际上，从已有的经验来看，政府的财政预算相对于巨灾损失而言，只能是杯水车薪，根本无法满足需要。国际上比较可行的巨灾救助体系是政府应该从“冲到最前”变成“退到最后”。
也就是说，政府在承担损失之前应该先由商业保险公司、再保险公司和国际再保险市场等提供巨灾风险补偿，只有充分发挥保险市场中不同市场主体的作用和价值，才能共同担当起灾害救助金融体系的重任。
(三)参与社会风险管理，提高社会的防灾防损积极性和应对风险的能力
保险的经营对象是风险，保险进行风险管理主要体现在防灾防损工作上，其最大特点就在于积极主动地参与、配合社会防灾防损部门开展防灾防损工作。一方面能够有效承担风险管理的社会责任，有利于增强偿付能力，降低投保人支付成本，提高自身经济效益，另一方面通过积累大量的损失统计资料，可以为社会防灾防损部门进行风险管理提供可靠的依据，同时能够培养投保人的风险防范意识，尽可能地减少社会财富的灭失
(四)有助于安定人民生活，保障民生，夯实和谐社会发展根基
从国内外巨灾造成的破坏和损失来看，受影响最大的莫过于受灾的普通民众，特别是经济条件相对较差的灾民。汶川大地震在造成8万多人死亡和失踪的巨大生命财产损失的同时，也使得受灾地区数以百万计的群众在改革开放30年的奋斗中所积累的物质成果转瞬之间灰飞烟灭。大量幸存的灾民在面对家破人亡、自身伤残和满目疮痍的生存、生活环境的同时，有的不符合豁免条件的贷款人甚至还要背负房贷、车贷等沉重的还贷压力。
尽管政府通过救济、提供临时安置住房等方式解决实际困难，但这对于遭受巨大经济损失和精神打击的灾民而言，还远不能满足灾民恢复生产生活的需要。在政府财力有限的条件下，面对如此大规模的损失，真正能够助上灾民一臂之力的只能是巨灾保险。只有及时充足的保险资金，才能保护受灾地区民众的生活稳定。
但是我国由于多种原因，现在保险资金尚未在应急管理体系中发挥出其应有的作用。而在保险业发展时间较长的西方国家，巨灾险已成为保险体系中的重要组成部分，在应急管理体系中，为分担巨灾损失、政府责任方面发挥了巨大的作用。为此，我们可以借鉴海外的巨灾保险制度(如表9、10所示)，未雨绸缪，保障经济建设的顺利进行。
从上述两表可以看出，巨灾保险制度的建立首先需要建立配套的法律和法规，通过法律和法规来明确政府、相关机构、个人、保险公司、再保险公司在巨灾保险体系中的责、权、利以及风险分担机制，以维持该体系的有效、持续、健康的运转。其次需要明确巨灾保险的实施方式，是采用强制购买、半强制购买还是自愿购买。实施方式的选择一方面受保险的渗透率、民众的保险意识、巨灾风险的分布的影响，另一方面也会影响到参保率，进而影响到巨灾保险的费率厘定。第三，明确政府在应急管理中的地位和作用，政府一方面可以通过扮演巨灾损失的最后兜底人或作为巨灾再保险的担保人等角色直接参与到巨灾应急管理中来，也可以通过减免税负的形式间接参与巨灾应急管理。第四，充分发挥保险的防灾防损的功能，在巨灾灾害损失发生之前，防患于未然或通过采取相应的预防措施使得突发事件发生后损失降到最低。最后巨灾保险制度的建立是一项庞大的系统工程，除了需要政府的资助与税收优惠外，还需要相关部门的协调，需要借助商业保险公司在风险管理、承保、理赔等方面的资源，来构建巨灾保险模型，建立有效的风险、合理厘定费率，制定相应的风险分散和转移机制。
注释：
①陈安：《现代应急管理理论与方法》，科学出版社2009年版，第66页。
②陈安：《现代应急管理理论与方法》，科学出版社2009年版，第12页。
③中国保险学会等：《中国保险史》，中国金融出版社1998年版，第35—36页。
④濯宝辉：《城市综合防灾》，中国发展出版社2007年版，第42页。
⑤魏华林：《中国南方雪灾损失与保险补偿问题研究》，第二届中国风险管理论坛，2008年，第26页。
⑥冯俏彬：《我国应急财政资金管理的现状与改进对策》，《财政研究》2009年第6期，第33页。
⑦姚庆海：《巨灾损失补偿机制研究：兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用》，中国财政经济出版社2007年版，第453页。
⑧姚庆海：《巨灾损失补偿机制研究：兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用》，中国财政经济出版社2007年版，第455页。