略论尼赫鲁的农业政策，本文主要内容关键词为：尼赫鲁论文,农业政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F335.10 文献标识码：A 文章编号：1000-5293 （2000）01-0130-06
一、两派之争与尼赫鲁模式的提出
独立时，印度的农业情况很糟。在1946—1947年以前的40年间，印度的粮食产量只增长了12%，而与此同时人口却增长了40%以上，因而导致印度人均粮食获得量大幅度下降。[1]（P96）发展农业是独立后印度政府面临的一个紧迫而又棘手的问题。印度应采取什么样的战略来发展农业？针对这一问题，独立后印度的政治领导人进行了长期激烈的争论。有一点达成了共识，即大幅度提高粮食产量是最根本的问题。但是在采取何种战略问题上却存在着一系列根本分歧，如农业在整个国家发展战略中应占据什么地位？如何在农业和工业之间进行资源分配？政府在农业发展中应扮演一个什么样的角色以及为了促进农业增长，有没有必要改变印度的土地所有制模式？等等。独立时的印度面临着一个极为复杂的土地关系结构，其主要特点有两个：一是土地集中，土地分配极不平等，如约22%的农村家庭没有土地，25%的农村家庭只有1 英亩以下的土地，而有20英亩以上土地的5%的农村上层家庭却占有全国41 %的土地；[2]（P29）二是剥削极为严重。从柴明达尔地主到实际耕种土地的佃农之间有多层中间人，土地的实际耕种者——佃农，受剥削最重。他们的生活尚且无保障，更不用说投资于农业了。面临着如此复杂的土地关系结构，印度政府领导人在如何增加粮食产量问题上，分立为左、右两翼。左翼以尼赫鲁为首，倡导“制度战略”，主张通过改革土地关系结构和减少不平等的方式增加农业生产；而右翼则认为，土地关系改革虽然能够减少不平等，但却不能解决产量问题，因此他们倡导“技术战略”，主张在不改变现有土地关系结构的情况下，通过发展农业科技达到实现农业增产的目的。独立初期，以尼赫鲁为首的政府左翼在政治斗争中取胜，因而在尼赫鲁执政期间，奉行的是“制度战略”。60年代中期以后，这一战略陷入危机，右翼的“技术战略”占了上风，并且持续至今。
尼赫鲁的“制度战略”，是一个由多因素组成的综合体，它不仅要解决提高农业产量这样一个经济问题，而且还要促进农村政治、经济和社会生活的综合发展。因此他的主张包括三个部分：一是实现土地改革；二是发展生产和服务型合作社；三是实施乡村发展计划。其中实现土地改革主要是希望通过废除中间人制度、制订土地最高限额、租佃制改革和土地归耕种者所有等措施刺激实际耕种者生产更多的产品。而发展合作社则是为了实现土地规模效益。将土改产生的小块土地联合起来，促进土地的合理使用。实施乡村发展计划将能够使每个村庄都能感受到发展带来的好处。
二、尼赫鲁模式的理想性及其内在合理性
许多人都认为尼赫鲁之所以要实现土地关系改革，主要是由于他信仰平等和社会主义，然而这种看法是比较片面的。在50年代，不仅社会主义者主张土地改革，而且右翼也赞成土改，不过后者意在通过土改实现政治稳定，而左翼则更关注平等罢了。尽管有此差别，但有一点却是共同的，即他们都在寻求增加农业生产的政策。尼赫鲁的土改主张中废除中间人、改善佃农地位等措施即出于此目的。他极力否认对社会主义的信仰是他坚持土改的唯一原因，“我们说过，我们的目标是建立社会主义类型的社会。我不打算给什么是社会主义下一个精确的定义，因为我们力图避免任何僵化的或教条式的思想。甚至在我经历的一生当中，世界变化如此之大，以至于我不想使我的思想局限于任何僵化的教条。但是广义地说，我们所讲的‘社会主义类型的生活’是指什么呢？我们是指在一个社会当中，每个人都有平等的机会实现美好生活。很显然，除非我们能够生产足够多的财富，以达到实现美好生活必备的标准。否则，‘社会主义类型的生活’不可能实现……。现在许多人都在谈论有关土地最高限额问题，人们很自然地会同意这项措施，因为它有助于消除社会不平等现象。但是人们还应记住，一个成长的社会的首要的任务就是要生产更多的财富，否则社会就不能进步，因为它没有用来分配的东西。如果在确定土地最高限额和任何其它促进某种平等的过程中停止积累财富，那么你的目标就不可能实现。因此，不管是在工业还是在农业当中，唯一和首要的检验标准就是能否通过发展生产增加国家财富”[3] （P96）。对于在农业部门建立合作社的问题， 尼赫鲁也持有同样的看法。尼赫鲁不仅从社会主义中国取经，而且从资本主义以色列取经。人们往往只注意到尼赫鲁受中国的合作社震动很大，却很少有人注意尼赫鲁也派专家到以色列考察那里的合作社，以便印度能学习以色列发展合作社的经验。尼赫鲁坚决反对有些人把他的合作社思想只看作是意识形态的产物，而不是从生产的角度考虑。他说：“由于某些奇怪的原因，‘合作社’一词令许多人害怕不已……，据说这会导致某些可怕的东西——共产主义……共产主义和合作社没有任何关系”。[4]（P141 ）他说：“通过组织合作社，农民们可以将资源汇集起来，提供信贷并供应种子、农具、化肥等，并且能够组织销售他们的产品。合作社可以消除高利贷者和中间人。这就是为什么全世界的农民都组织起服务型合作社的原因”。[ 4]（P130）尼赫鲁也从生产的角度考虑发展生产合作社。他认为，小农不进行合作就不可能利用现代技术，合作是小农未来增加生产的关键。因此，必须在全国范围内开展合作运动，使所有的村庄和农民都加入进来。
简言之，在尼赫鲁的农业政策模式中，平等与生产并重，并不存在前者排斥后者的问题。尽管尼赫鲁的农业政策模式有其内在合理性，但是它脱离了印度土地关系的实际，富于理想性，因而必然归于失败。
三、尼赫鲁农业政策的内在逻辑
在尼赫鲁的农业政策中，排除了运用价格刺激机制和利润推动机制促进农业发展的做法，而且科学与技术在其中也不占据显著地位。右翼成员之一，1953—1957年印度粮食部长A.P.杰恩争辩到，“在我国，有一个经济学家和个人组成的思想流派，他们足不出户，他们认为可以通过压低农业价格为计划提供金融支持。他们中的有些人说：‘在市场上，强行制订小麦、水稻和其他农业商品价格（在极低的水平上），就能解决价格问题。工资不会提高，计划也能顺利推进。’这些人似乎忘记了在我国的经济当中，还有一个农业部门，它是计划的一个组成部分……如果我们执行了一个低价位的政策，那么它就是一个倒退的政策。如果我们的政策不向农民提供刺激，他就不会进行生产，如果计划失败了，那么它就是由于压制农业价格造成的”[2]（P34）。那么，尼赫鲁和他的计划委员会是如何看待价格刺激政策和投资于科学技术问题呢？
尼赫鲁认为，以价格刺激和利润推动为核心的农业战略不符合印度社会的文化特征。他说：“说一般印度人对利润驱动无动于衷是荒诞的。然而印度人对利润并不象西方人那样对其顶礼膜拜。钱多的人或许会遭人妒忌，但却不会受到崇拜或尊敬。尊敬和崇拜仍然属于善良和聪明的人，尤其是那些为公共利益而牺牲自身利益的人。印度人的观点即使是大众的观点，也从未赞同那种获取精神。”[5]（P554 ）当他的对手在价格刺激问题上向他提出挑战时，尼赫鲁争辩说：“刺激是必要的，这一点我同意。但是，刺激也有许多类型。有些刺激对社会有益，有些则不然。……我不想在印度过分鼓励获取心”[4]（P140）。 不仅如此，50年代的经济理论也促使尼赫鲁和他的计划制订者们推动制度战略，放弃价格刺激机制。这一时期的经济理论认为，农民对价格变化并不敏感。农民只满足于生产消费必需品。而对“收入最大化”并不感兴趣，因为收入等于价格乘以产量，所以较高的价格还有可能导致降低产出。50年代宏观经济理论的核心是贸易问题，即发展过程中部门之间相对价格的角色问题。这一理论认为，农业可以为经济发展提供多项剩余，如粮食剩余、劳动力剩余，甚至是外汇剩余等。需要粮食剩余是因为：一必须满足工业化条件下日益增加的城市人口的粮食需求；二必须平抑粮价以避免由粮价上扬带来的工资上涨，从而保证工业化的顺利进行。需要储蓄剩余是因为必须有足够的投资来支撑工业化。需要劳动力剩余则是因为工业化要求建立一支工业劳动力后备军，这样做还可以保证工业工资水平较低。最理想的状态就是能够廉价的获得这些剩余，即不需要对农业大量投资就可以达到上述目的。尼赫鲁的工业战略正是基于这一逻辑。
与很多发展中国家一样，独立后印度也奉行了一种工业化战略。尼赫鲁的工业化战略主要有三个特点：一是要求速度快，二是集中发展重工业和基础工业，三是允许私营企业在许多部门存在，但是基础工业和重工业必须由公共部门来经营。这样一种工业化战略从多方面影响着印度农业政策。首先它影响农业投资。印度的二五计划提出了5 %的经济增长目标。如前文所述，工业化必须要有足够的粮食供应做后盾。一方面它必须足以养活增加的工业人口，另一方面由于外汇储备有限，必须尽量减少粮食进口，并增加国内粮食产量。同时由于发展重工业，必须有大量的投资做支撑，所以发展农业就只能在资本投资规模很小的情况下得以实现。正是在这一背景下，尼赫鲁政府提出了以通过增加劳动力投入程度、发展合作社和重构农业组织为主要内容的制度战略来实现农业增值。因为尼赫鲁和他的计划委员会相信，通过增加劳动力投入程度的方法可以增加农业产量，却不能增加工业产量；投资于工业较之投资于农业会带来更大的回报。其次，尼赫鲁政府的工业战略对农业价格政策也有影响。发展重工业和基础工业需要大宗粮食供应，但是却必须压低粮价。一般来讲，发展中国家经济的总体价格水平对粮食价格波动非常敏感。尼赫鲁说：“粮食价格是仅次于粮食生产的重要问题。两者其实是紧密相连的。如果粮价攀升，那么我们的整个计划就会受到严重影响。我们怎样保持合理的粮食价格呢？唯一的解决办法似乎是随时都保存有巨大的粮食储备。众所周知，一旦政府进入公开市场，粮价就会上扬。因此唯一的选择就是政府以固定和合理的价格义务购买粮食……我认为除此以外别无他途”[2]（P29）。
总之，在尼赫鲁的农业战略中，价格控制，而非价格刺激机制占据主导地位。在尼赫鲁看来，在印度的文化背景下采取价格刺激和利润推动机制是不可取的；当时的经济理论也排除了推行价格刺激机制的可行性；工业发展战略也要求控制粮价，以免影响计划的进程。尼赫鲁相信能够在微观经济背景下解决农业问题，首先实行土地改革使农民从租佃制的束缚下解脱出来，并拥有自己的土地，农民就有动力增加生产，充分发挥劳动潜力；其次鼓励农民加入服务性合作社，这样就可以降低投入成本，及时出售农产品，免除中间人盘剥，并实现规模效应。
尼赫鲁对科学技术在农业中所起作用的看法也受到其工业化战略的影响。尼赫鲁虽然不同意提供价格刺激，但是却不反对使用农业科学技术。他说：“如果要我用一句话来说明在农业方面什么是错误的话，那就是那种可称之为科学农业的东西完全匮乏”[6]（P19）。一·五计划中尼赫鲁政府对投资于大型灌溉项目情有独钟。尼赫鲁在一次著名的演说中将四个大型的河谷项目称之为“新时代的神庙”[3]（P4）。
发展中国家的现代农业技术被称之为种子——水——化肥技术，这是对以生物化学技术为核心的绿色革命的简要描述。科学农业还包括另外一个方面，即机械投入。这些因素在不同程度上为尼赫鲁所接受。印度早在1951年就开始在农业科研方面与美国进行合作，如合作建立农业科研机构等。科研和技术推广所需的大部分费用都由资助者尤其是美国的一些基金会承担。在国内资金缺乏的情况下，如果没有美国的援助，很难说尼赫鲁在农业科技方面能有多少作为。这从尼赫鲁对化肥生产等需要大量资本的农业技术的选择上可见一斑。例如由于化肥生产需要大量外汇，尼赫鲁对其态度就显得有些模棱两可，而他对发展大型灌溉工程项目却情有独钟。为什么同样是农业科技，尼赫鲁对它们的态度却不一样呢？如果我们从尼赫鲁的工业化战略来看这个问题，就比较好理解了。因为选择修建大型灌溉工程不仅可以使农业受益，而且可以通过水利发电促进工业战略。而电力是尼赫鲁经济发展战略的核心。生产化肥不仅耗费资金和外汇，而且对非农产业无益，所以完全可以不发展。因此，尼赫鲁没有遵循美国国际发展机构关于加大化肥使用量的建议。他还以中国为例，指出化肥生产没有必要，“我们知道有些国家在过去几年中没有大量使用化肥，粮食生产增加也相当快。中国是怎样做到这一点的呢？中国在这方面的资源并不比我们多。同时中国对工业发展和重工业投资比我们大得多。然而他们的农业产量增加幅度却比我们大得多”[4]（P394）。 所以说尼赫鲁发展农业科技是从属于他的工业战略的，资本密集型农业技术只有在它同时也服务于工业时才可以被接受。在尼赫鲁看来，较为合理的土地关系结构加上可负担得起的科技就足以促进农业生产发展。由此可以看出，尼赫鲁尽管不反对使用农业科技，但他对其在发展农业方面的重要性认识不足。在优先发展重工业的情况下，即使尼赫鲁有心发展农业科技，也不可能抽出更多的资金。
四、尼赫鲁农业政策的失败及其原因分析
60年代初期，印度的农业战略陷入了危机。第一轮土地改革以后，在土地最高限额和租佃制改革方面没有多大进展。合作社也没有像尼赫鲁预期的那样得到长足发展。而乡村发展计划涉及面太广，资金分摊到各个村庄以后已经很少，不足以产生任何实际效果，因此该计划到60年代末就不了了之了。更为关键的是，印度的粮食生产在1960—1962年基本停滞，在之后的两年内又进一步下滑。印度计划委员会预期在二·五期间印度的粮食产量将增加约30%，按照这一标准，到1961—1962年，印度的粮食产量应该达到9000万吨，而实际上只有8200万吨。更糟的是由粮价上涨带动的物价总水平每年增长6%， 即使是从美国进口粮食也不能抑制粮价攀升。这对承受通货膨胀压力能力很低的印度来讲无疑是雪上加霜。尼赫鲁在他最后的岁月里（1963—1964年）对自己的农业战略感到很无助。他对议会说：“我自然非常失望，在许多问题上，尤其是在我国农业的表现上……你们当然可以批评计划委员会、印度政府以及我本人和各邦政府，但最终的解决办法仍有赖于农民，即实际的耕种者，而不是对我们的指责”。在此之前，他曾对此做过解释说：“印度面临的最基本的问题是农民。我们怎样才能转变他们的思想观念，……使他们不再墨守成规呢”。[7]（P123）然而不久以后， 他又批评政府执行的战略，“尽管我们知道农业是非常重要的，但是我们却忽视了它”[7]（P138）。 在许多场合尼赫鲁都承认他领导制订的农业发展战略所包含的各项内容都失败了。
为什么尼赫鲁的农业发展战略会失败呢？期间气候不尽如人意当然是其中的一个重要因素。但是有两个因素却是最根本的：一是国大党上层意见不一；二是土改政策在推行过程中受到了既得利益者的抵制。
印度国大党右翼是由邦里的实权派组成，他们在地方拥有巨大影响力，而尼赫鲁在全国范围内的威望无人可以匹敌。在这种情况下，右翼不能通过选举获胜取代尼赫鲁，但他们却控制着国大党的党组织，因此他们便采取另外一条战略来对付尼赫鲁及其左翼的政策。他们首先通过在国会内进行旷日持久的辩论以冲淡或者将政策扼杀在萌芽状态。如果此举不成，他们就联合其在邦一级的联盟抵制政策的实施。
在尼赫鲁任首相期间，他的粮食部长们经常与他意见不一。其中一些部长因对农业政策持不同意见而辞职。政治分析家们评论说，如果想要在社会不发生革命性变迁的情况下，保证土地改革的成功就有必要自上而下实行“集权统治”。尼赫鲁的官方传记作者S ·戈帕尔提出了类似的意见。他把尼赫鲁在农业问题上的失败归因于“有显要地位却无权力，有治国之才却无力量”[6]（P301）。他说， 如果尼赫鲁采取激进措施，情况就会好些。[6]（P295 ）然而这样做在印度议会民主制的框架下是行不通的。
在地方，土地关系的现实也从根本上妨碍了尼赫鲁农业发展战略的实现。根据印度宪法，农业立法由各邦负责，而邦上层政权则掌握在地主阶级手中，他们从根本上反对来自中央的农业发展战略（喀拉拉邦和西孟加拉邦除外）。他们通过阻挠立法或者对其执行加以破坏等形式对抗土改。而从废除中间人制度中获益的富裕农民也多在邦内掌权，他们与以自耕名义拥有大量土地的地主一起阻挠最高土地限额等土改措施。佃农和贫困农民在生活的各个方面依赖于地主。他们要从地主那里得到佃耕地；要从地主那里获得消费贷款；通过地主同外界发生联系。因此，地主与农民之间的关系有道德和理性上的双重含义。说它有道德上的含义，主要是因为他们之间有一种庇护人与被庇护人之间的那种互惠关系。尼赫鲁的制度模式希望佃农在政府的鼓励下能够起来反抗地主，并向政府报告有关他做佃农的时间长短以及支付什么样的地租等真实情况。然而对农民来讲，起来反对这种庇护人——受庇护人的关系是很难的。因为地主往往掌握地方权力，且地方警察局和村级官僚均来自高等种姓。他们能够联合起来对付属于低种姓的农民。因此，佃农做出保持沉默的选择是经过慎重考虑的一种理智的决定。
要在印度这样一种土地关系结构下进行土地改革并取得成功，就需要来自上面的政策压力和来自下层农民的变革压力，要保证农民在起来反抗地主时不会遭到打击报复。然而在印度这两项因素均不具备。另外，在印度土地分配极不平等的情况下，组织合作社尤其是生产合作社，显然是脱离实际的。同时，尼赫鲁企图通过实施乡村发展计划，达到印度农村均衡发展的思想也与客观历史发展规律不符。因此尼赫鲁农业制度战略的实施缺乏现实基础，其失败是必然的，而且尼赫鲁农业政策模式中企图依靠增加劳动力投入实现产量增加毕竟是有限度的。即使是在实现土地关系重组以后，投资于农业科研、新技术推广以及为此提供信贷和价格支持等对农业发展都是必不可少的。
收稿日期：1999—03—20
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