论公民在公共行政中的参与程序及其在中国的发展，本文主要内容关键词为：中国论文,公民论文,行政论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、概念
公民在公共行政中的参与程序是指公民不通过国家代表机关，直接参与处理国家和社会事务的公共行政的程序。公共行政一般包括行政立法、行政执法和行政司法。限于篇幅，本文的重点在于论述公民直接参与涉及国家、社会和经济的重大事务的行政立法和行政决策程序。因为，行政立法和有关国家、社会和经济的重大的事务的行政决策广泛地涉及到广大公民的利害关系，行政立法和重大行政决策的正确与否所带来的影响和后果，远比一般涉及个别和具体公民的行政执法和行政司法行为重大的多。因此，公民是否要直接参与行政立法和重大行政决策，以及如何在这些行政过程中直接参与的问题越来越受到人们的重视。
二、公民在公共行政中的参与程序的必要性
1.公民在公共行政中的参与程序是当代政治发展的要求和实现形式
公民在公共行政中的参与程序是当代民主政治发展的要求，是实现民主政治制度的一种具体形式。尽管当代各国的民主政治体制不同，对民主概念的理解不同，但是，它们都采取不同的方式，在不同的程度上实行公民参与管理国家和社会事务。一方面，公民通过代表制以间接参与国家权力机构的各种立法和重大决策的形式来实现公民参政；另一方面，公民通过各种渠道直接参与行政机关的行政管理活动。审视当今世界各民主政治制度国家，无论它们对民主概念的理解和解释有多大的差异，但是它们都无一不把公民参与管理国家和社会事务的权利写在各自的宪法中，都无一不把公民参与公共行政管理看作巩固和发展各自政治体制的一种具体的形式。它们都在尝试扩大公民直接参与公共行政管理的范围，并从程序法上保证公民的这种民主权力。因此，可以说公民在公共行政中的直接参与程序的发展是当代政治发展的需要和总趋势的特征之一。
2.公民在公共行政中的参与程序是内源式发展战略的重要手段
对广大的发展中国家来说，公民在公共行政中的直接参与程序是内源式发展战略的重要手段之一。“所谓内源式发展就是既要实现发展，又不异化，更不可破坏或歪曲各国人民的文化特征”（联合国教科文组织有关行政管理纲要的总趋势，见MAN 3号报告 SS—79 NS49）内源式的发展就是“要求把民族文化当作人类创造性的环境与源泉。”
对发展中国家来说，公共行政是国家能否发展的决定性因素，是支持现代化发展的集中力量，是动员本国人民，依靠自身力量，推进现代化建设的核心，是发展政策的主要载体。因此，公共行政的体制和运作模式的构建能否与本国民族文化传统结合起来，能否充分地调动和利用本国文化资源，是发展政策的一个关键问题。从50年代以来各发展中国家的发展政策的实践来看，一切照搬外国行政体制模式的尝试无不以失败告终。因为，外来的行政体制和运作模式往往与本国的文化传统发生摩擦或冲突，不仅不能发挥公共行政在现代化过程中的强大推动作用，而且往往相反成为发展的阻力。唯有根据每一国人民的内在文化价值和潜在的文化资源，探索各具特色的发展行政体制和运作模式，才能充分、有效地调动和利用本国包括文化资源在内的一切潜在资源，取得发展的成功。
这种行之有效的内源式发展战略要求广大的公民及其团体广泛地参与国家和社会生活，参与各级公共行政的管理活动，同时也要求各国不仅从实体法上，而且也要在程序法上保证公民及其团体参与公共行政的权利，构建成参与式的发展行政体制和运作模式。因为，人民群众是文化的载体，他们在直接参与公共行政的过程中能促使行政人员反思，改变精神面貌，形成新的观点，组织更适应本国、本地环境的行政活动方式、找到更有效、更实际的解决问题的办法，作出更容易为广大公民接受的行政决策和行政立法决定，从而更有效地推进社会的现代化发展过程。公民在公共行政中的参与程序是保证这种发展的真实性和成功的前提条件。
3.公民在公共行政中的参与程序是当代经济和社会调控的需要
在科学技术飞速发展的推动下，当代经济社会发展的特点是更加具有开放性、动态性、复杂性。因而，当代经济和社会的发展也具有更大的不稳定性和潜在的风险性。为此，各国政府都承担了对经济和社会发展的调控职能，它们必须作出必要的宏观调控决策，对高度开放、动态和复杂的经济和社会发展及时做出灵活的反应。第二次世界大战结束以来，特别是60年代以来各国政府经济管理和调控的实践表明：不仅高度集中和封闭的国家计划经济体制，而且在市场经济体制下的高度集中和封闭的中央调控模式已不能适应当代高度开放、动态和复杂的经济和社会的发展特点。如今，在“市场失灵”以外，也常常出现“政府失灵”。“一个不联系或很少联系民众的行政机构，必须处于危机状态，……这种行政机构的危机，从很多方面来说就是联系的危机。”（巴黎法国行政科学研究所：根据社会和文化背景，改善行政机构内部及其民众联系的问题与方法，载黄高智主编：参与式行政与内源发展，中国对外翻译出版公司，1988年，第41页）在当今以开放、动态、复杂和不稳定、高风险为特点的经济和社会发展的情况下，更是如此。因此，世界各国都在进行政府经济、社会管理和调控体制的改革。它们在不同程度上都转向“小政府、大社会”的模式。“小政府、大社会”模式的本质就是加强政府与社会的合作。政府要在管理和调控经济、社会发展的过程中更多地依靠社会力量，更多地依靠公民及其团体的参与，更多地了解它们的需求和更多、更正确的信息，从而在取得共识的基础上，及时作出正确的决策。因此，在经济和社会领域的公共行政过程中，公民的直接参与程序越来越成为不可缺少的环节。
三、公民在公共行政中直接参与的方式
公民在行政立法和有关重大国家、经济和社会事务的行政决策过程中的直接参与程序方式主要取决于公民参与行政和行政效率的关系。对于以普遍性和后及性为特点的行政立法和有关重大国家、经济和社会事务的行政决策来说，没有公民的直接参与程序，行政立法和行政决策往往缺少与广大公民的事前共识，在实施过程中会受到种种阻力。如政府一意孤行，则必须加强监督执行的力度。这样，一方面有可能直接损害公民的合法权利，另一方面会造成行政成本高而行政效率低的后果。更无需说因缺少公民直接参与而做出的内容错误的行政立法或行政决策会给社会、经济发展和广大公民带来何种严重的后果。因此，公民在公共行政中的参与程序不仅有效地保护公民的合法权利，而且也保证了行政效率。
但是，另一方面公民在公共行政中的参与程序的方式和规模也必须选择。如参与的公民人数过多，意见不能相对集中，将会导致公民参与程序的无限延长，以至丧失时机，延误决策。这样，同样会造成行政成本高，而行政效率低的后果，同样会引起严重的社会和经济后果。
因此，有组织的公民集体参与行政立法和重大行政决策是适当、明智的方式。公民通过自己的利益集团（社会中介组织）在行政立法和重大行政决策过程中以提案、建议、听证、咨询、协商等方式来直接参与公共行政。这种方式被各国实践证明是最有效的形式。为数有限的作为利益集团（在市场经济体制下，利益多元化是必然的）的代表集中了集团成员的意见，代表他们直接参与行政立法和重大行政决策。这样，便于参与程序（建议、听证、咨询、协商等）的开展，也便于与政府达成共识，既保护了公民的合法权利，又保证了行政效率。
四、公民直接参与公共行政的前提条件
除了必需具备一般的生活水平（保证公民的参与时间和精力）、物质设施（通讯交通）、公民的参与意识和能力作为公民参与公共行政的前提条件外，还必须具备以下的前提条件：
1.有较为成熟群众团体或社会组织作为社会中介组织。
为数有限的社会中介组织代表其成员的共同利益直接参与行政立法和重大行政决策是适当和明智的方式，也是最有效的方式。因此，关键在于要有足够代表性的、有组织和自治能力的、按民主原则成立和运作的社会中介组织。
2.法律保证。
必要的法律前提是：
——宪法保证公民及其社团有足够的信息沟通的基本权利；
——宪法保证公民有结社的自由和社团的足够的自治权利；
——法律保证公民及其社团在不同的公共行政领域内有相应适当的直接参与权利。
——公共行政以宪法规定的国家权力和足够的调控权力为后盾，维护公共利益，兼顾各方面利益。
五、公民在行政立法和重大行政决策过程中的直接参与在中国的发展
公民在公共行政中的参与程序从1949年建国以来就受到重视。中华人民共和国的第一部宪法就为公民在公共行政中的参与程序的发展奠定了良好的基础。但是，“文化大革命”严重破坏了在新中国正在努力建立和发展的民主与法制。
1979年我国实行改革开放政策以来，加强社会主义民主和法制建设。在此过程中，特别在重塑适应具有中国特色的社会主义市场经济体制所要求的“小政府、大社会”公共行政模式的过程中，政府更重视公民在公共行政中，特别在行政立法和重大行政决策过程中的直接参与程序。国家和政府根据中国的国情不仅努力尝试扩大公民在公共行政中的参与程序的范围并使之制度化和法律化，而且也大力促进社会中介组织的形成和发展，为构建适合中国国情的公民在公共行政中的参与程序的发展创造必要的社会条件。
1.宪法保障
首先，我国在1982年重新修改了宪法，恢复了1954年宪法关于公民基本权利的条款，为我国近年来公民参与公共行政的进一步发展奠定基础。1982年宪法赋予公民通过各种途径和形式管理国家、社会、经济和文化事务的权利。
2.关于社团和自治组织的法律地位
国家为了构建适合中国国情的公民在公共行政中的参与程序模式，大力促进社会团体或社会自治组织的恢复、形成和发展。国家先后颁布了有关社团和自治组织的地位和功能的法律、法规或章程，从法律上巩固公民参与公共行政不可缺少的社团和自治组织的合法地位。
国家和政府陆续颁布了“工会法”，“工商联合会章程”，“村民委员会组织法”、“城市居委委员会组织法”等有关社团和自治组织的法律、法规。在“国务院关于城市非农业个体经济若干政策性规定的补充规定”和“私营企业暂行条例”中规定，个体劳动者和私营企业主可以成立“个体劳动者协会”和“私营企业协会”。国家宣布保护社会团体依照所登记的章程进行活动，其它任何组织和个人不得非法干涉。
3.关于公民直接参与公共行政程序的法律发展趋势
由于历史原因以及中国社会主义民主和法制在“文化大革命”的废墟上重建，因此，中国公民直接参与公共行政程序的法律上还不健全。虽然，在经济体制改革的过程中，公民在经济领域的行政立法和重大行政决策过程中事实上的直接参与程序与日俱增，但是成文的程序法规定还在发展之中。这种发展趋向越来越明显。
例如，1984年颁布的“中华人民共和国城市规划条例”已明文规定：城市人民政府在编制城市总体规划时，应当广泛征求有关部门和人民群众的意见，并组织多方案的比较论证。
又如，在1994年颁布的“90年代国家产业政策纲要”也在第六章“产业政策的制定程序和实施”中明文规定：建立国家产业政策审议制度。有关部门提出的产业政策草案和对产业发展有重大影响的政策草案，须经国家计委审查和协调，并由国家计委组织国务院有关部门、产业界、学术界和消费者群体进行科学论证和民主审议后，由国家计委会同有关部门报国务院批准后发布执行。
4.社会中介组织的实际发展情况
随着以建立社会主义市场经济体制为目标的改革的不断深入以及与此相应的政府职能的转换，作为市场经济体制下重要的社会中介组织的行业协会随之崛起。据国家经委统计，到1987年，中国已有全国性行业协会71个，同时，一批地方的行业协会也相继成立。到1994年为止，全国正式登记的工业行业协会有160多家。目前， 行业协会还在发展之中。这些行业协会发挥了中介作用，加强了企业与政府之间的联系。他们积极参与了行政立法和重大行政决策工作。例如，轻工协会协助政府有关部门指定、修订及落实“八五”计划和十年规划，并起草了行业“九五”计划和2010年长远规划，协助起草了“盐业管理条例”、“传统业工艺美术保护条例”。同时，各行业协会也向政府部门积极反映成员的要求和愿望。例如，糖业协会向中央反映有关部门不合理抛售国家储备糖，致使糖价下跌，影响国家食糖储备等问题，受到政府有关部门的高度重视。
六、问题与前景
虽然，自1979年以来，我国公民在行政立法和重大行政决策过程中的直接参与程序取得了长足的进步。但是，还存在着一些问题。第一，由于相当多的行业协会是在精简机构的过程中从原有的政府部门中脱离出来的，而不是自发地形成的。因此，它们无论在人员编制上，组织机构上，还是在行为方式上还或多或少带有明显的官办色彩。它们还没有形成复盖各种所有制成份的企业，有的职能还与原有的政府机构混淆在一起。第二，公民在行政立法和重大行政决策过程中的直接参与程序还有相当一部分尚未制度化和法律化。
尽管如此，中国政府从四十几年曲折的发展经验中深深认识到公民在公共行政中的参与程序的必要性和重要性。中国的新宪法和有关社团和自治组织的法律、法规已奠定了构建具有中国特色的公民参与公共行政程序模式的基础。中国政府正在努力尝试根据我国国情扩大公民直接参与公共行政程序的范围并使之制度化和法律化。随着中国以建立社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革的深化和中国经济的现代化，社会中介组织将会逐步成熟，公民参政、议政的意识将会进一步提高。我们可以期待，我国公民在公共行政中的直接参与程序将会朝着制度化、法律化的方向继续发展。
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