论政策有效执行的合法性基础，本文主要内容关键词为：合法性论文,政策论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策是政府或社会公共权威在一定历史时期，为达到一定目标而制定的行动方案和行为依据，其本质上是一种权威性的社会价值分配方案。作为政府对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否有效的发挥，从根本上取决于政策执行的效率。因为，政策在付诸实施之前还只是一种具有观念形态的分配方案，政策执行的任务就是要将这种观念形态的政策方案变为现实形态的政策效果。然而，值得注意的是，政策的有效执行是以相关政策执行主体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，任何一项政策如果不能为人们所真正认同的话，那么他就很难被人们心悦诚服地接受和执行。而政策能否被认同在很大程度上则取决于作为政策制定者和执行者的政府在民众心目中是否具有合法性，民众对政府合法性的判断直接决定着其对作为政府“产品”及其“输出”的政策的认同程度。在现阶段，之所以有些政策的执行效果不甚理想，其主要原因之一就在于因政府的合法性有问题而导致作为政策目标群体的社会公众对政府的政策缺乏认同感。
一、合法性及其构成
所谓“合法性”概念是对英文“legitimacy”一词的意译，也有学者将其译为“正当性”或“正统性”。这一概念以及随之而来的合法性研究领域是由德国著名思想家韦伯在20世纪初最先提出的。在韦伯看来，合法性是促使一些人服从某种命令的动机，任何群体服从统治者命令的可能性主要是依据他们对政治系统的合法性是否相信，因此，“重要的是这一事实：在特定情况下，个别对合法性的主张达到明显的程度，按照这一主张行动的类型被认为是‘正当的’，这一事实更加确定了主张拥有权威者的地位。”[1]可见，韦伯的合法性概念意味着人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从。韦伯的这种经验性合法性概念对于后来的许多合法性研究者产生了重要影响，以至于他们中的大部分学者对合法性的定义仍然是韦伯式的。例如，美国学者李普塞特认为：“对于任何一个政治系统而言，如果他有能力形成并维护一种使其成员确信现行政治制度对于该社会最为适当的信念，那么他就具有统治的合法性。”[2]另两位著名美国学者阿尔蒙德和鲍威尔也明确指出：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的。如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。再者，如果存在某种合法性的基础的话，权威人物在困难的处境之中也有时间和能力来处理社会和经济问题。正因为当公民和精英人物都相信权威的合法性时要使人们遵守法规就容易得多，所以，事实上所有的政府，甚至最野蛮、最专制的政府，都试图让公民们相信，他们应该服从政治法规，而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些政治法规。”[3]
尽管人们对合法性概念所作的具体定义不尽相同，但对其基本含义还是存在着约定俗成的一致认识，即：合法性指的是一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性。[4]这也就是说，对于合法性的含义可以从两个角度来理解：从政治统治的主体一方来说，合法性意味着一种有效的政治统治必须具备的性质和功能，即他必须有能力使被统治者认为这种统治是“应当服从”的，从而获得被统治者哪怕是最低限度的认可或自愿；从政治统治的客体一方来看，合法性意味着被统治者基于某种价值信念而认可、支持某种政治统治，将其视为“正当”或“应当”的。由此可见，政府权威的合法性便意味着社会公众对政府权威的认同和服从。而且这种认同和服从并非政府权威单向作用的结果，更非依靠强力的威胁就能达成，而是政府权威与社会公众的双向互动所致，离不开民众自觉的认知活动。正如美国学者斯特恩伯格在为权威的《国际社会科学百科全书》撰写的“合法性”辞条中所指出的，对合法性应从政府和人民两个方面来观察：“从政府方面来看，其本身能自觉认识到拥有统治权力并依据所拥有的权力来推行其政务，采取各种措施以适应环境的变化；在人民方面，他们则承认同意授权政府行使其统治权力。而政治系统要在这两个方面的条件均具备时才能拥有其统治的合法性。”[5]另一位美国学者罗思切尔德也认为：“政治系统统治的合法性涉及系统成员的认知与信仰，即系统成员承认政治系统是正当的，相信系统结构与体制及在既定的范围内有权适用政治权威。”[6]由此我们不难看出，合法性形式上来源于政府在民众中的形象，实质上来源于政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识。所以，当政府通过其自身的行政活动及其绩效而在民众当中赢得了广泛的信任和忠诚，从而使人民自觉地把对政府权威的服从当作自己的义务时，政府的权威便获得了合法性。正是由于合法性概念的核心在于人们内心所认为的“合道义性”、“正当性”或“适当性”，从而所谓“合法的政府权威”即是指人们内心所“认可”的政府权威，因此，政府权威的合法性不仅是作为政府权威之输出的政策得以为民众所认同的必要前提条件，而且他本身就是政策认同的应有之义。
二、合法性危机：现时代妨碍政策有效执行的关键因素
合法性危机是当代许多学科领域都十分关注的一种社会现象。他主要指的是统治者未能在人民中建立道德信任和忠诚的状况，或者是指合法性虽然起初已经获得但随之却又丧失的情形。合法性危机并不是现代社会所特有的，正如德国著名学者哈贝马斯所言：“我们可以在一切较早的文明，甚至在古代社会中发现合法性冲突本身的存在。”[7]只不过合法性力量在过去常常被等同于政治统治力量，统治者本身拥有合法性解释权，政府可以自我宣称拥有合法性并使人民接受，所以合法性危机似乎不甚明显。但是，随着国家机器力量的不断强化，政府便很容易丧失广泛的群众基础，甚至常常会发生人民反抗国家机器的暴力活动。在这种情况下，那些由统治者宣称为“合法”的事物恰恰是民众认为非法的，民众与政府权威的冲突实际上就是合法性冲突。在当代世界，合法性危机已经成为各国特别是发展中国家所面临的一个普遍性问题。美国著名学者派伊就将其视为影响发展中国家政治不稳定的“六大危机”之一并且认为合法性危机与其他五大危机——即认同危机、参与危机、贯彻危机、分配危机和整合危机又是密切相联、互为因果的。这里派伊实际上已经明显涉及到政府权威的合法性危机对政策认同以及政策的贯彻执行所具有的重要影响。[8]
发展中国家之所以更为普遍面临着合法性危机，这是与这些国家从传统社会向现代社会的转变分不开的。所谓现代化，他是指工业生产方式引进前工业社会而带来的文化整体变迁的过程，即人类文化脱离以铁器为物质技术手段和手工劳动为基础的、自给自足的封闭式传统农业文化，进入以大工业为物质技术基础、按社会化生产和市场经济结构阻滞的工业文化，其显著标志是工业化、民主化和科学化等等。我们知道，社会的存在必须以一定的秩序为基础，而秩序的维系又必然依赖于政府权威的合法性。在由传统社会走向现代化进程中则往往最容易出现政府权威的合法性危机。因为，一方面，随着传统权威基础的崩溃，人们的价值观发生了很大变化，大家对建立合法政府的途径、权力的界限和行政的目标、人们应享有的权利和义务等政治上的基本问题意见纷纭、莫衷一是，从而会导致政府权威的合法性危机；另一方面，与发达国家相比较，发展中国家还相当落后，现代化进程中对外开放带来的横向比较又大大刺激了这些国家人们的物质、文化需求，政府为了争取民心往往容易给人民过多许诺，而当这些许诺不能兑现时，人民往往也会对政府能力产生怀疑，从而导致政府权威的合法性危机。正如美国著名学者亨廷顿所言：“社会和经济现代化对政治与政治制度的破坏性影响有许多种形式。社会和经济的变革必然分裂传统的社会和政治团体并破坏对传统权威的的忠诚。”[9]总之，现代化过程本质上是一种革命性的进程，无论就其影响的广度还是深度而言，都会给社会带来巨大的变化和震荡。由于西方国家已经率先进入现代社会，对于今天的发展中国家来说，其现代化进程就具有赶超的性质，他给社会带来的变化和震荡也更为激烈，并且必然会伴随着包括政府权威合法性危机在内的种种危机。所以李普塞特认为：“合法性危机是变革的转折点。因此，必须在现代社会变革的性质中去寻找他的根源。”[10]
上述种种关于发展中国家政府权威合法性危机的解释同样适用于我国现阶段的情况。众所周知，我国是一个典型的发展中国家，目前正处在现代化进程之中。在当前新旧体制转轨的过渡时期，传统的权威基础已经渐渐崩溃，过去那种过于一元化的价值体系正在逐步演变为多元化价值体系，而与此同时，新的制度化权威尚未完全建立起来。尽管经过近20多年的改革开放，我国的综合国力较之以前有了很大的增强，但是，鉴于我国的底子比较薄弱，人口基数又很大，政府财力还十分有限，尚不可能完全满足人们因与发达国家的横向比较而产生的过高的利益需求，而“政府存在的理论基础，决定其权威施用的合法范围，以及人们服从与忠诚政府的幅度，就取决于其能否满足人民的需要”。[11]所以人们往往很容易因对政府作为的不满而难以从内心认同政府的权威，进而便会出现政府权威的合法性危机。这就如同李普塞特所言：“新社会结构建立后，如果新制度在足够长的时间内不能满足主要群体的期望以便在新基础上树立起合法性，就会产生新的危机。”[12]而一旦政府权威出现合法性危机，作为政府权威之输出的政策自然也就不太可能为民众所真正认同了。所以我们说，政府权威的合法性危机是现时代导致政策认同障碍、阻滞政策有效执行的关键因素。
三、夯实政府权威的合法性基础是政策有效执行的重要保证
鉴于政府权威的合法性危机是现时代导致政策认同障碍、阻滞政策有效执行的关键因素，而且合法性形式上来源于政府在民众中的形象，实质上来源于政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识，所以要增强民众的政策认同感进而从根本上提高政策执行效率，就必须从以下两个方面来夯实政府权威的合法性基础。
（一）提高政府的行政绩效。
如前所述，政府权威的合法性实质上来源于政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识，但从更基础的角度来讲，政府权威合法性的根本依据则取决于政府的实际表现，更依赖于政府官员的实际行为，这是政府合法性的客观性基础。因此，要改进政府形象、增强政策认同，首先就应当提高政府的行政绩效。鉴于政府的行政绩效是一个综合概念，他既包括表现为政府职能履行效果的宏观行政绩效又包括表现为政府官员工作状况的微观行政绩效，因此，政府行政绩效的提高便需要通过提升政府行政能力和加强勤政廉政建设两条途径来实现。
所谓政府的行政能力，他是“政府在既定的宪政体制内，通过正确地制定和有效地执行公共政策，进而引导和推动本国社会快速、均衡、健康、持续发展的能力，以及有效地对社会实施公共行政管理的能力。”[13]政府行政能力的提升不仅包括一国政府有效推动本国社会经济健康发展、维持税收和保持公共财政收支平衡以及维护社会秩序的能力，而且还包括一国政府有效实现社会整合、实现和维护社会公正以及适应环境、创新发展的能力。尽管政府行政能力的提升包含着多方面内容，但无论从那一方面来看，他们从根本上都有赖于经济的发展、体制的完善、素质的提高、法制的健全。因此，提升政府行政能力的根本途径还是在于大力发展经济、深化体制改革、提高国民素质、健全行政法制。
政府行政绩效的好坏不仅取决于政府职能履行的效果，而且还受到政府官员个体行为表现的影响。从唯物主义立场来看，政府并不是一个抽象概念，他是由一个个具体的政府官员构成的组织机构，政府的行政绩效在某种意义上正是通过这一个个作为政府构成要素的政府官员“做”出来的。在现代社会，政府的广阔活动范围使得公众经常要与政府机构及其官员接触。据阿尔蒙德提供的数据表明，在美国，有72％的成年人一年中至少与一个政府机构打过交道，大约有三分之一的人与更多的政府机构打过交道。接触最频繁的是税务官、学校行政人员和警察。[14]其实，不仅美国的情况是这样，在现代世界各国，伴随着政府行政权力日益膨胀这一世界性趋势的增强，公众与政府机构及其官员的接触都十分频繁。在那些实行计划经济体制以及政府主导型市场经济体制的国家中则更是如此，以至于人们将政府的社会行为形象地比喻为“从摇篮管到坟墓”。正是在这些频繁接触中，公众通过对政府官员行为表现的认知确立了对政府形象的直观认识和感受，并且在一定范围内加以传播。可以这么说，政府官员的一言一行对于政府的合法性都有着重要影响。政府官员在日常生活特别是工作中哪怕是一次疏忽都可能损害政府形象，进而为政府推行政策、实现既定政策目标人为地设置认同障碍。难怪阿尔蒙德说：“无论在学校里讲授的政府制度观点是多么积极，一个公民如果被警察折磨，被福利机关忽视，或者不被公平地征税，是不会对政府当局有多大好感的。”[15]可见，政府行政绩效的提高不仅需要从宏观上提升政府的行政能力而且还应该在政府官员队伍中加强勤政廉政建设，从微观上改进政府官员的个体行为表现。
（二）搞好政府公共关系。
尽管政府的实际表现是政府合法性的客观基础，但是这种表现必须通过公众心理上的感受才会形成一种总体印象与评估。从本质上说，政府合法性是政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识两者有机统一的结果。一般来说，公众对政府的主观评价同政府的实际表现应当是一致的，但实际上，由于公众对政府的认知往往并不是绝对全面、客观的，而是他们的期待视野对政府行为的再塑造。公众的期待视野既受其自身素质的局限，也受社会环境的影响，再加之政府系统对于多数公众来说毕竟还只是一个“黑箱”，他们通常无法直观其内的要素、结构和运行机制，所以公众对政府的认知就难免会在一定程度上存在着偏差。有时，政府即使善意的作为也并不必然导致他所期望的好的形象效应，甚至反而会影响政府的合法性、妨碍公众对政府及其政策的认同。因此，政府权威合法性基础的夯实，不仅要注重政府行为绩效的提高，而且也要重视搞好政府公共关系，引导和改变公众对政府的评价。因为所谓“公共关系”，他本质上“是一个组织为了达到与他的公众之间相互了解的确定目标，而有计划地采用一切向内和向外的传播方式的总和”。[16]而政府公共关系实际上就是政府与公众之间的一种传播方式。搞好政府公共关系，不仅有助于协调和改善政府与社会公众之间的关系，有助于使政府的各项政策和活动更好地符合广大公众的需求，而且更有助于政府在公众中树立起良好的形象，有助于夯实政府权威的合法性基础，有助于公众对政府在获得了解、信任、好感的基础上实现对其所推行政策的认同。其实，通过策划、沟通、传播等公关手段来恰到好处地展示政府的宗旨理念和行为表现已成为现代社会政府改变公众认知和评价态度、夯实政府权威的合法性基础从而促进政府政策有效执行的最重要的手段之一。