“后行政人控制”与企业治理结构，本文主要内容关键词为：治理结构论文,行政论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F421 〔文献标识码〕A
〔文章编号〕 1001 —6198（2000）04—0056—06
建构有效的企业治理结构是我国国有企业公司化改制的核心问题。自青木昌彦提出“内部人控制”的命题之后，我国不少学者将“内部人控制”作为建构我国企业治理结构的理论参照。但是，“内部人控制”并不能说明我国国有企业在转轨改制中出现的大量经营者损害所有者权益的现象。实际上，伴随着我国经济体制转轨和企业改制过程所发生的是“后行政人控制”现象，是传统计划体制下政府对企业的行政强控制以及厂长、经理的“行政人”身份在体制转轨时期的变异的结果。也就是说，我国企业公司化改制中的经营者具有“经济人”和“行政人”双面特性。因此，以内部人控制治理结构，或者以正统的公司法人治理结构，都不能有效解决我国国有企业的内部治理，必须根据“后行政人控制”的基本特征，进行新的企业制度安排和治理结构创新。
一、“内部人控制”——一种特殊的企业内部行为
作出“内部人控制”不能说明经济转轨时期我国国有企业治理结构的判断，应该从二者的比较中获得，要对二者进行科学的比较，首先必须弄清何谓“内部人控制”。“内部人控制”（Insider Control ）的经典解释源自美国斯坦福大学的青木昌彦（Masahiko Aoki）教授。 青木昌彦关注着东欧及独联体国家经济体制转轨过程中企业的治理结构问题，他在对上述国家国有企业的演化过程进行考察、分析之后认为，在设计转轨经济中的公司治理结构时，机械地应用新古典式股东主权的模型起不了什么作用（注：青木昌彦，铁颖一.转轨经济中的公司治理结构〔M〕.北京：中国经济出版社，1995，17.）。 因为上述国家的企业存在“内部人控制”问题。所谓“内部人控制”是指“经理人员事实上或依法掌握了控制权，他们的利益在公司战略决策中得到了充分的体现，经理人员常常是通过与工人的共谋（Collusion ）而这样做的”（注：青木昌彦，铁颖一.转轨经济中的公司治理结构〔M〕.北京：中国经济出版社，1995，4.）。根据青木昌彦的基本思路， 我们将“内部人控制”的要领归纳如下：
1.体制转轨是“内部人控制”生成的现实基础
青木昌彦认为，“内部人控制”是“转轨过程所固有的一种潜在可能的现象，是从计划经济制度的遗产中演化而来的”（注：青木昌彦，铁颖一.转轨经济中的公司治理结构〔M〕.北京：中国经济出版社，1995，21.）。在20世纪70—80年代的东欧，传统计划体制的逐步退让，结果以其突然解体而终结。这样，原有企业的经理与职工利用计划体制解体后留下的真空，设法追求自身利益的最大化，而且此时原有计划体制的行政强约束已经解除。值得注意的是，体制转轨不仅是从计划经济到市场经济的转轨过程，还是国有企业私有化的过程。如青木昌彦所说：“在私有化的场合，多数或相当大量的股权为内部人持有，在企业仍为国有的场合，在企业的重大战略决策中，内部人的利益得到有力的强调。”（注：青木昌彦，铁颖一.转轨经济中的公司治理结构〔M 〕.北京：中国经济出版社，1995，22.）在波兰， “转轨阶段一开始，在任何以市场为基础的私有化方案付诸实施之前，工人们已捷足先登，抓住了对企业资产的控制权”（注：青木昌彦，铁颖一.转轨经济中的公司治理结构〔M〕.北京：中国经济出版社，1995，22.）。
2.原有政府功能的弱化直至丧失是“内部人控制”生成的前提
随着原有国家政权的弱化直至丧失，传统计划体制解体，政府对企业的传统控制形式因此而解除。在这种情况下，企业自身的权力一下子膨胀起来，而市场条件下有效的国有资产管理体制尚未建立起来原有企业的经理和职工充分地运用所掌握的经营决策权，以侵害所有者权益为代价，实行个人及群体利益的最大化，从而导致企业的低效率。
3.共谋是“内部人控制”的基本形式
由于在转轨经济中，竞争性的资本市场与劳动力市场都是不健全的，因此，经理人员在本企业内部筑起了不可逆的管辖权威，形成了强有力的控制。“没有任何一个外部当事人拥有决定性的权力，可以因为他们经营表现不佳或道德风险行为而为将其解职”（注：青木昌彦，铁颖一.转轨经济中的公司治理结构〔M〕.北京：中国经济出版社，1995，5.），另一方面企业职工对其就业的企业有着很强的依赖， 他们希望过多地增加工资及其他福利，因此，经理人员必须获得本企业职工的支持。可见，只有通过“共谋”的形式，“内部人控制”才得以实现。
4.博弈理论是“内部人控制”的理论依据
“囚徒困境”是一个博弈论的命题。该命题表明，在一定条件下，当人们孤立地作出自认为有利于自己的抉择时，结果会事与愿违，不仅有害于社会整体，而且对人们自身也未必是最好的抉择。群体中的人们只有相互合作，才能达到对群体及个人都有益的结果。在东欧经济转轨中，政府功能的弱化直至丧失，所有者缺位，经理人员与职工成为独立的利益博弈主体，他们完全可以不顾所有者的利益而进行相互之间的利益博弈。经理人员和工人的“共谋”正是基于这样的共识。
二、是“内部人控制”还是“后行政人控制”
从总体上说，“内部人控制”是对前苏联、东欧经济转轨时期企业行为的一种客观描述。但是，以“内部人控制”解释我国国有企业在经济转轨中的内部治理结构显得牵强。这是因为，首先，尽管我国现阶段也处于经济转轨时期，而且国有企业的民营化以及一些私营企业的生成也是一种现状，但是，私有化不是我国国有大、中型企业改革的方向。其次，在我国国有企业改制中，不存在经营者与职工“共谋”的现实基础。中国企业家调查系统的调查显示，大约有2／3的国有企业经理仍然由上级主管部门委派任命，本企业职工对经理人员职务任免的影响力只为6.2%。可见，经营者对企业支配权的取得并不取决于职工， 也就没有必要与职工“共谋”。第三，在我国企业改制过程中，政府的职能力求发生转变，力求实现“政企分开”，但却有别于前苏、东欧在经济转轨中的“弱政府”现象。第四，改制中的我国国有企业的工人依附性还很强，不足以成为与经营者进行利益博弈的独立主体。实际上，利益博弈发生在经营者与所有者（政府）之间。
根据上面的分析，我们认为，转轨经济中我国国有企业治理结构不是“内部人控制”，而是“后行政人控制”。“后行政人控制”是我国国有企业随着“放权让利”改革的推进而逐步形成的。我国国有企业改革经历了扩大企业自主权、利改税和实行经营承包责任制等几个阶段，其基本思路是“放权让利”。以此在保持国有制性质条件下，通过具体的企业组织形式保证经理人员拥有程度不同的经营决策权，推动企业参与市场竞争。尽管国有企业的一系列改革大大改善了高度集中的经营管理体制，但是，企业的领导体制仍然保持着行政化特征。国有企业公司化是国有制改革的深入和发展，也是所有转轨经济的必经阶段。然而，由于国有企业的股份制改造及公司化过程中，仍没有摆脱“放权让利”的框子，因此，“后行政人控制”的形成是不可避免的。
“后行政人控制”既有别于传统计划体制下“行政人控制”，又有别于“内部人控制”。它的基本特征是：（1 ）在政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能尚未完全分开的情况下，政府对国有企业的行政干预，可以借助所有者身份来实现。比如，可以国有股股东身份行使“一票否决权”来控制股东大会，也可通过派出的国有股代表来支配董事会及企业的生产经营活动。（2 ）政府与经营者之间的委托代理关系一旦确立，经营者便从政府那里取得了经营决策权，随后便可以独立地行使这种权力。作为所有者的政府则将企业的经营效益与经营者职位的晋升、收入的提高及精神鼓励等捆绑在一起，以此激励经营者追求并实行国有资产保值和增值的目标。不过，上述激励机制中，仍保留着行政控制的痕迹。（3 ）职代会和工会是体现企业职工权利的重要企业组织，但是，职代会、工会的作用往往流于形式。因为经理人员作为企业的法人代表处于支配地位，职工的权利仍处于一种弱化的境地，民主管理还未形成。
“后行政人控制”的基本特征决定了由此形成的企业治理结构必然存在着弊端：（1）由于经理人员只是股东的代理人，不是所有者， 因此，他作为一个独立的“经济人”（钱德勒称之为“经济人新亚种”）必然要追求自身利益的最大化。经理人员利用控制企业的特殊地位和拥有企业全部信息的有利条件，设法弱化所有权的约束，侵害所有者的权益。由于政企关系尚未理顺，政府对企业行为的约束常常采取任免企业经理人员的手段，因而带有明显的行政约束的缺陷，而且，在实际操作中，这种政府行为又很容易导致腐败行为的发生。（2 ）激励机制与约束机制的非对称，造成经理人员行为的非规范。就我国国有企业已经建立起来的激励机制和约束机制的情况来看，经济手段和法律手段尚未到位，出现激励与约束非对称现象，难以对经营者行为实施有效的激励与约束。在激励机制和约束机制非对称的情况下，就会导致经理人员要么缺乏经营动力，要么侵害所有者利益。（3 ）政府对企业的控制是通过委派官员进行监管来实现的，对于被委派的官员，既不分享监督经营者行为所带来的效益，也不对投票后果承担责任。因此，所委派的官员处于一种制度约束与利益引诱的非平衡状态，从而导致机会主义行为的发生，出现政府委派官员与企业经营者形成企业内、外“共谋”，侵害国有资产的现象。（4）由于信息不对称性的存在， 政府利用有限信息来评价企业的经营绩效，结果所作的评价既不客观，又大大提高了成本，浪费了监督资源，最终还不能监控经理人员的机会主义行为。（5 ）股份公司具有很强的筹资能力，从而大大提高了企业对于大规模、高风险项目的投资能力，不过，另一方面也为经理人员侵害股东利益的机会主义行为提供了可能，结果可能使一种很好的制度安排演化为“后行政人控制”的工具。
三、企业法人治理结构的一般概述
企业治理结构是现代企业制度的产物。随着现代企业制度的建立、企业法人产权的形成，必然出现权利的分离和相应的权利主体多元化，这样，建立资产权利的委托代理关系便是必然的。如何规范资产权利的委托代理关系，这是企业治理结构的基本内容。企业法人治理结构的建立是企业从“人治”到“法治”的飞跃。尽管企业治理结构的具体模式各不相同，不过，我们可以从具体的企业治理结构中抽象出共同特征。所谓企业治理是指在所有权与经营权分离的条件下，对各利益主体之间的利益关系所进行的正式和非正式的制度安排。也就是说，通过一种制度安排，建立利益主体之间的权力、责任和利益的相互制约，从而实现利益关系的合理化。由于人类经济行为和经济关系的复杂性，企业治理结构一直是困扰西方经济学家的一大难题。哈特曾将代理问题与合约不完全性视为企业治理的两个基本条件（注：奥利弗·哈特.公司治理：理论与启示〔J〕.经济学动态，1996，（6）.），我们认为，这也是企业治理的理论基础。不完全合约的存在本质上是信息的非对称性引起的。信息的非对称性，一方面是由企业组织结构的层级差别造成的，另一方面则是由各利益主体的有限理性和现实局限性导致的。因此，委托代理关系便凸现为权利的合理分布与有效激励两个互为关联的问题。据此，我们可以将公司治理归纳为三个需要解决的问题：（1 ）信息的非对称性；（2）权利的非对称性；（3）激励与约束的非对称性。公司治理的核心问题是所有者对经营者的激励与约束。
为了建立有效的公司法人治理结构，公司各层级之间按照法律程序建立了一个系统的委托代理关系。一般地说，存在二层级委托代理关系，即股东大会作为委托人将其财产委托给董事会代理；作为代理人，董事会又将企业财产委托给经理人员代理。在第一层级委托代理关系中，股东大会是公司的最高权利机构，作为委托人通过一定程序将全体股东投资所形成的法人财产委托给公司董事会，并以股票的形式取得所有权凭证（即剩余索取权）。公司董事会作为公司法人拥有委托人投资形成的法人财产而成为代理人。公司董事会可以以股东利益的全权代表的资格，取得公司法人财产权，在相关委托代理合约规定的责权范围内，依法独立行使法人财产权。在第二层级委托代理关系中，获得法人财产权的公司董事会，并不直接从事公司的日常生产经营，而是以新一轮委托人身份将经营权委托给具备现代管理知识和管理才能的经理阶层，公司董事会具有代理人和委托人的双重身份。第二层级的委托代理合约一旦确定，经理人员便从董事会那里取得了可支配的决策权，在公司董事会的授权范围内独立经营，并接受董事会和监事会的监督。
在资本所有权与控制权分离的条件下，委托人与代理人的效用函数是不一致的。资本所有者作为委托人有相对剩余索取权，追求资本增值和资本收益最大化。而作为独立“经济人”的代理人，有自己的效用追求目标（包括货币收益和非货币收益），他们的行为会在信息非对称和合约不完全的条件下违背甚至侵害股东的利益，与委托方发生冲突，提高了代理成本。因此，必须建立相应的激励机制和约束机制，制定规范的利益博弈法则，协调委托人与代理人之间的利益冲突，提高企业治理效率。由于经过二层级委托代理之后，股东大会的权力通过董事会向经理阶层传导，结果股东大会的权力弱化，而经理阶层的权力不断得到强化。因此，对经理阶层权利的激励与约束是公司治理的关键。
四、“后行政人控制”企业治理的制度安排
前面的分析表明，经济转轨过程中我国国有企业的治理结构既不同于“内部人控制”治理结构，也不同于规范的公司法人治理结构，必须根据我国国有企业内部的实际情况，进行内部治理的新的制度安排。企业治理的实质就是在一种效率和公平的前提下，对各相关利益主体的责、权、利进行相互制衡的制度安排。基于这一基本思路，我国国有企业的内部治理应该从各相关主体出发，理顺各主体之间的利益关系，建立合理的约束机制和激励机制，实现利益主体之间的良性互动。
1.理顺政企各自职能
解决这一问题的有效办法是，组建国有资产经营公司或控股公司，使其成为所属企业的所有者代表，专门行使所有者职能。而社会经济管理职能和行政职能则由政府专门行使。国有企业资产管理公司是参与市场竞争的法人实体，它不具有行政职能和管理职能，从而使企业可以避免政府的行政干预。
2.国有企业产权主体多元化
随着国有企业的股份制改造，多元产权主体的产生成为了可能。多元、规范的所有权约束机制，不仅可以相互制衡，而且可以消除政府对国有企业的行政干预，进而避免“后行政人控制”，推动企业效率的提高。
3.工人参与董事会决策
西方一些国家视公司活动为劳资双方的一种伙伴关系，建立职工代表参与董事会决策的制度，这一做法值得我们借鉴，而且在我国社会主义制度下应该做得更好。我们应该发扬民主管理，激发职工的主人翁意识，鼓励职工参与企业治理，将通过职代会选举出的工人董事作为董事会与职工联系的纽带。
4.银行参与企业的治理
银行具有对公司约束的天然条件。因为银行作为公司结算的中介机构，能够清楚地了解公司的经营状况和内部信息。并且，在外国银行中，一般拥有公司少量的股权及受托责任，这些可以激励银行参与公司的治理，对公司的经理人员形成有形、无形的强大约束力。日本和德国银行在公司治理中所发挥的成功经验值得我们借鉴。当然，在我国现有的银行体制下，银行对企业的治理是软弱的。因此，必须加快银行的企业化和商业化进程，形成适当的激励机制，使其成为企业的有效监督者，发挥银行参与企业治理的有效作用。
5.经理人员的激励机制
经理人员是一种特殊的“人力资源”，他们的劳动是一种复杂的创造性劳动，因此，应当获取与其工作相称的报酬。在建立经理人员的激励机制时，必须考虑经理的个人利益，将他们的个人利益与企业利益联系在一起，使经理人员在追求公司利益的同时，力求实现其自身利益。年薪制是现代市场经济国家激励经理人员的一种普遍做法，通过年薪制激励经理人员在实现个人效用最大化的同时，实现所有者利益的最大化。目前，我国的一些企业法人代表的年薪制以股票方式取得，即在国企法人年薪制中正式引入“期权”这一特殊的激励方式。将企业经营者收入与企业长远利益和资本升值紧密结合，使年薪既与经营者已有业绩挂钩，也与企业未来业绩挂钩。此外，对经理人员的激励还应注意采取非物质激励方式，如给予经理人员一定的社会地位、荣誉等。
6.经理人员的约束机制
对经理人员的约束一般包括产品市场、经理市场和资本市场的约束。产品市场是公司经营绩效的显示屏，公司的产品和服务质量直接影响到公司的产品市场占有率和盈利状况，从而对经理人员产生约束；经理市场的存在对在职经理人员是一种有效的约束。将竞争机制引入经理这一特殊“人才资源”的选拔机制中，可以推动经理人员不断提高自身的人力资本价值；资本市场对股份制企业特别是上市公司的经理人员具有很强的约束，因为股东不仅可以在公司内部“用手投票”，还可以在公司外部“用脚投票”，从而对经理人员的经营行为进行约束，大大节省了所有者的监督成本。从目前我国的现状看，产品市场的发展基本走上正轨，实现着对企业的约束作用。但是，经理市场和资本市场还很不健全，其约束作用也很有限。因此，在完善上述市场机制的同时，还应注意强化社会中介机构的监督作用和法律的约束作用。
〔收稿日期〕2000—01—21
标签：国企论文; 内部人控制论文; 公司治理结构论文; 企业经济论文; 治理理论论文; 激励模式论文; 企业经营论文; 经济学论文; 行政体制论文; 董事会论文; 经理人论文; 银行论文; 行政部论文;