推进南京市惩治和预防腐败体系建设的调查与研究，本文主要内容关键词为：南京市论文,体系建设论文,预防腐败论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D630.9 ［文献标识码］A
［文章编号］1672－1071（2010）03－0078－05
构建国家廉政体系是现代民族国家治理权力异化与滥用的有效举措和通行之法，其中惩防体系是其重要的组成部分。“医治腐败的根本途径是构建国家廉政体系，这是最有效的反腐败改革计划，也是人类反腐败智慧的结晶。”[1]中国共产党历来重视反腐倡廉建设，尤其是十六大以来提出构建惩防体系的新思路和新部署。自2004年以来，南京市就着手构建惩防体系，并取得了一定的成效。总结南京的成功经验，分析存在的问题，探究进一步完善的对策，推进惩防体系的建设，为顺利实现南京“转型发展、创新发展、跨越发展”提供保驾护航作用。
一、南京市惩治与预防腐败体系建设的实践演进
党的十六届三中全会确立了建立健全与社会主义市场经济体制相适应的惩治和预防腐败体系的战略部署。2003年底颁布实施《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》。2005年初颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，2008年颁布实施了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，江苏省委颁发了《关于贯彻落实中央〈建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划〉的实施办法》。针对中央和省委的要求，2004新年伊始，南京市就着手为构建惩防体系开展调查研究、研讨论证、总结创新等一系列工作，现已形成了富有南京地方特色的惩防体系。从当初的探索到当前体系的初步形成，共经历了三个发展阶段：
第一，研究探索阶段：2003年党的十六届三中全会把反腐倡廉纳入党的执政能力建设之中，提出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体系相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”[2]的战略举措。按照中央指示和工作部署，市委、市政府、市纪委高度重视，明确指导思想，扎实推进惩防体系建设工作。2004年初确定“构建南京惩防和预防腐败体系”为南京市纪委的重点调研课题，成立领导小组和由领导、学者、专家组成的课题组。5月30日市委常委会通过《中共南京市委关于建立健全预防和惩治腐败体系的意见》，为惩防体系的研究、探索和建设做出全局性谋划。在《意见》指导下，构建工作全面展开，课题组在认真学习领会中央精神实质，在全市范围内开展了反腐倡廉教育、制度、监督的摸底调研，并在对深圳、浙江和杭州等先行地区的惩防体系的学习、比较的基础上，适应时势发展和南京实际提出了南京特色惩防体系的原初构想和基本框架。
第二，体系型塑阶段：按照市委对构建南京特色惩防体系的工作部署和调研成果基础上，坚持改革创新，通过一系列法规和制度建设，逐步形成惩防体系格局。2006年2月，结合南京服务型政府建设，出台了《加快电子政务建设，构建权力阳光运行机制的意见》，着力打造廉政政府和法治政府。2008年7月南京市委颁发了《中共南京市委关于贯彻落实中共中央〈建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划〉的实施意见（征求意见稿）》，在征求意见的基础上，9月份正式颁发《关于贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划〉的实施意见》，明确6项专项任务；提出建立健全40项基础制度、100余项具体制度，积极推进6个方面改革，坚持把反腐倡廉建设融入南京市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设各个方面，使惩防体系建设更加具有针对性。
第三，增量发展阶段：2009年3月，南京发布《南京市党政领导干部问责办法（试行）》，突破了以往只问行政责任的惯例，要求负有相关责任的党委干部，也要一同问责，进一步完善惩防体系的制度性建设。跟进中央和省委工作，在上述两个阶段的基础上，到2010年建成惩治和预防腐败体系基本框架，2012年建成内容比较完备、措施相对配套、特色更加鲜明、效果更加明显的惩防体系，从而使党风政风明显改进，腐败现象进一步得到遏制，人民群众满意度有新的提高，推动南京反腐倡廉建设继续走在全省和全国同类城市前列。
二、南京市惩治和预防腐败体系建设所取得的成绩
构建惩防体系是“国家控制腐败体系系统化的理论表述，是反腐败的指导性、纲领性文件。”[3]
惩治和预防腐败体系是一个严密的反腐败系统，由教育、制度、监督三大支柱和改革、纠风、惩处三大任务构成，蕴含着预防和惩治的双重功效，体现治标与治本的辩证统一。近年来，南京建立以思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，改革纠正和查处惩治机制为主要内容的具有南京特色的惩防体系，最大限度地降低腐败发生率。具体来说，主要体现在以下方面：
（一）深入开展反腐倡廉教育，积极发挥教育的基础性作用
教育是构筑惩防体系的基础，通过强化教育，筑牢领导干部拒腐防变的思想道德防线，减少乃至逐步消除腐败动机，使党政领导干部人员不想腐败。主要包括：
首先，以党风廉政教育为抓手，初步形成“大宣教”工作格局。把反腐倡廉宣传教育纳入全市宣传教育工作总体部署，统一规划，有序开展，建立健全联席会议制度和资源共享机制，提升反腐倡廉“大宣教”工作格局的整体效能。其次，努力打造网上廉政教育平台，丰富教育的形式和内容。通过办好南京纪检监察网，开通“廉政在线教育”服务，适时组织党政机关负责人和网民在线交流，不断拓展市政府门户网站廉政教育功能。第三，培育反腐倡廉教育基地，不断健全廉政培训制度。不断加强市委党校理论教育基地、梅园新村纪念馆等优良传统教育基地、龙潭监狱等警示教育基地、锁金村等社会主义新农村实践基地、金陵廉政文化教育实践基地等五大基地建设，通过以点带面，在全市形成一批功能较为完备的廉政教育基地。第四，加强反腐倡廉舆论引导，实施廉政文化精品工程。发挥《南京日报》“反腐倡廉”专版、《金陵了望》“反腐倡廉”专栏、南京电视台“廉政纵横”栏目、南京电台“政风热线”栏目、南京纪检监察网等五大平台的资源优势，及时发布反腐倡廉重要信息，形成健康向上的反腐倡廉主流舆论。办好廉政文化论坛，出版《廉政文化与区域和谐》、《南京清官》；拍摄大型廉政文化旅游系列片；建立金陵廉政文化教育馆；创办廉政文化示范店和争创省级廉政文化示范店等形式，推进廉政文化建设。
（二）着力加强反腐倡廉制度建设，切实有效地从源头上防治腐败
制度建设是惩防体系的重点，也是廉洁从政的保证。近年来，南京在构建惩防体系中，适时将经过实践检验的有效做法转化为地方性法规和制度安排，提高反腐倡廉法制化、制度化水平。具体来说，法律法规和党纪党规建设方面，主要有：修订《中共南京市委全体会议工作制度》和《关于认真执行纪律处分决定加强对受处分人员管理的意见》；制定《领导干部党风廉政建设失职问责具体办法》、《关于进一步加强全市反腐倡廉制度建设的意见》、《〈国有企业纪律检查工作条例〉实施意见》、《加强农村基层党风廉政建设、构建“村官保廉”体系的意见》等、《南京市党政领导干部问责办法》等。制度建设方面，建立和落实常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度；探索制定廉政廉情评价办法，科学评价领导干部执行党风廉政建设责任制；出台反腐倡廉制度建设评估办法和制度执行情况考核办法；修订和出台党内情况通报、重大决策征求意见、重要干部任用票决等制度；制定党代会代表调研和视察、提案、述职和评议、联系群众等制度。通过一系列制度建设和体制创新，有效推动了党风廉政建设。
（三）强化监督制约，不断规范权力运行
监督是反腐倡廉的关键，南京近年来不断加强权力监督。首先，从监督客体来看，不仅对党政领导干部、国有企业领导人员加强监督，而且把基层党员干部和“村官”都纳入监督范围。其次，从监督的主体来看，在充分发挥人大、政协、党政专门监督机关和司法机关监督作用的同时，重视发挥群众监督和支持新闻媒体监督，主动接受社会监督。第三，从监督的手段和方式来看，通过一系列体制、机制和制度的深化与创新，加强权力监督。建立三级联动的领导干部述职述廉和民主测评体系；在市级机关领导干部中实行公务卡消费制度；探索建立巡查制度；加强对区县和市级机关主要领导干部的监督；建立全市统一的政务信息资源库和并联审批系统；开展违规插手市场交易活动、利用职务便利获取内幕信息进行股票交易专项治理；加强对企业国有产权和上市公司国有股权交易、重大投资决策等事项的监管；建立健全出资人评价董事会和董事会向出资人报告制度、董事管理制度、董事会向股东提供信息制度；不断巩固完善权力阳光下运行机制，2008年建成全市统一的行政权力阳光网运行业务系统，并不断将权力阳光运行机制向党务和司法部门延伸。
（四）加快推进体制机制创新，不断完善惩防体系建设
改革创新是加快推进惩防体系建设的力量源泉。南京近年来，以改革创新精神加快推进体制机制变革，推进惩防体系的建设和发展。首先，改革干部选拔任用制度，建立公务人员正常退出机制。2008—2009年修订《南京市市级党政机关局级领导职位竞争上岗实施意见》、《南京市市级党政机关处级领导职位竞争上岗实施办法》，扩大公推公选、公推直选试点范围，规范初始提名、民主推荐、民主测评等做法，实行差额选举、差额票决。建立党政领导干部选拔任用工作监督和责任追究机制，提高选人用人的公信度。探索不同类型基层党组织班子成员候选人提名办法和选举方式，在条件成熟的地方进行直接选举。第二，优化司法职权配置。完善人民检察院对诉讼活动实行法律监督的程序、措施和范围。健全司法人员执法过错、违纪违法责任追究和领导干部失职责任追究等制度。健全涉法涉诉信访工作机制。改革完善司法管理制度和司法财政保障机制。积极推进审判公开、检务公开和警务公开。
（五）坚决纠正不正之风，有力地维护人民群众利益
损害群众利益的不正之风，是影响经济社会发展和稳定的重要问题，也是反腐倡廉建设的重点工作。南京市历来重视纠正不正之风，自2002年以开展“万人评机关”活动为契机，大力纠正不正之风，推动党风廉政建设。第一，健全防治不正之风的长效机制。通过建立健全纠风工作责任制、纠风工作责任考核与责任追究制度，形成有效的责任落实制度。第二，持续开展专项整治活动。每年结合全市发展大局和工作重点，选择关系到老百姓切实利益部门和行业，开展专项整治活动。第三，深入开展“政风行风热线”媒体联动机制，通过新闻媒体的热线追踪、深度报道、媒体曝光、督办投诉等形式，推进作风转变。第四，加强机关效能建设，努力杜绝不正之风。深化推进“百企走访”活动，听取企业对机关效能的建议与意见，协调解决企业存在的实际困难。推进便民服务网建设，建立健全“一门受理、抄告相关、并联审批、限时办结、过程监督、责任追究”的工作机制。
（六）不断加大惩治腐败力度，继续保持查办案件的强劲势头
惩治是达至廉洁从政的一种工具性手段，在当前腐败现象易发高发的态势下，惩处须臾不可削弱，只能加强。近年来，南京市始终保持惩治腐败的强劲势头，严肃查处党员干部违纪违法行为，绝不手软，绝不姑息。通过查处典型案件，震慑腐败分子，教育干部，纯洁党员队伍。1978—2008年，全市纪检监察机关共立案查处各类违纪违法案件19170件，涉及县处级干部1080人，2009年1至11月，全市各级纪检监察机关共查办各类违法违纪案件649件，其中查处县处级干部81件。钟裕辉、陈聚华、潘玉梅、周久耕等一批大案要案的查处，在全市上下引起很大反响，使腐败现象得到有力遏制。
三、进一步推进南京市惩防体系建设的制约性因素
惩防体系建设是一个庞大的系统工程，涉及党和政府的各个职能部门和社会政治生活的诸多方面。从惩防体系的功能、特性、作用来考察的话，惩防体系涵括着“教育与作风建设”、“制度与体制机制改革”、“监督与惩处”三个亚体系。以此观之，南京市近年来在惩防体系的建设中取得一系列成绩，但也存在着一些亟待于解决和完善的问题，主要表现在以下几个方面：
（一）对构建惩防体系存在认识偏差，虚无主义在一定范围内蔓延
由于对构建惩防体系缺乏全面、深刻认识与理解，未能掌握其科学内涵和精神实质，有些领导干部不认同惩防体系，认为是高层弄出来的新花样，是“新瓶装旧酒”；有些部门和干部认为惩防体系是意识形态宣传的需要，是摆样子，走过场。认识的不清晰，必然带来行动的不果断、不坚决、不自觉，从而在构建惩防体系中缺乏应有的积极性、主动性和创造性以及应有的热度、力度和深度，存在着“等”、“靠”、“看”的思想；或者就把教育、制度、监督相互割裂开来，孤立对待，偏重一方，忽视了其他，导致治标与治本的内在撕裂，执行过程中不免打折扣，影响惩防体系的实效性。
（二）廉政教育机制运行不畅，教育的效能不够理想
廉政教育改革创新度不高，传统的灌输式宣教模式没有根本扭转，实际效果欠佳，主要表现有：一是，廉政宣教缺乏相应的强制和保障措施，部门责任不明、教育资源分散，联动机制不健全，“大宣教”工作格局作用不明显；二是，形式合理，而有效性不足。惯习于用文件落实文件，成立领导小组，形式到位，教育效果流于形式化；三是，正面灌输多，反面警示教育匮乏，有些正面教育难以触动到党员干部心灵深处；四是，传统的贪渎文化泛化，廉荣贪耻的社会风气不浓，社会容忍度较高，廉政文化建设有待培养和加强。
（三）法律制度结构存在缺陷，制度设防功效发挥不够理想
首先，法制剩余和法制匮乏并存。从总的来说，南京市反腐倡廉法律制度建设中存在着结构性矛盾：法规建设落后于党内制度规范建设；偏重于实体性制度建设，而轻程序性制度构建；禁止性法规多，有效的惩罚性制度少；重视责任性、约束性制度建设，忽视激励性制度建设；重视单项制度建设，漠视制度配套性、整体性建设；制度有效性和整体性不高。其次，法规制度执行总体上失之于宽、失之于软，执行落实不力，造成恶性的示范效应。
（四）监督制约机制不完善，监督约束效应不显著
由于观念、体制、机制的思维惯性和路径依赖，在南京市惩防体系的监督方面，出现了一些无效监督，使严密的监督体系形同虚设。目前，权力监督存在的问题主要有：一是有效的权力制约机制尚未定型。权力监督不等于权力制约，也无法代替权力制约，南京市虽然提出了构建权力的制约体系，但在实践中仍未取得实效的进展。二是监督机制不健全，监督整合度不高。比较注重党政监督，对人大监督、政协监督与社会监督缺乏有效整合机制，监督合力效应没有形成。
四、进一步完善南京市惩治和预防腐败体系建设的对策建议
建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，必须要用科学发展观作为指导，用改革创新的精神和求真务实的作风加以推动，其主要途径和措施如下：
（一）进一步增强大局意识，从构建国家廉政体系的高度来认识惩防体系建设的可预性
“反腐败本质上是一个制度建设过程，即建立国家廉政体系的过程。”[4]“建构现代国家廉政制度体系是有效惩治和预防腐败的必由之路，是避免重蹈廉政建设废弛而陷入政权兴亡周期律的民主新路。”[5]惩防体系建设是国家廉政体系建设重要组成部分。其中，反腐倡廉教育和廉政文化建设构成国家廉政体系大厦的基础，廉政制度体系构成国家廉政体系的支柱。构建与社会主义市场经济体制相适应的惩防体系，是党中央审时度势做出的重大战略决策，是对新形势下开展党风廉政建设和反腐败斗争提出的新要求，也是党加强执政能力建设，巩固执政地位的重要举措，体现了党对反腐倡廉规律性认识的进一步深化，是反腐倡廉工作思路创新的重要标志。全党要从国家廉政体系建设的高度来认识惩防体系，从治党治国的角度来推进健全惩防体系建设。
（二）创新廉政教育方式方法，努力营造廉政文化氛围
反腐倡廉宣教和廉政文化建设是源头防腐的前提，是构筑思想道德防线的基础，对增强广大党员干部拒腐防变能力有着积极思想力度。一是建立健全教育防范机制，把宣教工作纳入全党政治工作和宣传教育的总体部署，贯穿于对领导干部的培养、选拔、使用、管理、奖惩等各个环节中。创新反腐倡廉宣教机制和体制，增强宣传教育的渗透力和实效性。二是创新教育理念和教育形式，注重教育效果。把灌输教育和警示教育、有形教育和无形教育结合起来；注重运用身边的案例、法庭旁听以及网络等现代媒体手段进行形象化教育，使得自律教育真正富有实效。三是更新教育内容，增强教育的针对性和有效性。要使教育的内容贴近时代、贴近生活、贴近实际，既要继承和坚持以往行之有效的传统教育内容，又要探索和选择新的教育内容，积极推行自我忏悔、现身说法和以案示警、以案明纪等教育，使教育真正入耳、入脑、入心。四是加强廉政文化建设，培育全社会“零容忍度”，净化社会环境，减少社会大众对腐败行为的需求，使腐败行为成失去赖以存在的社会基础。
（三）进一步完善法制建设，构筑科学规范的制度体系
制度建设是反腐败的重要保证，是源头防腐的重要举措，依靠制度惩治和预防腐败是进行反腐倡廉工作的根本途径。通过不断完善法规和制度，开展南京市反腐倡廉工作新局面。一是与时俱进，不断推动法规创制和制度创新、制度优化，不断淘汰不适应形势发展的法规制度。对于新的法规制度要在实践中不断地完善和发展。二是增强法规制度设计的科学性和实用性。转变传统封闭式、经验式决策模式，建立现代理性民主决策体制，既要注重实体性法规完善，更加注重程序性法规的建设；既要考虑到制度的连续性，又要考虑到制度的整体性；既要考虑到制度的权威性，又要考虑到制度的合法性。三是还原制度本然的刚性，加大制度的执行力度。法律制度等规范的本质性特征就是其严肃性和刚性，尽管当前我们仍然存在着制度不健全的问题，但是对违反法律和制度者缺乏严格的追究和严肃的处罚，有法不依、有制不循却是首要问题。所以，必须强化法律制度的天然刚性，使制度真正发挥其应有的激励和约束效用。
（四）抓住关键环节，形成监督有效的权力制约格局
强化监督，制约权力是预防和解决腐败问题的关键。权力自身的扩张性以及监督本身的优先性，决定了监督要以制度为保障、制约权力为核心、以公开为条件，使各种监督相互补充配合，形成权力制衡体系，发挥整体作用。首先，注重合理科学配置权力，形成运作高效、制约有力的权力结构。当前，尤其按照十七大的部署，加快南京市决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制建设，努力走出边监督、边贪腐的怪圈。其次，有效发挥监督资源，形成监督合力。进一步加强监督主体之间协作，形成党内监督与党外监督、权力监督与非权力监督、传统媒体监督与网络媒体监督相结合，形成多元主体互动监督的合力；通过监督措施、方法的制度化和舆论监督的法制化，形成制度监督和舆论监督的合力。第三，强力推进政务公开，打造透明政治。有效的监督必须以信息对称为前提，公开透明才能使权力的运行真正受到人民群众的监督，才能减少权力的私有。南京市应当进一步拓宽“权力阳光下运行”的覆盖面，从行政部门衍生到人大、党委以及司法部门，不断形成南京市所有政治生活的公开化、透明化。第四，顺应民主化潮流，积极倡导公民参与权力监督。20世纪80年代，随着民主的第三波旋风的肇起，以公民参与为核心的“强势民主”论和共和主义民主论在西方理论舞台扮演主角，其理论精神风靡全球，并为人民所接纳。在控制权力，防治腐败方面，公民应该以积极的公民身份参与到对国家权力监督和控制中来，真正体现“人民的统治”的民主原教旨主义。近年来，南京党风廉政和反腐倡廉建设中，通过听证会、专家咨询会等形式积极发挥了市民参与监督的作用。我们认为，要借助这个有利的开端，创新市民参与体制机制、畅通参与渠道，为市民参与权力运行监督提高更高更好的平台。
［收稿日期］2010－05－09