情报学视角的政府信息公开——面向使用的政府信息公开，本文主要内容关键词为：情报学论文,政府论文,信息论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
68年前，范内瓦·布什在著名的文章As We May Think中提出“要让人类正在增多的知识得到充分的利用”，它是情报学诞生的标志，这句话也成为情报学的学科宗旨[1]。很多学科都在研究信息，但是情报学具有独特的视角，它更注重信息的管理和利用，或者说为了信息利用的管理，它将所有的信息看做是人、机构、社会、国家的资源，希望通过对信息的采集、组织、加工、提取和服务为使用信息的人创造价值，让信息在每一个生命周期中实现其利用价值。
我国政府信息公开的理论与实践发展状况如何？情报学视角的政府信息公开与其他学科视角的政府信息公开有何不同？情报学能够为政府信息公开的实践提供怎样的理论支撑？本文将围绕这些问题展开研究。
2 中国政府信息公开的实践研究
2.1 概况
世界上很多国家具有有关保障公民自由获取政府信息的法律、政策和规定，政府信息作为促进社会发展的重要社会资源，其开放程度已经成为衡量国家信息化程度和电子政务发展程度的重要指标，政府信息公开制度也是世界各国普遍推行的一项制度。1766年瑞典颁布的《出版自由法》是世界上第一部从宪法层面确认公民出版自由和政府信息公开（公民信息自由）的法律；美国1966年颁布的《信息自由法》是世界上影响最广的信息自由法律，其内容作为众多国家相应法律和政策的参考。目前有70多个国家或地区制定了专门的政府信息公开或信息自由法律[2]。
2002年，我国第一部地方政府信息公开政策——《广州市政府信息公开规定》颁布；2007年1月，国务院通过了国家级政府信息公开政策《中华人民共和国政府信息公开条例》，2007年4月5日，国务院总理温家宝正式颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确2008年5月1日起正式实施。其间，《电子政务主题词表编制规则》、《政务信息资源目录体系》等国家推荐标准相继发布。2007年下半年，国家有关部门开始组织人员开展技术预研和实施方案研究；2008年4月29日，国务院发布了《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号文）；2008年4月30日，中央政府门户网站信息公开专栏开通。此后各地、各级政府的信息公开专栏相继开通，我国政府信息公开工作全面铺开[3]。至2009年，全国31个省、自治区、直辖市和国务院的36个部门制定了政务公开规定，其中11个省、自治区、直辖市制定了政府信息公开的地方性法规[4]。中国政府信息公开工作取得了突飞猛进的发展，某种程度上说，政府信息公开工作有效地促进了我国电子政务的发展，推动了政府信息资源管理的快速进步。
《中华人民共和国政府信息公开条例》要求政府机构通过公众便于接受的方式和途径，用各种形式公开其政务活动，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等方法，依法利用各级政府部门所控制的信息。国务院办公厅《关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》（国办发[2007]54号）提出要“充分发挥政府网站公开政府信息的平台作用，各级政府网站要成为政府信息公开的第一平台”，政府网站成为政府信息公开的主渠道。
2.2 首都之窗政府网站群政府信息公开数据实例分析
2012年12月，中国软件评测中心公布的《中国政府网站绩效评估结果》中，北京市政府网站获得省级政府网站总排名第一，其信息公开指数也与四川省政府网一起获得最高分0.85；评估结果对北京市政府网站在策划建设专题、部署年度重点信息公开工作，深度公开财政预决算和“三公经费”、保障公众知情权和监督权，围绕政务工作重点、积极策划政务专题三个方面给予了好评[5]。
北京市政府网站的信息公开能够代表我国省级政府网站的最高水平。因此，本文以北京市政府网站（首都之窗网站群）作为实例，具体分析我国政府网站最先进的信息公开实践的发展状况。
政府网站是政府信息公开的主渠道，自2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以来，北京市积极主动开展该项工作，建立了北京市政府信息公开系统。工作机制上，首都之窗与市政府办公厅政府信息公开办公室密切合作，制定公开办法、推行公开管理和公开考核，在短短4年多时间里，为公众提供和累积了大量的政府信息。至2013年2月7日，北京市政府信息公开系统集成了包括市政府办公厅在内的72家政府机构和公共服务部门的政府信息，所公开的政府信息总数达780 488条。另外，根据《政府信息公开年报》2008—2011年的统计数据，截止到2011年底，北京市45个委办局和16个区县政府网站累计主动公开政府信息（有个别机构年报数据缺失）超过768 732条，其中，16个区县政府累计主动公开政府信息超过551 691条，45个委办局政府累计主动公开政府信息超过217 041条。此外，16个区县和45个委办局政府收到的公开信息的申请共计29 626条，通过当面、电话、网络等方式接受的咨询超过4 290 004条。由于有了国家政策的保障，公民拥有提起复议、诉讼和举报的权力，这应该看做是社会进步的表现。4年多来，16个区县和45个委办局政府收到的复议、诉讼和举报超过1596条。
表1为根据北京市政府信息公开年报数据统计的2008—2011年北京市16个区县和45个委办局政府信息公开的各项数据总量。
（1）主动公开。主动公开的768 732条政府信息中，有728 740条信息在年报中注明了类型，其中机构职能类信息78 082条，占10.7%；法律法规类信息95 829条，占13.1%；规划计划类信息20 468条，占2.8%；行政职责类信息48 347条，占6.6%；业务动态类信息486 014条，占66.7%。
（2）依申请公开。公民向政府提交公开政府信息的申请共29 626条，年报中有29 215条数据说明了申请提交的方式，分别为：当面申请量26 885条，占92.0%；互联网提交申请605条，占2.1%；传真申请262条，占0.9%：信函申请1463条，占5.0%。
（3）接受处理申请。北京市16个区县政府和45个委办局对于29 195申请公开信息加以处理，年报中说明了其中的29 123条申请的处理情况，15 650条同意公开，占53.7%；2144条不予公开，占7.4%；7126条为信息不存在，占24.5%；非本机关掌握，占8.6%；1114条为申请内容不明确，占3.8%，非政府信息453条，占1.6%，已移送档案馆的信息71条，占0.24%，其他类型72条，占0.25%。
（4）咨询。表1中提出的4 290 004条咨询，年报中共提及3 142 615条咨询所采用的方式，其中现场咨询114 104条，占3.6%；电话咨询2 968 970条，占94.4%；网络咨询59 541条，占1.9%。
上述数据说明，北京市政府主动公开了大量业务动态、法律法规等方面的政府信息，公民提交的公开申请中，98.5%得到受理，其中超过半数的申请得到批准，公民主要通过当面申请的方式提交申请，而对于政府信息公开的咨询主要采用电话的方式。
2011年，我国有学者也曾考察过我国政府信息公开制度的运行状态。结果表明：政府信息主动公开无论是在公开数量还是公开内容方面都已经成为信息公开制度中的首要机制；依申请公开的真实性和有效性应予承认；绝大部分公开申请都得到了行政机关的同意；“事实操作性理由”而非“法定不予公开理由”是行政机关做出拒绝公开申请决定的主要原因；行政复议是信息公开领域的主要法律救济机制，行政诉讼的数量与活跃程度正逐年提高[6]。本研究数据也支持该项研究结论。
从北京市政府信息公开的具体数据可以看到，政府为信息公开投入了大量的人力物力，公开的总体成效是明显的。据不完全统计，短短4年时间，北京市就累积主动公开政府信息近80万条，接受超过400万的政府信息公开咨询，受理公众的公开申请、按规定时限回复申请的要求，并且接受公众的复议、投诉等。
2.3 中国政府信息公开的实践发展
从首都之窗政府网站群的政府信息公开数据可以感受到中国政府信息公开的发展速度，从情报学的视角看，遍及全国的政府信息公开活动促进了政府网站的政府信息管理和服务的发展，主要表现在[7-8]：
（1）政府网站普遍建立了政府信息公开栏目，确立了栏目的主要构成
我国大陆31个省级政府都开展了政府信息公开工作，很多省级政府网站建立了政府信息公开专栏，专栏在信息内容上不断修改完善和丰富，其基本构成有：政府信息公开指南、政府信息公开目录、政府信息公开年报、依申请公开的申请流程、受理机构和申请表下载、监督投诉等；专栏的页面设计强调便于公众访问，也强调美观大方和权威性、严肃性的风格。专栏不仅有政府单向发布公开信息，而且也允许公众在线填写政府信息公开申请表和提交，允许公众对政府信息公开发表意见和建议，很多网站对意见和建议加以采集并作为改进工作的参考。
政府网站不断发布权威及时的政府信息、政府中心工作信息、对重大突发事件做出的及时响应信息，信息公开的深度和广度不断拓展。各地政府成立了政府信息公开办公室或者其他类型的负责机构，实现对政府网站信息公开工作的全面管理，包括定期检查和考评公开工作以及公开专栏建设的质量。
（2）政府信息目录建设成为公开的政府信息获取和利用的保障
《中华人民共和国政府信息公开条例》中明确规定，行政机关应当编制、公布《政府信息公开目录》和《政府信息公开指南》，并及时更新。国家还制定了包括政府信息公开信息分类标准、元数据方案、索引号编码方案、内容概述规范、目录格式规范在内的相关标准和规范。
政府信息公开目录是政府信息公开工作的基础。政府各行政机关按照目录编制的规定，对政府信息进行了全面的梳理，按照各自的工作特点和要求，参照国家级政府信息公开目录分类体系，创建自己的政府信息分类标准，对政府信息提供了粗略的分类，主要有按照主题、服务对象、政府信息类型、政府机构四种类型的信息分类方式，建立了信息公开核心元数据标准，规定了政府信息索引号编制规则，有些还对公开的政府信息加以整合，提供公开政府信息的搜索工具，在一定程度上解决了信息共享、交换和有效应用的问题。
（3）政府信息公开促进了以公众为中心的服务理念在政府机构的传播
政府信息公开是直接面向公众的、是为公众服务的，服务效果的好坏也由公众体验和感知。关注公众的需求，不断丰富信息内容，提供多主题、多项目和多渠道的服务，方便公众获取是政府信息公开工作的基本特点，这种工作特点对政府业务部门提出 了新要求，促进了政府业务部门以公众为中心的服务理念的进一步传播和深入。
（4）政府信息公开促进了政府信息管理机制的健全
政府信息具有产生、存贮、加工、传播、利用的生命周期特征，信息公开工作任务繁重且责任重大，需要逐步建立健全相应的政府信息管理机制，从公开信息上网的工作流程、公开信息内容保障、上网信息发布管理、网站内容监控、网上热点问题的搜集处理、跨部门工作协调等多个方面建立完善的制度和规范，才能保证信息公开工作的顺利进行。
（5）政府信息公开报告制度促进了公开工作开展
《中华人民共和国政府信息公开条例》确立了我国的政府信息公开年报制度，规定各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告，还规定了政府信息公开工作年度报告应包括六项基本内容：1）行政机关主动公开政府信息的情况；2）行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；3）政府信息公开的收费及减免情况；4）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；5）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；6）其他需要报告的事项。
“公布各级行政机关政府信息公开年度报告制度”是我国信息法制建设中的一项制度创新，因为将提交“年度报告”规定为实施行政法规的一项监督和保障措施，在我国改革开放以来制定的法律法规中是极为少见的[9]。年度报告制度作为一个监督保障机制而存在，不仅促进了政府信息公开工作的开展，而且年度报告所具有的累积功能也能够为公开工作记录发展的轨迹，可以作为工作考核和政策研究的重要参考。
3 中国政府信息公开的理论研究
3.1 中国知网政府信息公开主题论文的分布
2013年2月16日，在中国知网用“政府信息公开”作为主题词检索，能够获得5850篇文献，我们对其年代、学科、研究层次、研究机构进行分析。
3.1.1 我国政府信息公开主题论文年代分布情况
我国政府信息公开为主题的论文年度分布情况如图1。
从图1可知，2002年的论文数量比2001年增长了231.8%，2003年又比2002年增长了123.3%；2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施前后，引发了新一轮政府信息公开问题的研究热潮，研究论文数量比2007年增加了149.8%。
3.1.2 我国政府信息公开主题论文的学科分布情况
我国政府信息公开为主题的论文学科分布情况如图2。
由图2可知，现有的学术论文中，32.3%是从“行政学和国家行政管理”的角度开展研究，21%是从“行政法及地方法治”的角度开展研究；从图书情报的角度开展研究的排在第6位，占5.4%。可见，政府信息公开涉及方方面面的问题，具有综合性特征，有众多学科的众多学者从多个角度开展研究，对其在行政管理、法治建设、信息传播、信息管理与利用、防治腐败、经济建设、体制改革、投资金融贸易、社会发展、技术手段等方面的问题进行了针对性的研究。
3.1.3 我国政府信息公开主题论文的研究层次
以我国政府信息公开为主题的论文的研究层次如图3。
从图3可以看到，目前对于政府信息公开研究50.5%的内容属于基础研究的范畴；27.6%属于行业指导、职业指导和技术指导的内容；17.2%属于政策研究。说明大部分学者的政府信息公开研究注重的是相关基础问题、政策问题以及如何引导政府信息公开行业向正确方向发展的问题。
3.1.4 我国政府信息公开主题论文的机构分布
我国以政府信息公开为主题，发表18篇及以上的学术论文机构分布如图4。
中国人民大学、武汉大学、苏州大学名列前三甲，均超过100篇。由图4可知，我国政府信息公开研究的中坚力量是大学的科研人员，40家发表18篇论文以上的机构，只有国家行政学院、中国社会科学院法学研究所、中国国家图书馆和《瞭望》新闻周刊4家机构不属于高校，其中《瞭望》新闻周刊能够入榜主要是因为其有“一周网谈”的专题栏目。
上述数据显示，我国的政府信息公开研究在2002年和2008年是两个转折点，其后的论文数量都是成倍增长。从2008年成为研究热点之后的几年内，该项研究一直保持着热门话题的性质。近1/3的研究是从“行政性和国家行政管理”的角度来研究政府信息公开问题；超过1/5的研究是从“行政法和地方法治”角度来研究的；学者们大多数从事的是政府信息公开的基础研究，有1/4的研究注重政府信息公开的行业发展和行业指导；研究的中坚力量是高校，来自实际部门的研究力量明显不足。
近两年来，新媒体包括网站、手机媒介、IP电视、BBS（网络论坛）、聊天工具（QQ、MSN等）、博客、微博等逐步应用到政府信息公开中，特别是微博，以其简单、即时、交互、平民化等特征受到广大网民的追捧，政务微博也因其特性而成为政府信息公开的新途径，它们使政府信息公开渠道多样化，政府信息公开的受众范围更广、更深入，公开互动性加强[10-11]，新媒体环境下的政府信息公开又成为研究热点。
4 问题分析
我国的政府信息公开工作已经在全国范围内全面开展起来，在理论和实践方面都取得了长足进展，目前积累了大量的政府信息资源，为公众获取政府信息、保障公众知情权、实施社会监督、促进政府信息资源的管理和利用奠定了基础。但是，我国政府信息公开工作还存在许多不足需要改进，首先我们的案例反映的是中国最好的政府信息公开实践，而中国各个地区政府信息公开工作的开展非常不平衡，有些地方政府信息公开工作还很落后，即使在北京市各个区县政府和委办局政府差距也很大；其次，与国际先进水平相比，我们虽然有后发优势，但是存在基础差、制度尚不健全、机制还没有完全理顺等问题。
从情报学的视角看，政府信息公开存在的主要问题是“面向使用”观念的缺失。公开的政府信息尚不能作为国家信息资源保障的强有力的组成部分，尚不能为社会充分利用起来，政府有了很大的投入，而公开的信息资源没有从用的角度加以发布和有效管理，因此公开的政府信息的价值就大打折扣。
在研读发达国家政府信息资源管理政策时，笔者发现，他们在舆论引导方面重视公开信息对于社会的价值和公开信息给社会带来的经济利益，有些政策文件直接列出了信息公开对社会带来的金钱价值，而并没有将公开信息对于政府的监督作用放在特别突出的位置。例如，欧盟委员会特别重视各国政府所公开信息的再利用问题，专门制定政策来促进政府资源的再利用。2012年，联合国经济与社会事务部的电子政务报告《面向公众的电子政务2012》中特别提出要解决政府信息的低使用率问题，促进公众的利用[12]。
《中华人民共和国政府信息公开条例》中第一条说明“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”，这样的认识是比较全面的，而我国目前对政府信息公开的舆论导向以及不少研究成果都是强调政府信息公开的法律法理、监督政府行政权力、防治腐败等内容，舆论很少强调“政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务”，很少要求政府应该以更加可用的、便于公众利用的手段和方式来公开政府信息。我们以传播甚广的百度百科为例，百度百科中关于“政府信息公开”的词条：“信息社会就是信息和知识将扮演主角的社会，作为最重要的信息资源的政府信息涵盖全社会信息的80%，它既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。因而，政府信息应该公开[13]”。其中的表述只强调了公开政府信息对公众了解政府行为、监督政府行为的特征，这也反映了大多数人对政府信息公开所持有的看法。
政府信息是社会的一笔宝贵财富，有多方面的综合应用价值，善于促进其利用的国家都能够在社会创新力、发展速度和社会进步方面得到回报。我国社会对面向使用的政府信息公开认识的缺失，一方面可能导致政府机构对政府信息公开工作不积极主动，抱着完成任务、应付考核的心态；另一方面可能导致的严重问题是公开的政府信息不是以便于公众利用、服务于公众的方式进行，表现在政府信息的结构、组织、搜索、描述、利用规范等都不能满足高效率利用的要求。
从理论研究上看，从我国的政府信息公开研究论文学科分布情况看，绝大多数成果并不是聚焦于公开政府信息的利用，各种政府信息公开的评估也很少有从公开信息的可用性角度考评的。从实践发展看，目前公开的政府信息数量增长是惊人的，但是这些信息的可利用性较低，增值的潜力低。公开的信息中充斥着大量的工作动态、消息报道，而有价值的内容混合其中，难以用有效的工具获得。主要表现是：（1）缺少高质信息。公开信息的类型主要还是业务动态、政府职责职能信息以及上级领导督促公开的信息，如“三公”经费、工程建设项目信息等，远未达到丰富全面的程度；（2）信息规范不够。公开信息规范未能有效建立，政府信息描述和分类不统一，信息难以聚合和管理；（3）信息查找困难。信息搜索效能差，信息的获取和利用不能达到便捷、有效的要求；（4）信息割裂严重。公开的信息仍然划归各个政府机构名下，为各个政府机构所“割裂”，政府信息内容不能够有效整合，尚不能为社会提供更有价值的利用。
5 面向使用的政府信息公开
政府信息公开本身是个综合性的内容，图书情报领域的专家学者并不是该问题研究的主力，情报学的理论与方法也并不能够解决政府信息公开中遇到的所有问题，但是情报学拥有自己的宗旨和特点，对待政府信息公开的问题有着与公共管理、法学、传播学等学科完全不同的视角，它能够为政府信息公开这个理论与实践性需求都相当强的领域提供特殊的贡献。
情报学的特殊视角就是：公开的政府信息是国家和社会的宝贵资源，源源不断产生的政府信息就是不断增多的知识，需要通过合理、有效、经济的组织和管理，经过长期保存，让不断增多的这些知识得到公众的充分利用，为国家和社会创造更大的价值，同时让这些知识实现价值。
从情报学的视角看政府信息公开，我们呼吁中国要尽快改“面向发布”的政府信息公开为“面向使用”的政府信息公开，其主要思想为：
（1）我国政府信息公开工作已经积累了相当的数据，这些数据不应该只是静止的记录，而要成为流动的信息，成为政府的宝贵资产，为社会创造价值。要达到这个目标，只有对它们实施更加有效的管理才能实现。
（2）政府信息资源的开发利用是政府的一项利国利民的决策，公开的政府信息必须得到充分的利用，才能实现其价值最大化，而要达到这个目标，需要对信息实施先进管理思想指导下的精细化管理才能实现。
（3）从政府信息公开实践看，随着政府信息公开工作的深入，政府信息公开工作在公开信息的管理思路、管理方法、公开信息的利用和技术实现等方面积累了经验，也存在问题，需要借鉴国际先进的管理思路和管理方法并结合中国的实际，对这项工作加以改进，以达到推进政府信息公开、政府信息资源管理持续健康发展的目标。
情报学视角的政府信息公开希望促成政府信息公开的如下目标：（1）提供连接性、整合的公开政府信息资源，为用户提供单一入口的利用，避免碎片化的信息，避免机构对信息的割裂；（2）引导理解用户业务、用户需要和用户愿望的研究，确立重点或整合专题；（3）多渠道的公开政府信息；（4）最大化的社会利用，使资源价值充分实现；（5）简洁性、可理解性的表达内容，提供简单的利用而不是简单的服务[12]；（6）扩大社交媒体的使用；（7）利用元数据技术，开展公开政府信息的精细化管理，实现信息的准确定位，为信息的深层次开发和利用奠定基础。
情报学视角的政府信息公开就是要强调“面向使用的政府信息公开”，强调将公开的政府信息当做可资利用的资源加以储备，强调通过科学的手段加以管理，强调通过科学和艺术相结合的方式对信息加以展示，强调通过促进利用实现所公开的政府信息的价值。