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美国联邦机构文件管理框架（Federal Enterprise Architecture Records Management Proflie，以下简称RMP）是2005年由美国国家档案与文件管理署（以下简称NARA）基于联邦机构架构制定的一项文件管理政策，是继“电子文件档案馆（ERA）”之后，美国在文件管理领域提出的又一项新举措。该框架首次将文件管理，尤其是电子文件管理，延伸到了文件生命周期管理的最前端——形成阶段，系统地将文件管理活动与机构的业务活动集成在一起，初步实现了电子文件前端控制的管理理念。这一框架的出现对于全球的电子文件管理的发展具有里程碑意义。
一、RMP产生的基础及其由来
1.RMP产生的基础：联邦机构架构FEA。RMP的产生是以联邦机构架构（Federal Enterprise Architecture，以下简称FEA）为基础和背景的。不了解FEA的内容，就无法准确认识RMP的内容及其重要价值。所以，本人认为有必要对FEA的来龙去脉作以简要介绍。
随着信息化时代的到来，快速变化的环境与飞速发展的IT技术，引起业务需求的不断变和技术选择的纷繁复杂。如何使业务需求和技术整合保持一致，并确保业务应用系统的可扩充性和一致性，以支持未来业务的拓展，已成为所有IT规划者和管理者们必须思考的问题。美国在20世纪90年代末提出了企业架构（EA）的战略思想，其目标是在对业务战略和流程理解的基础上，进行信息化顶层设计，形成灵活稳健的IT结构，构建和谐的IT环境。EA诞生之后便逐步应用于美国的政府、企业等机构的信息化建设中。
在这一背景下，为了将美国联邦政府建设成为以公民为中心、绩效为导向、市场为基础的新型政府，美国管理及预算办公室（OMB）在EA的基础上，于2002年2月6日正式启动联邦机构计划（FEA）。该计划旨在为联邦机构的全面发展提供一个基于业务活动的框架，以利于联邦机构间的公共业务流程、技术引入、信息流和系统投资的协调等各方面工作能够和谐地开展。
FEA的作用是，在联邦机构的系统内和跨机构系统间，通过跨部门的横向分析来找到重复的投资，找到相互的差距，从而推动联邦政府范围内的协作、互操作和交互作用。FEA包括五个参考模型，即绩效参考模型（PRM）、业务参考模型（BRM）、服务组件参考模型（SRM）、技术参考模型（TRM）和数据参考模型（DRM）。
与以往架构相比，FEA的先进之处在于，它将政府机构的业务活动作为基础和关键点，并把业务参考模型作为五个参考模型的核心。利用业务参考模型对政府主要业务活动、服务活动进行梳理和描述，并以此全面提升政府各方面的工作，如预算分配、信息共享、绩效管理、预算/绩效集成、跨部门合作、电子政府等。如图1：
[2] RMP的由来。文件是政府记录业务活动的凭证。目前，政府的文件管理活动多处于分散、低效率的状态。为了提高文件管理的有效性和规范性，美国联邦政府决定在构建FEA的基础上，将文件管理纳入FEA整体框架中。
RMP最初是作为关于电子政府的总统管理议事日程中一项提案提出的。2003年，根据2002年《电子政府法案》的第207款成立了政府信息跨部门委员会（ICGI），该机构负责向管理及预算办公室主任和国家档案馆馆长提交改善政府信息和文件管理的建议。2004年，管理及预算办公室（OMB）与联邦信息主管委员会下属的IT架构和基础设施委员会共同制定并发布了基于FEA的《安全与隐私框架》（Security and Privacy Profile）。其后，2004年12月，ICGI下属的电子文件政策工作组（ERPWG）建议NARA制定一份类似于《安全与隐私框架》的文件管理框架，将文件管理活动与FEA的五个参考模型联系在一起。正是庄这样的背景下，RMP应运而生。
RMP旨在将法定的文件管理要求和完善的文件管理原则无缝式地集成到机构的工作流程、IT架构和信息系统当中，从而实现以下目标：（1）利用FEA作为政府通用框架，确定文件管理需求；（2）确定文件管理的问题和需求，并与技术实现和业务流程相联系；（3）将文件管理需求纳入机构信息技术规划过程，包括资金规划、总体架构、业务流程设计和系统开发生命周期；（4）建立一个准确、连贯的文件管理资源体，并将其纳入到FEA的背景中。
RMP阐述了如何在FEA的背景下有效地进行文件管理活动，即如何用FEA中的参考模型描述文件管理的内容，去实现提高文件管理质量的目标。图2表明了RMP中的文件管理资源与FEA五个参考模型之间的对应关系。
值得指出的是，RMP的制定和实施有坚实的法律法规基础，这即使RMP“师出有名”，同时也保证RMP能够得以有效的贯彻。这些法律法规包括44USCCharpter31、OMB CircularNo.A-130等。
二、RMP主要内容
为了与FEA保持一致，RMP结构仿照FEA模式，按照FEA五个参考模型逐一阐述。
1.业务参考模型（BRM）。业务参考模型打破了机构、部门的界限，将联邦政府部门的业务活动罗列出来，是其他四个参考模型的基础。该模型分为四个域：表现政府目的的公众服务域、实现目的所用机制的传递模式域、支持职能所进行的业务活动的服务支持传递域以及支持政府所有业务互动所需资源管理的政府资源管理域。四个域共由39项业务活动构成，每项业务活动又是由若干职能组成。
按照这种划分模式，有两项业务活动涉及文件管理：（1）服务支持传递域→一般政府业务活动→中央文件与统计管理。该项规定美国档案与文件管理署服务文件管理，统计局负责统计数据的收集和统计。（2）政府资源管理域→业务信息与技术管理→文件保管。该项规定机构管理正式文件和档案的职能活动，包括机构提高文件管理的措施，如机构电子文件管理软件的获取。
NARA、OMB和联邦信息主管委员会相信，BRM模型有助于实现文件的全生命周期管理，而不仅仅是文件的保管，未来的BRM将囊括文件的生成、接收、保管、利用和处置的所有活动。
基于BRM模型，NARA认为文件管理应该遵循相关的联邦和机构内部的法律法规。虽然RMP没有给出具体的机构内部法律法规，但从联邦而言，主要参照的法律法规有IS015489-1、OMB通告A-130、《电子文件管理指南：确定机构需求之方法》以及NARA制定的一些规则和指南，如电子文件管理资金规划与投资控制建议之评估协调指南、网络文件管理指南等。
2.服务组件参考模型（SRM）。SRM根据业务或绩效目标进行分类，该模型帮助机构组建通过共享和重复利用业务、服务因素来整合IT解决方案。SRM由七个服务域构成，即用户服务、流程自动化、业务管理服务、数字资产服务、业务分析服务、办公服务、支持服务。每个域又分为若干服务类型，每个服务类型又细分为若干因素。关于服务组件的具体内容，可参见联邦信息主管委员会下设的架构与基础设施分会制定的《基于组件的架构》。
SRM的数字资产服务域将文件管理组件定义为：支持文件和信息的存储、保护、归档、分类和回收。SRM确认了四个成分：（1）数字权限管理；（2）文件分类；（3）文件回收；（4）文件连接。在这个部分，主要参考依据是NARA及其合作者制定的文件管理服务组件（RMSC）基本功能需求。RMSC能够为任何生成、管理电子文件的系统提供共同操作性的文件管理功能，使系统投资者和开发者能将RMSC整合到其产品和服务之中，实现跨业务系统的文件管理。
RMSC使电子文件管理的前端控制成为可能，它允许机构在其业务系统中自文件生成、接收时就开始管理文件，从而实现文件全程的生命周期管理。RMSC的首要工作就是开展“需求开发项目”。该项目的成员由机构CIO指派的文件管理专家、企业架构专家和电子政务管理者组成，他们负责制定由服务组件模型支撑的核心文件管理活动功能需求，并进行优先等级排序。根据现有的调查结果，电子文件管理的前端控制主要包括以下六项文件管理活动，即文件的捕获、文件的处置、文件的分类、真实性的保障、文件的连接、处置的实施。当然，这些内容在未来还会有进一步的发展和完善。
在这里需要特别提到的是一个比较新的概念——登记室/注册室（registry）。这是FEA发展的一个关键环节。借助这个环节，机构可以找到它所需要的服务组件。登记室这项措施目前仍在开发过程中，被命名为CORE.gov，对应的网址是www.core.gov。
3.技术参考模型（TRM）。技术参考模型是为支持业务、服务组件、电子政府解决方案提供相应的标准、细则和技术措施的。它从技术角度对解决方案进行分解，提出联邦政府认定为标准的、可以重复利用的技术措施和服务组件。TRM由四个服务域组成，即服务访问和利用、服务平台和基础设施、组件框架、服务界面和集成。
目前，TRM尚未将文件管理纳入其中。但随着TRM的不断完善，它将适时地将联邦法规第36项（36CFR）中的NARA关于文件著录和处置的要求以及41项（41CFR）中的通用服务管理关于经济、有效地管理文件的要求融入在此模型中。文件管理在TRM中出现的位置有两种可能：（1）服务访问和利用域→服务要求→法律/遵循的服务标准→文件管理；（2）服务平台和基础设施域→软件工程。
TRM和SRM是紧密相联的，机构首先要在SRM中寻找到符合自己需求的服务组件，然后在通过TRM找到相应的技术解决方案。上文提到的RMSC的CORE.gov的最终目标就是针对机构选择的服务项目，提供“端对端”式的标准化技术工具。
TRM需要参照的文件管理规则有DoD5015.2-STD，《实施电子签名的政府部门之文件管理指南》、《文件管理指南——经认证的公共密钥电子签名和安全传输的文件》、《文件管理指南——带有公共密钥的公文》、NARA的《永久电子文件移交说明》。
4.数据参考模型（DRM）。FEA的目标是信息的共享和联邦政府IT投资效益的提高。这需要能够辨别和使用联邦政府通用的数据。文件作为数据和信息的一个类别，其有效的管理和交换是与信息共享密切相关的。DRM使用弹性的、标准化的方法描述数据、信息和文件的类别、交换和结构。与其他参考模型不同，目前，DRM还只是一个框架，但它必将很快地发展起来并经历较大的改变。随着该模型的不断提高、扩充和明晰，现有的一些原则也有可能发生变化。
DRM描述了三个基本的标准化方面：（1）数据背景，即数据的分类。业务背景能够说明数据生成的业务环境及其业务功能，这对于理解数据是至关重要的。前文的BRM恰好可以作为数据分类的一个标准，它为文件提供了必要的业务背景信息，包括业务活动的领域和具体的业务活动内容。例如，一个部门想与另一个部门交换“允许”范围的信息，那么它可以在所有允许交换的信息中，通过背景，继续选择某一特定业务范围内的信息进行交换。（2）数据共享，即数据的交换。为了最大限度地实现跨系统的数据交换，必须制定能够被所有系统加以识别的标准信息结构。DRM信息交换包的职能就是实现这个目标。该交换包代表了一套为某一特定业务目的而进行传递的数据集合，这些数据集合是由某项具体的工作或业务活动生成或者需要的。信息交换包通过DRM对数据的分类和结构进行规范，从而实现了信息或者文件的共享。如果文件管理系统都能够遵循DRM信息交换包格式，那么数据就能够在这些系统间进行无缝交换，这些系统对于数据的背景、格式和内容信息的理解都是一致的。从这个角度而言，联邦文件就是一个信息交换包。它要求具备描述文件内容及其整体的元数据。那么，挑战也随之出现了，就是如何制定信息交换包并将其与元数据挂接起来。虽然这个问题尚未解决，但作为一项必需的要求是毋庸置疑的。（3）数据的著录，即数据的结构。除了提供业务背景外，DRM明确了数据结构标准化的描述方式，该方式包括三个方面，即数据对象、数据特征和数据再现。
除了上述三个方面外，DRM还包含了元数据登记系统，通过该系统，数据元素可以根据兴趣团体（Community of Interest,COI）注册在该登记系统中，从而保证元数据的一致性和数据的共享。这一系统的设置同时也便于进行元数据的集中更新。DRM的主要参考依据是DOD5015.2-STD基本元数据集。
5.绩效参考模型（PRM）。PRM帮助机构评估其主要IT投资的成效以及对机构工作的贡献程度。其目标是增加效能消息，提高输入与输出的一致性，明确扩展机构边界的机会。
PRM由四个评估方面组成，即任务和业务结果、用户结果、过程和活动、技术。每一个评估方面都包括若干评估类别，每一类别又细分为若干通用的评估点（Measurement Indicator）。
对于那些期望提高文件管理工作的机构可以通过绩效评估尺度对其目标进行评测，如果达不到，则需及时修正。例如，评估点是减少《信息自由法》的响应时间，目标为缩减50％。在PRM模型中的用户结果测量→及时性和响应性测量类→响应时间测量点。
PRM的参考依据是由工业顾问委员会（Industry Advisory Council,IAC）制定的《电子文件管理系统中测量尺度的使用》。
6.RMP与电子文件生命周期。RMP坚持了文件生命周期的管理理念，并将二者对应结合起来。首先，机构通过生成、接收、保存、使用和处置文件来支撑其业务活动（适用BRM）；其次，借助由特定标准（包括数据标准）、细则和技术（适用TRM和DRM）支持的业务和服务组件完成文件管理活动；最终，通过PRM提供的评测点来评估机构文件管理活动的影响和效果。如图3：
三、RMP对我国电子文件管理的启示
通过近三十年的研究和建设，美国在文件管理领域初步形成了较为完善的制度标准体系。除我们熟知的ERA之外，RMP的出台也体现了美国在文件管理领域的超前性和实践性。ERA的出现实践了电子文件的集中管理模式，为长久保存电子记忆提供了可能性，而RMP又进一步在实践层面上拓展了电子文件管理的范围，真正将档案管理的触角伸向了文件管理的最前端。如果说ERA偏重的是后端电子文件的归档和长期保管问题，那么RMP则充分展示了电子文件管理的前端性和全程性。不难想象，未来二者的结合将打造出一个全新的电子文件管理模式。
RMP的出现代表了电子文件管理未来的发展趋势，即“四化建设”——集成化、前端化、资源化和标准化。
1.集成化。文件集成管理、一体化管理是信息社会文件管理的重要趋势，集成管理除了指文件流内部管理活动的集成外，它的重点是指文件管理活动应该与生成文件的业务活动进行有效的集成，并对业务活动加以有效的支撑。但多年以来，各国都在为如何整合二者而苦恼。美国的RMP恰好为我们提供了一个很好的实践范例，它将集成理念落实在两个方面——活动的集成和技术、数据的集成。一方面，它通过将文件管理与联邦政府实施的FEA和电子政府有机的联系在一起，在机构整体活动的大范围内为文件管理找到了一席之地，使其成为机构运转不可分割的一部分，这对于文件管理来说是具有决定意义的一步；另一方面，它从技术和数据层面将文件与机构其他信息资源进行统一化、标准化的处理，最大限度实现信息资源共享。
2.前端化。与传统的文件管理工作相比，电子文件管理要求档案部门尽可能地提前介入到文件管理活动中，对文件进行前端控制，这个原则是大家普遍认可的，可是真正实现起来却并不容易。前端控制是对文件的整个管理过程的目标、要求和规则进行系统分析、科学整合，把需要和可能在文件形成阶段实现或部分实现的管理功能尽量在这一阶段实现。前端控制最理想的状态就是电子文件管理活动能够纳入机构信息建设的整体规划之中，成为其中一个不可分割的部分，那么在IT建设的前期阶段，文件管理的要求自然会被加以考虑。RMP正是通过建立与FEA的联系，切实地将文件管理活动与机构IT建设活动、文件生命周期与FEA五个模型融合在一起，使得文件管理功能得到合理的设置和实现。因此，从这个角度讲，集成化是前端化实现的一个前提条件。
3.资源化。无论是知识管理还是内容管理，均强调文件是其必要组成部分之一。RMP通过五个模型将这些理念具体融入实践操作的各个层面，包括业务、技术、服务、数据乃至绩效。由此，文件作为资源的概念被具体化了，成为可以感知、了解和操作的对象。只有这样，文件才能真正成为一种机构不可或缺的信息资源。而该地位的确立，反过来为文件跨部门、跨机构和跨平台的共享和利用提供了现实可能性。文件不再是机构中的一个信息孤岛，而是政府机构乃至公众可以随时随地获取的一种宝贵的信息资源。
4.标准化。标准对于电子文件管理而言是不言而喻的，没有标准，就不能实现电子文件的有效管理、长期保存和利用共享。RMP本身虽然不是一个标准，但它通过五个参考模型为联邦机构的文件管理提供一个可以遵循的框架和路线，而且每一个模型都有相关的法律法规和标准作为支撑和依据，使得文件管理师出有名、行之有道。这一点对于我国目前电子文件管理来说具有很好的示范意义。在标准的构建过程中，单一的标准往往起不到太大的作用，关键是要设计和建立一套完善的标准体系，使之能够相互支撑，相互参照，从而达到全面规范电子文件管理的目的。