试论行政管理体制的现代化，本文主要内容关键词为：管理体制论文,试论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从传统农业社会向现代工业社会发展的中国，政府的根本职责“最主要的是搞经济建设，发展国民经济，发展社会生产力”（《邓小平文选》1975年—1982年，第240页）。而社会生产力的发展需以政府行政现代化来保障，政府行政现代化的关键则在于行政管理体制现代化。因此，研究行政管理体制现代化，对于我国整个社会主义现代化建设、提高政府工作效率等均有积极的意义。
行政管理体制的现代化，主要指在现代行政中确立科学管理观念与理论，建立新型的行政管理制度，采取现代科学管理方式等。行政管理体制现代化是一个过程，在这一过程中，它所追求的目标在总体上表现为行政组织结构体制安排科学合理，行政运行机制协调高效。具体地讲，应实现如下的目标体系。
（一）行政职权高度分化
行政职权分化整体上有横向与纵向之分。横向的职权分化不仅仅体现于行政系统的职权横向平行分化，更为主要的是行政职权与政党、社会等作用或作用于行政诸领域之间的职权分化。如果这些领域的职权没有同行政职权相互分化，不仅使得行政系统内部的职权难以分化，而且会造成职权行使的混乱局面。在计划经济条件下，我国的行政职权分化程度低，主要表现为党政不分、政企不分、政事不分、政社合一等，致使政权与治权不清，以党代政，而且使政府工作重心偏向，主要精力用于办企业、办事业、办社会。
纵向的职权分化是指行政系统上下层级之间的职权分化，具体表现为中央与地方之间的职权分化，地方政府上下层级之间的职权分化。过去，我国纵向职权过分集中于上级政府，上下层级之间职权划分不清，地方政府、基层政府的职权过小等。
行政管理体制现代化要求彻底改变我国过去那种行政职权混沌不分的状况，要根据现代经济社会发展的客观要求，分化行政职权，“有些属于法律范围的问题，由党管不合适”，应该由国家和政府管的要各就其位，各司其职、相互制衡，促使彼此提高适应外部环境变化和内部发展变化的能力。
（二）行政机构设置科学合理
行政机构是行政职权的载体，行政机构设置的依据是行政职能。在不同的社会或同一社会不同的发展时期，政府承担的行政职能范围不一，其机构设置也有别，职能发生了变化，机构设置也应随之发生变化。因此，机构设置必须依职能的性质、履行职能的要求科学设置，同时，需根据政治需要合理设立。在计划经济条件下，我国行政机构设置存在一些弊端，比如，机构不是根据职能需要，而是因人而设；机构不能随职能变化进行实质性调整；一些职能划分得过细、过散，机构设置过多，相互重复交叉。即使针对这些弊端进行了几次改革，但终因未抓住职能这一实质，或片面强调精减机构而不能从根本上解决问题，为此，在建立社会主义市场经济体制过程中，如何科学合理地设置机构，需不断探索。
科学合理地设置行政机构，还包括科学合理地安排机构间的结构，即按各机构承担职能所覆盖的范围及影响面的大小、管理层级与管理幅度间的关系、行政责任大小等因素全面权衡，安排机构间的层次隶属关系，以保证行政执行的统一性和行政信息传递的畅通。
（三）行政运行高效化
高效的行政运行即是各机构有效完成自身所承担职责的重要条件，也是行政机构实现其整体功能的前提。实现行政运行高效化，首要的是各行政机构必须严格按时保质保量地履行自己的职责，要认真地按照职能范围、职能特性的要求、权力限度开展活动。其次是要建立有效的协调机制，一些职能是独立的，单个机构就能独立完成，运行中不会产生较多较大的矛盾；但那些需分工合作完成的职能，运行之中则不可避免地会产生这样或那样的矛盾，因此，要从制度上确定好这些机构彼此间的边界衔接关系，包括主次关系、先后关系、协作关系、制衡关系等等，以确保运行畅通，高效履行各项行政职能。
目前，我国各级行政机构运行不够协调，彼此间职责不清，履行职责的独立性较差，上级或上司控制较紧，机构间无健全的协调机制，缺乏主动沟通协作的精神，推诿扯皮现象较多，领导人个说了算，工作效率低下。职责不清，协调不力必然导致行政运行受阻现象，必须通过行政管理体制的现代化予以革除。
（四）行政管理法制化
现代行政管理的重要特征是依法行政。依法行政是保证政府行政效能和科学管理的需要，因此，实现行政管理体制现代化，其中极为重要的内容是行政管理法制化。法制化包括行政机构的设置必须有法律法规予以规范，即将机构的性质、职权、责任等用法律法规的形式予以明确规定；行政机构的运行程序必须纳入法律规范，即半行政机构的行为程序化，使其运转有可操作的标准；行政管理的结果须合法化，使其运转有可操作的标准；行政管理的结果须合法化，即实施行政管理活动产生的结果需合法，并具法律效力；对行政管理中执法违法的现象需有健全、完善的追究制度和赔偿制度，尽量减少执法不严、滥用职权、违法不究等现象的发生。
我国现行的行政管理状况是法律法规不健全，人治现象普遍，即使有法也不依，执法不严，甚至执法犯法，严重地损害了行政管理的严肃性与权威性，损害了国家和人民的利益。因此，在建立现代化的行政管理体制过程中，必须把行政管理法制化建设作为重点、难点来抓，切实改变我国行政管理的面貌。
行政管理体制现代化所要达到的具体指标参数很多，在此只能论及以上主要方面。现代化目标的实现，存在一个艰难的过程，需要经过长期的努力，不断依据时势及发展的要求，积极创造条件。根据我国行政管理体制的现状，应从以下几个方面来推行行政管理体制现代化工作。
（一）加速行政与经济的二元化
在传统的计划经济条件下，行政与经济一体化，政府办企业，政府通过行政指令配置一切社会资源，不存在实质意义上的市场，整个经济运行完全依赖政府的活动。迄至党的十四大，正式明确地提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，从而使经济发展由计划经济转轨到市场经济，以市场机制配置社会资源成为必然，政府的经济管理由包揽一切转变为主要通过政策和法律对经济活动进行宏观调控，从而从制度上打破了行政与经济一元化的格局。
但是，从我国的实际情况看，行政与经济二元化的格局还未真正形成，在许多方面，政府还直接或通过变相的手段来干预企业的生产经营活动，致使政府仍陷在微观事务之中。为此，必须根据社会主义市场经济的要求，摆正政治、行政与经济之间的关系。这方面，深圳经济特区作了大量探索，于兴办特区之初，就按照外向型经济发展的要求，取消了政府的专业经济管理职能。此后，又率先探索国有资产管理新路，制定了实施企业无行政主管部门的办法。近年来，又深入地开展建立现代企业制度工作，让企业真正走向市场，自主地按照市场规律展开各种活动等等，这些做法值得借鉴。只有这样不断地探索新路，才能使计划经济条件下的行政职权得到真正的分化，使政府全力管好该管的事。
（二）推进国家和社会的二元化
传统体制下，国家即社会，社会的一切依赖于国家，整个社会缺乏活力，呈现板块结构。社会能量弱小，自我组织、自我管理的能力差，社会组织没有正常发育、成长起来，社会无法自我保障。即使在几次机构改革中曾试图还权于社会，但终因社会发展程度低，易产生“一放就乱”、“一收就死”的局面。为此，实现行政管理体制现代化，必须积极培育社会自我组织能力，使社会充分释放其能量，发挥其潜能，摆脱社会依附于国家的状态。
推进国家与社会的二元化，需重新规范国家权力，让国家还权于社会，强化社会权能，增强社会自我组织能力。从目前的情况看，主要任务是转变政府职能，把政府承担的一切社会性、事务性的职能归还给社会，由社会自我管理。另一方面，要按市场经济发展的要求与进程，大力发展各类社会中介组织，使社会中介组织担负起社会自治的主要角色，这一点市场经济较发达的深圳作了一些尝试，现在特区各类行业协会60余家、会计师事务所70余家、律师事务所60余家、计量质量检验认证机构20多家、资产和资信评估机构和仲裁机构均有数十家，整个社会中介组织数以千计，它们活跃在特区社会发展的大舞台，担当起了社会自我组织、自我服务、自我监督与管理的重任，并为特区政府的行政管理提供了有益的帮助。值得注意的是，发展起来的中介组织，应处理好与政府之间的关系，不能让社会中介组织成为政府的附属物，要让中介组织独立地依其章程规则开展活动，政府只负责监督指导。唯有如此，才能真正实现国家与社会的二元化。
（三）妥善处理集权与分权的关系
集权与分权的关系表现为行政系统内权力分配的“度”的问题。在传统的行政管理体制下，权力的重心偏向于中央、上级，即中央集权制占主流。虽然在八十年代以前，对中央与地方的关系作过几次调整，但因体制未变，两者关系的变化，仅仅是在原有体制内的微调，双方的权力没有质的、明确的区分，缺乏制度性的变革与创新，中央在权力上的收收放放，摇摆不定，随意性大，且始终未摆脱集权的价值取向。另外在地方上下层级之间也存在中央与地方这种权力分配问题，建国以来，如果说，对地方同中央的关系还作过一定的调整，但对于地方与地方之间权力应如何分配，则缺乏较深研究，更没有大规模地调整行为，以致省、市、县的关系也存在较多的问题，地方的上级政府集中了较大的权力，在具体的权力关系方面，对直接领导、双重领导、垂直管理、行政指导、归口管理、代管等关系没有明确其范围、条件、权限、以致在实际工作中，被领导、被管理、被指导的机构很难开展工作，上级易借这些关系进行收权，使得下一级难以运作，影响了工作效率。
八十年代后，中央下放了一些权力，如扩大省、市地方政府在经济和文化事业方面的管理权限；缩小了中央管理经济的范围和比重；改革了高度集权的立法体制；设立经济特区，以特殊形式扩大部分地区的权力；以计划单列的形式扩大部分城市的经济管理权等等。使中央与地方的关系有了新的突破，给地方注入了活力。尽管如此，由于中央与地方的关系没有从制度上进行全面理顺，八十年代前的问题还是没有从根本上得到解决。
行政管理体制现代化，必须改变传统的权力过分集中局面，改变地方政府的行政依附性、从属性、被动性，增强其独立性、自主性。中央与地方要适度分权，权力不宜过分集中。目前，首先做到“权力要下放，解放中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个下放权力问题”（《建设有中国特色的社会主义》增订本，第133页），使地方和基层充分行使其自主权；其次结合社会主义市场经济体制发展的要求与进程，从制度上全面理顺、明确中央与地方、地方与地方的权限，明确哪些权力归中央专有，哪些归地方专有，哪些归中央与地方共同行使，明确其范围，规定其行使方式；地方与地方之间也是如此。再次要按照行政管理的科学规律，明确领导、指导、双重管理、垂直领导、归口管理、代管等权力关系确定的范围、条件、权限及权力行使方式等，使权力运作有可操作的标准。最后，对特殊权力的处理也应进行战略构想。出于政治、经济、社会发展等各方面的考虑，国家对特殊的地方、特殊的事项需赋予特殊的管理权限，这种特殊权力是国家发展战略的需要，可突破一般情况，可不受行政隶属关系限制（副省级市或县的某些特殊权力可等于或大于省的权力）。如深圳市，作为经济特区，应该享有哪些特殊的经济管理权限，与之相应，应有哪些特殊的行政管理权；作为计划单列市，又应享有哪些权力；作为副省级市，其特殊性又应如何等等，都应从法律法规上予以明确，从国家发展宏观角度进行战略规划，不能随上级部门或个别领导人的主观意志的改变而改变。唯有从以上各个角度对权力进行适度规定、规范化，才能从根本上解决行政管理体制现代化问题。
（四）加强依法行政工作
完备的机构与职权，现代化的科技手段，如果不按法律进行运作，行政管理体制现代化仍然难以实现。建国以来，我国对法制建设一直很重视，但因受长期的封建社会传统因素的影响等，迄今，法制仍不健全，法治仍不得力。主要表现在行政法制观念淡薄，习惯于人治，执法之中，往往只想到执法单位的权威和工作的便利，只想到怎样去领会上级和领导的意图，执行上级和领导的指示，尽量 使上级部门和领导满意，忽视法律的存在与规定，使行政决策和执政执法偏离法制的轨道；行政法规体系不完备，如机构编制管理法规尚未形成等；执法不严，一些执法者视法律法规用以管百姓和下级的，执法单位与人员就是法，随意执法、乱执法；行政执法缺乏监督，行政部门制定规章、执法等均考虑自身利益，存在许多不合法合理的地方；法制与体制不相协调，相互干扰等等。严重阻碍了依法行政。
建立现代化的行政管理体制，必须使一切行政管理活动“一定要在法律范围内进行”，“不能采取过去搞政治运动的办法，而要遵循社会主义法制的原则”（《邓小平同志论民主与法制》第45页），要大力加强依法行政工作。前不久，党中央、国务院也明确提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的现代化建设指导方针，强调各级政府都要依法管理经济和社会事务，坚决维护国家法律法规和政策的统一性与严肃性，做到有法必依、执法必严、违法必究，为加强依法行政工作提供了保障。现在，全国各地在法治建设方面有了新的开端。如深圳市于1993年就开始了依法治市的试点工作，提出了要把依法行政同改革紧密结合，要从行政审批、行政分配的机制转变到依法行政、依法管理的机制，变审批制为核准制；严格执法，公开行政程序和办事规则，建立依法行政、公正执法的监督制约机制，建立执法责任制，建立行政执法措案追究制度，从人治转到法治等，为经济特区经济社会有序发展创造了良好的条件。为此，我们应以良好的开端为基础，进一步深入地推动我国的依法行政工作，将行政管理的硬软件、每个环节均纳入到法制轨道之中去。
（五）建立现代行政文化
行政文化是行政管理体制建设中的软件，其内容包括行政价值、行政意识、行政道德和行政传统等。行政管理体制不只是受制于行政机构与职权的结构，也受制于行政文化。我国几千年的历史，行政文化较为发达，且有自己的特点，如崇尚皇权至上，力主“大一统”；崇尚德治，力倡忠尽爱国；重人治，轻法治；特权观念，世袭观念；官本位观念，严格等级制等等，这些文化在历史中起个一定的积极作用，但与现代社会的要求相比，则存在很多不合理的地方，为此，我们必须根据经济社会发展的时代要求，构建新的行政文化，诸如法制观念、法治观念、效率观念、改革观念、行政成本观念、生产力观念等等，以便为建立现代化的行政管理体制创造现代文化氛围。
标签：行政管理论文; 依法行政论文; 国家经济论文; 行政体制论文; 社会体制论文; 社会观念论文; 经济学论文; 时政论文; 中央机构论文; 行政部论文;