论善治政府治理理念下政府审计职能的变革——基于政府绩效评价视角的分析,本文主要内容关键词为:政府论文,视角论文,职能论文,理念论文,绩效评价论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:D035/F239.221 文献标识码:A 文章编号:1000-9639(2009)02-0177-07
政府审计是受人民委托对国家管理者承担的公共受托经济责任进行独立评价与控制。政府审计职能的发挥一方面可以解除政府管理者的公共受托责任,另一方面通过对政府的公共管理活动进行监督评价,促进政府各部门提高绩效、改善公共服务水平。我国2006年颁布的《中华人民共和国审计法》将政府审计定位在为政府的经济活动提供审计监督,如第16条规定“审计机关对本级政府各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计监督”。随着经济与社会的发展以及政府改革的逐步推进,政府审计已不局限于传统的监督职能。以公众为中心的善治政府治理理念为政府审计职能的发挥开辟了更广阔的空间。政府审计直接和间接地成为政府治理不可缺少的有效工具。本文以政府绩效评价为切入点,探讨善治理论下政府审计对政府治理的推动作用。
一、善治理念下的政府治理与政府审计职能的变革
政府治理是指政府治理公共事务的道理、方法和逻辑等,是政府为实现经济发展,在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力的方式。政府治理的核心问题在于治理的模式。20世纪70年代以来的政府再造运动,是政府改革的一次深刻变化。它改变了政府治理的模式,标志着政府治理模式由以官僚制为基础的传统行政模式向以市场为基础的新公共管理模式的转变,使得政府由统治和管制职能为主体向以管理和服务职能为主体的质变,建立面向公众的服务型政府因此成为全球改革的浪潮①。这种转换促使政府注重提供公共服务的效率和效能,坚持以顾客为导向的管理理念,建立“民众本位”的服务型政府。
善治是新形势下政府治理的概念,是政府治理的最高标准。如果说治理是政府(国家或公共部门)、企业(市场或私有部门)和公民社会②(非营利机构或第三部门)三者的互动的管理过程,那么,善治则是这三者的“良性”互动过程,是政府的政治权利、企业的经济权利和公民社会的社会权利良性互动的过程。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。善治意味着一种能够对于民众的需求敏感并能做出相应回应的行政方式,它通过构建和运用适当的法律和措施来有效地应对社会中出现的挑战③。因此,善治下的政府是讲求效率和效能的政府,是公民广泛参与的政府。
传统意义上的政府审计职能是解除政府受托公共责任的监督职能④。随着社会的发展与进步、经济民主与政治民主的制度安排不断发展与日趋完善,政府审计的职能也在不断扩展。政府审计在政府改革的运动中,成为新的政府绩效管理制度安排中不可或缺的组成部分,是一种客观必然。审计已不再局限于消极地解除受托责任的层面,审计的定位还要向如何积极地促进受托责任人更好地履行受托责任这一方向发展,审计的职能还需要向决策有用性延伸。发达国家政府审计的实践已经表明了这一点。在善治理念下,政府审计职能发挥的途径存在直接和间接两种方式。在直接方式下,政府审计直接对政府及公共部门进行审计,通过监督、确认、咨询等职能活动确保政府及有关部门有效履行其受托责任。善治理念强调政府治理从规则为本到结果为本的转变,于是对政府的评价不再以是否遵循规则和程序来衡量,而是以是否完成或达到结果来衡量。与此相对应,政府审计的对象和内容也需要进行相应的改变,即从对政府及公共部门的合法性合规性审计逐步转向对它们取得的绩效进行审计。在间接方式下,政府审计是作为政府绩效管理的一个组成部分,通过参与政府的绩效评价过程来发挥作用。政府绩效评价作为一种管理工具,其价值和目的在于推动政府实现善治目标,把善治理念纳入政府绩效评价成为一种必然趋势⑤。善治理念下的政府绩效评价是一个引入公众参与的多主体的评价机制。在这种评价机制下,政府审计的参与将有助于保持绩效评价运行在政治上的独立性和公正性⑥,包括数据收集与分析过程的完整以及绩效数据的准确与可靠。
本文研究的着眼点,在于探讨如何结合中国的具体国情,使政府审计更好地发挥其社会作用,改善审计的效率与效果。中国目前开展的合法合规性审计、经济效益审计以及经济责任审计等都涉及对被审计单位和个人所承担的受托责任的检查与评价。但是,这些审计在实践中都没有真正成为绩效评价制度安排的有机组成部分,这是影响政府审计效率与效果的非常重要的原因。我们认为,从促进政府绩效评价制度建设着手,可以为政府审计更充分发挥其社会作用提供十分广阔的空间。这就要求我们必须转变片面强调政府审计监督的观念,积极拓展政府审计职能,促使政府审计真正成为“善治”政府治理制度中的有机组成部分。
二、政府绩效评价制度中的政府审计
在发达国家,伴随新公共管理运动的兴起,对政府和公共部门的绩效评价受到社会越来越多的关注,被认为是完善政府治理最重要的制度安排。绩效评价制度建立的目的是确立一种良好的组织治理机制,促进政府或企业提高管理的效率和能力,提高服务质量和顾客满意度。政府的绩效审计是指国家审计机关对政府及其各隶属部门及其他使用公共资源的单位经济活动的经济性、效率性、效果性,按照一定的标准进行审查和评价,以强化政府公共(资源)责任为目的的审计活动。政府绩效评价和政府绩效审计具有内在的紧密联系。二者的产生都与凯恩斯国家干预主义的兴起和公众民主意识的提高息息相关,都是由新公共管理运动和政府治理运动推动的⑦。二者的目标都关注政府行为的经济性、效率性与效果性,其最终目的都是为了实现政府绩效优化与强化政府责任⑧。
政府绩效审计是政府绩效评价的重要组成部分。但是,政府绩效审计并不能自然地在政府绩效评价中发挥作用,二者之间存在着重要的区别:(1)二者在执行主体上存在不同。政府绩效评价的主体可以多元化,既有政府部门自身开展的评价,也可由外部机构进行评价,如专门的评价机构等,而绩效审计则只能由政府审计机关来执行。(2)二者的参与方不同。政府绩效评价可以由多方参与,包括社会公众、中介机构等,而绩效审计的参与方基本上只有审计机关和被审计部门。(3)二者运用的标准不同。政府绩效评价参照的是事先设定的政府绩效评价指标体系,而绩效审计是运用审计自身特有的技术方法。两种情况下标准不尽相同。(4)二者的着眼点不同。政府绩效评价通常是以特定的组织和项目为直接对象,而绩效审计通常以经济资源的获取、配置和适用为直接对象。政府预算的制度安排对两者能否有机地结合,有着至关重要的影响。
将政府审计与绩效评价制度安排紧密结合,可以将政府审计的职能从事后的监督逐步提升到事前、事中的协助与完善,从而促进政府各机构、部门的执政能力与水平的提高。在积极探索提高政府绩效方式、构建和谐社会的过程中,应有意识地将政府绩效评价与政府审计有机结合起来,充分发挥二者的作用,寻求一种更经济、更有效率和效果的政府绩效增长方式。因此,我们有必要在借鉴国外经验的基础上,探讨如何在中国使得政府审计对政府绩效评价产生更大的推动作用,从而促进政府治理机制逐步走向善治。
三、国外政府绩效评价中政府审计职能的扩展
政府审计在政府绩效评价中发挥职能,在国外已积累了丰富的经验,主要体现在五个方面。
(一)积极推动与政府绩效评价相关联的公众参与过程
新公共管理运动催生了政府绩效评价的产生,促进了政府绩效评价的发展。它是一个公共行政模式由“权利至上”发展到“责任至上”的进化历程,其核心特征是对政府绩效及其责任的高度关注⑨。它强调人民知情权、政府透明度和政府可问责性。所以,在政府绩效评价过程中应注重促使公众参与评价。公众对政府行为及其效果是否满意,是评价政府绩效的重要方面。在评价中,可以通过运用民意调查、社会调查问卷等形式取得公众对评价对象的评价意见,将收集的社会公众的意见作为评价的重要依据,从而实现公众充分参与政府绩效评价过程。
公众参与是政府绩效评价的一个重要趋势及发展方向。随着政府绩效评价体系各环节中有更多的公众参与,诸如绩效目标的确定、绩效评价方式的选择、数据收集、报告结果的解释以及政策建议的提供等,公众参与过程或许变得更有影响力和争议性,公众参与过程的真实性与可靠性将受到置疑。这时就需要一个独立的第三方能够在确保公众参与的代表性、合理性及公正性方面起到作用。于是审计师可以作为一个独立的权威机构来审查与绩效评价相关联的公众参与过程,鉴证是否采取了适当的步骤以确保公众参与过程的合理。这种鉴证与传统的审计职能并无差异,同样是先建立良好的公众参与过程的标准,并将实际发生情况与之比较。通过在公众参与过程中发挥积极作用,审计师能够使得公众参与过程“合法化”,使之成为评价和提高政府绩效的重要组成部分。
同时,审计师能够为公众参与绩效评价的过程提供服务,包括提供有价值的咨询和报告并向公众解释绩效评价指标的含义,促进绩效评价工作的开展等。具体体现在:(1)为公众提供绩效评价所需要的培训和支持。绩效评价本身是一门专门的技术,作为社会公众并不一定完全了解政府绩效评价的整个环节及体系,这时,审计部门可以通过开展一定的培训,解释绩效评价指标及绩效评价方法,便于社会公众有意识、有能力参与政府绩效评价。(2)通过宣传传播绩效评价知识。例如,宣传绩效评价的方法、过程、效果,使公民对政府绩效评价有比较清楚的了解和认识,并获取一些基本的评价知识和技术,从而具备参与绩效评价的能力。(3)通过开展公众满意度调查、顾客满意度调查、网上评议等方式获取并审核与政府绩效评价相关的信息。
(二)建立绩效信息的质量保证机制,确保绩效信息质量
绩效信息有助于改进部门管理、有助于决策的制定及预算管理。绩效信息质量的高低直接影响着政府绩效的改善程度。低质量的绩效信息不利于政府绩效的改善和政府治理水平的提高。因此,需要有相应的绩效信息的质量保证机制,来提高绩效信息质量,确保绩效信息的有效、可靠与客观,从而更有利于为决策服务。
绩效信息主要有三种类型,分别是项目评估、政府部门的绩效报告以及绩效审计报告。每一种绩效信息下均存在不同的信息质量保证机制⑩。其中,国家最高审计机关起着关键的作用,不少国家的政府审计是作为绩效信息的质量保证机制而存在的。例如,加拿大审计长公署(Office of Auditor General)、荷兰审计院(Netherlands Count of Audit)均对项目评估信息进行再检查,澳大利亚审计署、加拿大审计长公署以及英国的审计署等均对政府部门的绩效报告进行再评价。
采用系统的方法来保障项目评估和绩效报告信息质量的机制大部分是由国家最高审计机关来执行的。有不少国家的最高审计机关及审计部门已经取代了评估部门来对公共部门的绩效评价系统进行大规模的审查。这种审查能够揭示被审计部门评价方案、评价过程、评价内容与方法中存在的不足。如欧盟总审计署(European Union's Directorate General Audit)发现,绝大多数部门缺少绩效评价标准、没有系统地将绩效评价中的发现应用于决策的制定中去,同时对绩效评价过程的质量也缺乏控制。国家最高审计机关通过对政府绩效报告进行审计,能够对目前绩效报告的状况及其发展提供一个总括的认识。审计部门能够辨别一些常见的问题、提供一些有价值的实践做法及经验教训,从而引导政府部门改进绩效信息质量。
(三)将政府审计部门设立为专门的绩效评价机构
在政府绩效管理的新领域,测评绩效至关重要。为了做好这项工作,需要一个中立的、客观的实体来保证制度的诚信。政府审计师是这一角色的理想人选。在新公共管理运动中,除各政府部门根据预先确定的标准和程序进行自我评价外,多数国家还将政府审计机关设立为独立的绩效评价机构,来对政府的绩效进行评估。例如,在英国,国家审计署(the National Audit Office,简称NAO)负责中央政府机构的绩效评价,审计委员会(the Audit Commission,简称AC)负责地方政府的绩效评价。
目前,NAO在英国政府绩效评估活动中扮演十分重要的角色。英国的国家审计署虽是政府审计机构,但不属于政府机关,而是完全独立于政府之外,代表议会对政府公共开支进行审核。它评估的对象不仅包括所有政府部门和政府机构,还包括逾半数使用公共拨款的社会团体。NAO为议会服务。它每年向议会下院公共账目委员会提交50多份报告,后者在此基础上,再向政府提交报告,指出政府工作中存在的问题,就提高工作绩效提出各种建议。按惯例,政府必须在两个月内就议会下院公共账目委员会的报告做出答复。国家审计署也有义务回答所有议员的咨询。另外,政府财政部还专门委派一些高级官员配合国家审计署的工作,以确保公共资金得到谨慎运用。
审计委员会对地方政府绩效评价的一个最主要的贡献在于开发了综合绩效评估体系(Comprehensive Performance Assessment,简称CPA)(11)。CPA是审计委员会按照1999年地方政府法和2001年政府白皮书的基本方针,在原有最佳价值体系及地方公共服务协议的基础上,为单一制议会和郡议会、区议会、消防和救援机构等公共部门专门开发的评价体系。CPA的实施有效地促进了政府机构服务的改善。根据CPA,审计委员会每年通过绩效指标和相关的服务检查,对环境、住房和文化等服务领域进行评估。同时,审计委员会还设计了专门的质量保证框架,采取多种措施确保各项工作的质量。此外,审计委员会非常注重评估结果的公开,CPA网站上会及时公布审计委员会报告、检查报告、年度审计等多种类型的报告和数据,各个部门可以通过绩效记分卡随时查询自己的绩效状况及与其他机构相比较的绩效信息。
(四)帮助建立政府绩效评价指标及完善绩效评价体系
一套完善的绩效评价体系的核心是科学的评价指标的构建。审计师由于其自身的独立性及客观性能够促进绩效评价体系的建立与完善。英国审计委员会的早期职能是选取最能反映绩效标准的评价指标,使其在各政府部门之间具有可比性。早在1992年9月首次推出指标列表之前,审计委员会对公众关注的领域开展了大量的研究,并进行了广泛的咨询。美国奥斯汀市的政府审计师(The City Auditor's Office of Austin)也积极主动地帮助管理部门建立和使用绩效评价体系,发布绩效评估报告,为制定更加透明的政策提供有用的信息(12)。同时森尼维尔市(City of Sunnyvale)的审计师还积极参与到项目绩效预算过程,执行绩效审计,通过提供系统的科学的方法评价并改进城市项目及其绩效评价系统,从而有助于完成预定的项目计划(13)。具体包括:(1)评估项目的目标完成情况;(2)在符合政策及标准的基础上,确保执行过程及绩效评估程序的效率性和效果性;(3)通过对原始凭据的检查,确保绩效报告结果的准确性;(4)在需要时为部门或项目提供技术帮助,确保审计师的建议得到执行。
(五)审计部门发布指导文件,为绩效评估的开展提供帮助
加拿大阿尔伯塔省(Alberta)政府审计部门在1994年发布《政府的受托责任》(Government Accountability),作为评估并改善已存在的政府受托责任关系的框架,具体包括制定绩效评价目标、监督绩效、报告结果以及对结果的评估(14)。这份文件还提出应建立类似财务信息质量评价标准的统一的绩效信息评价标准,诸如可理解性、相关性、可靠性、可比性等。此外,《政府的受托责任》将政府审计在政府改革中的作用定位为审计师和咨询顾问两种职能角色。作为审计师是对政府部门披露的绩效信息提供可信性;作为咨询顾问是以框架为指导,促进政府部门绩效的改善。从1996年开始,阿尔伯塔省政府审计部门开始评估政府部门在其年度报告中披露的绩效评价信息。渐渐地,还开展了其他工作:对政府部门自身的绩效评价系统、绩效评价结果进行反馈,评估他们的这种方式是否充分体现了部门的目标及重要风险区域,指导政府职能部门开展绩效评价。
英国审计委员会也编制和发布手册,用于解释在披露每个绩效指标时有哪些需要考虑的因素,还定期向当地政府部门传送新的研究成果。此外,审计委员会还开通了一个电话咨询专线,帮助政府部门准确理解绩效指标的含义,以及对数据收集系统的建立提供咨询,这就为信息的及时发布提供了较好的指导方式。
四、拓展中国政府审计职能、促进政府绩效评价的政策建议
我国目前实行的政府绩效评价还很不成熟,还不能视为当代真正意义上的政府绩效评价(15)。造成这种状况的一个主要原因在于制度安排上的缺陷。绩效评价制度的完善和落实,对于提高政府的执政能力和政府治理的水平,具有十分重要和现实的意义。我国的政府审计尽管在开展绩效审计和经济责任审计的过程中都会涉及有关部门或个人的绩效评价,但由于种种原因,政府审计在绩效评价的制度安排中直接的参与还比较少。同时,我国绩效审计和经济责任审计还处于逐步完善的阶段,充分发挥其在政府绩效评价中的作用还需要创造必要的条件。尽管如此,我们应该积极地借鉴国外经验并且结合我国具体情况,在绩效审计和经济责任审计的基础上推动政府审计在政府绩效评价制度建设过程中发挥更大作用。从现实出发,我们认为应该在以下几个方面拓展政府审计的职能、促进中国政府治理基础建设。
(一)在机制建设上,政府审计应该积极推动公众参与
善治是以民众为中心、以顾客为导向的治理。它的基础是公众的参与。公众参与意味着所有的社会成员都发出声音或者影响决策和治理。因此,政府审计在对政府绩效进行评价时就要注重社会公众对政府绩效的满意程度,不断倾听群众的呼声,虚心吸收公众的建议,让公众积极参与到整个绩效评价环节中去。例如,在选择绩效评价项目时,要侧重于那些最能反映公众需求、对公众利益影响广泛的项目;在制定绩效评价标准时,要更多地考虑公众认同的绩效指标;在对政府绩效进行测评时,要把公众的满意度作为一个重要的参考依据,鼓励公众参与到对政府绩效的评价中去。
同时,政府审计在绩效审计评价标准的研究与确定过程中,也应该积极听取和吸收不同方面利益主体和专家的意见。政府的绩效标准在很多情况下无法从法规或书本上找到,听取群众的意见应该成为必不可少的审计程序。在经济责任审计中也应该如此。有识之士提出审计应该是开放的,主动吸引公众参与审计过程应该是其中的一个重要方面。
(二)在制度建设上,应该逐步确立政府审计机关在绩效评价中的主体地位
政府绩效评价主体是指由谁来评价政府的管理绩效。政府绩效究竟如何,必须做出准确、客观、公正的评价。然而,政府部门和社会公众作为公共服务的提供者和使用者,都只能在某个侧面满足绩效评价主体的要求。况且,在我国,社会公众对政府绩效评价的参与意识还比较淡薄,参与的主动性还不强。同时,目前开展的绩效评价多以政府部门自评为主,其他主体参与的还比较少。由于审计内在的特性,审计机关在绩效评价时不仅能保证绩效评价的准确性,还能保证评价的客观性和公正性。因此,在积极倡导评估主体多元化、建立全方位评价主体体系(16)的同时,也应充分肯定并发挥审计机关在绩效评价中的主体地位。
无论是美国、英国还是澳大利亚的政府绩效评价体系中,政府审计机关都扮演着十分重要的角色。美国绩效评价是在完善的法律框架下,以国会领导下的政府审计机关为主导来执行的。在执行绩效考评的过程中,国会审计的职责主要有:代表国会对联邦各部门进行年度绩效考评,接受国会的委托,对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行专项评估;可授权联邦部门内设的评估办公室对该部门的绩效或计划、项目进行评估(17)。在澳大利亚,政府审计机关代表国会对各部门进行年度绩效考评。因此,借鉴国外发达国家的政府绩效评价经验,在我国也应赋予审计署在政府绩效评价体系中的主体地位,使政府审计在绩效评价中发挥更为积极的作用。一方面在某种程度上依靠其权威性和广泛性来保证绩效评价的客观公正,另一方面可以将其作为政府内部的监察组织,保证政府绩效评价的有效实施。
(三)在审计观念上,应该把监督与服务统一在一起
审计是一种独立的经济监督,这种认识已经为社会和政府审计队伍自身所认可,但是,在如何理解审计的服务功能方面,还有许多地方需要澄清。首要的是,审计在民主社会中要服务于民主制度的建设与完善。在绩效评价制度中,各参与方处于平等的地位。承担受托经济责任的一方应该自觉履行职责、接受检查与评价;同时,委托方也应该给予受托人接受客观评价、依据受托人的绩效评价结果给予相应的奖励或惩罚。审计的客观评价,服务于这种健康关系的形成与巩固,对双方利益都是保护。因此,不论是经济责任审计还是绩效审计,追求审计的客观性,应该成为审计的基本理念。从审计项目的安排到审计意见的形成,都应该体现这种客观性。
(四)在审计内容上,应该把绩效评价的制度完善作为重点
中国的政府绩效评价制度还在建设过程中,政府审计在定位上,不能消极地等待这些制度的完善,应该积极地加以促进。为此,应该检查确定被审计单位履行其责任状况的过程,特别关注绩效评价的制度安排问题。当前,审计不能仅仅局限于检查现有法规制度的遵循情况,更需要从政府职能的转变、政府社会服务使命和任务的定位、政府部门机构设置的合理性、权责对等的状况、绩效评价的规范化以及绩效评价结果的运用等多方面研究分析,提出改进的建议。针对发现的问题,开始关注如何加强相应的内部控制,防止屡查屡犯。但完善绩效评价制度具有更根本的作用。
(五)在审计方式上,应该将绩效审计和经济责任更好地结合
从绩效评价制度考察,经济责任审计已经镶入干部管理制度中,而且在中国,领导干部的作用对于组织绩效的影响是至关重要的。因此,尽管审计的着眼点在于检查公共资源的获取、配置与使用中的真实、合法与效益,不属于人力资源管理体系(这也是经济责任审计属于委托审计的主要原因),但适应中国环境特色,使政府审计资源得到相对充分的利用,有必要完善经济责任审计。我们建议在经济责任审计中注重组织绩效的研究分析,注重组织绩效评价制度的合理性分析,把经济责任审计与绩效审计更好地结合在一起。为此需要在注重审计人员观念转变和知识更新、积极探索和尝试先进的审计方法和手段的基础上,逐步规范领导干部经济责任审计的操作程序和评价标准。
将经济责任审计与绩效审计结合起来,对领导干部业绩进行深层次审计,不仅有助于鉴证、评价领导干部经济责任的履行情况,监督领导干部权力的行使情况,为组织人事部门评价、任用干部提供科学的参考依据,健全对领导干部业绩责任的考核机制,完善干部管理机制,而且有利于促进各单位、部门、地区提高经济管理水平、投资决策水平,推进管理的现代化。经济责任审计和绩效审计的结合,也就是对“人”的评价和对“事”的评价的结合,因此会为政府绩效评价提供更全面的信息,从而使政府绩效评价建立在更全面、更客观的基础上,充分发挥其评价的作用,实现其评价的目的。
(六)在发展重点上,政府审计应该积极推动政府绩效预算制度的建立与完善
财政审计是政府审计的永恒主题,为了实现推动政府治理水平的提高和制度的完善,政府审计也应该从财政收支,特别是财政支出的审计入手。具体地讲,应该在国有企业审计、重大建设项目审计、预算执行情况的审计过程中,关注国家资本经营预算、资本(建设项目)预算和日常预算等类绩效预算制度的逐步建立。在前一阶段的政府审计中,我们连续几年持续地提出细化部门预算的审计建议,最终得到响应和落实。在发展方向上,政府审计应该逐步实现审计信息与绩效预算的紧密挂钩,审计结果成为预算决策的重要参考。当前,应该把改变预算参与者的行为模式和决策模式作为重点,通过绩效审计,将预算与国家的公共管理政策紧密结合,将所有财政资金、公共资源纳入绩效考核的范围,将相关政府支配公共资源的权力与责任挂钩。
总之,绩效评价和信息都是组织治理包括政府治理的基本要素,将二者紧密结合,就可以奠定组织持续健康发展的制度基础。政府审计在发展战略上把强化公共责任、完善政府治理作为基本的目标,相应地,政府审计在绩效评价制度建设方面就应该发挥更为建设性的作用。
收稿日期:2008-10-27
注释:
①李洁:《大国政府改革——美国、巴西、俄罗斯、印度和中国20年进展》,《世界经济与政治论坛》2007年第2期。
②公民社会是介于国家和市场之间的、很大程度上不受管辖的公共空间。最广泛的定义一般为,公民社会指所有国家和市场领域之外自愿组成的社会关系、机构、组织。参见国际行动援助中国办公室编译:《善治——以民众为中心的治理》,北京:知识产权出版社,2007年,第40页。
③国际行动援助中国办公室编译:《善治——以民众为中心的治理》,北京:知识产权出版社,2007年,第10页。
④谢志华等:《政府绩效审计职能之二维层面:解除受托责任与实现决策有用》,《审计研究》2006年第3期;秦荣生:《深化政府审计监督完善政府治理机制》,《审计研究》2007年第1期。
⑤郑志龙:《治理视野中的政府绩效评估》,《中国行政管理》2007年第12期。
⑥戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克:《政府改革手册:战略与工具》,北京:中国人民大学出版社,2004年,第240页。
⑦⑧温美琴、胡贵安:《基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究》,《审计研究》2007年第6期。
⑨蔡春、刘学华:《绩效审计论》,北京:中国时代经济出版社,2006年,第7页。
⑩Robert Schwartz,John Mayne.Assuring the Quality of Evaluative Information:Theory and Practice,Evaluation and Program Planning 28 (2005),pp.1-14.
(11)郭俊华:《英国政府综合绩效评估的经验及其启示》,《当代财经》2007年第9期。
(12)Stuart S.Grifel,Stephen L.Morgan,and Paul D.Epstein,Evolving Roles for Auditors in Government Performance Measurement,Journal of Government Financial Management,January,2002.
(13)http ://sunnyvale.ca.gov/
(14)Yves Gendron,David J.Cooper,Barbara Townley.The Construction of auditing Expertise in Measuring Government Performance,Accounting,Organization and Society,32 (2007),pp.101-129.
(15)蔡立辉:《政府绩效评估:现状与发展前景》,《中山大学学报》(社会科学版)2007年第5期。
(16)全方位评价主体体系是指以公众为本位、包括政府机关的自我评价、上级评价、党的组织和权力机关(人大)的评价以及专家评价的评价体系。参见包国宪、董静:《政府绩效评价在西方的实践及启示》,《兰州大学学报》(社会科学版)2006年第9期。
(17)会计准则研究文库:《政府绩效评价与政府会计》,大连:大连出版社,2005年,第158页。
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