再论国际电信联盟在全球互联网治理中的地位和作用
张腾军
摘 要： 作为主管信息通信技术事务（ICT）的联合国机构，国际电信联盟拥有悠久的发展历史，以其在各大领域的标准制定权确立了在电信领域的领导地位，并因ICT事务在全球互联网治理中的关键位置而起到了十分重要的作用，成为联合国模式的主要倡导者和践行者。文章旨在介绍国际电信联盟的历史沿革与运作机制，探讨其在全球互联网治理中的地位和作用。
关键词： 国际电信联盟；全球互联网治理；作用分析
国际电信联盟 (下称“国际电联”)是主管信息通信技术事务（ICT）的联合国机构，主要负责分配和管理全球的无线电频谱和卫星轨道，制定全球电信技术标准，向欠发达地区提供ICT接入的援助。
利用灰色预测不能把原始观测数据作为一个简简单单的随机过程，而是把它看作一个随时间一起演变的灰色过程。通过对原始观测数据序列的处理加工，利用一次或者多次的累加累减使事物的灰色量达到白化的程度，突显事物内部的规律性，从而建立相应的变形预测微分方程，预测出事物的发展趋势。对于灰色模型来说，它所采用的数据既可以是线性的数据，也可以是非线性的数据，数据具有灵活性［1］。
一、国际电信联盟的发展历程
19世纪上半叶，电报在英国和美国出现，通过电报电缆线路的铺设逐渐覆盖欧洲，实现了大西洋两岸的连通。但由于国界和司法管辖权的转移延误，信息的顺畅传递受到影响。为简化程序、协调电报服务，1865年5月17日，20个欧洲国家在巴黎召开会议，通过了《国际电报公约》，由此成立了国际电报联盟（International Telegraph Union）。随着电话与无线电的应用与发展，国际电报联盟的职权不断扩大。1906年，德、英、法、美、日等29个国家的代表在柏林举行首次国际无线电报会议，制定了《国际无线电报公约》，就无线电频率与广播电台的运作规则达成一致。随后20年间，国际电报联盟多次召开国际会议，就国际电话、国际电报和国际无线电分别成立咨询委员会，负责技术标准的研究与协调。在1932年马德里会议上，各国决定合并《国际电报公约》与《国际无线电公约》为《国际电信公约》，采用新名称—国际电信联盟（International Telecommunication Union，下称ITU）。1947年，与联合国达成协议，正式成为联合国的专门机构，总部从瑞士伯尔尼迁往日内瓦。因其150年的悠久历史，ITU成为联合国系统最为古老的国际组织。
二、国际电信联盟的基本架构与运作模式
ITU由全权代表大会、理事会、总秘书处和无线电通信部门、电信标准化部门、电信发展部门组成，并定期举办世界电信展。总秘书处主要负责管理国际电联的活动，包括提供大会服务、规划和组织大型会议、提供信息服务、安保服务、开展战略规划及行使相关机构职能等。ITU的最高决策机构是全权代表大会，每4年召开一次。ITU现有193个成员国和超过800个部门会员，作为政府与私营部门协调有关全球电信网络与服务的技术和政策事务的平台进行运作。私营机构及非政府组织等可加入核心部门，参与各类会议，但没有投票权。
相较于GPR、TDR数据，土样数据的变化范围更大，一方面是由于5 cm的采样深度较浅所致，在本实验中同时还采集了20 cm深度(17～23 cm范围)的土样，考虑到GPR是在一定深度范围的表层土体平均土壤水分，而不是某一深度附近的土壤水分，因此，对5 cm和20 cm深度的土样数据求平均，近似看作是0～20 cm深度的平均土样，并分别对GPR数据和5、20、0～20 cm深度的土样数据作对比，如图4。
在全球化进程中，技术的突飞猛进对电信标准的与时俱进提出了更高要求，内部程序的冗长低效、缺乏一致性使ITU备受诟病。随着各类新兴论坛组织的涌现，ITU在技术领域的独占地位受到挑战，改革压力日益上升。
面对内外压力，ITU一方面进行内部机构重组，另一方面主动参与全球治理进程。1998年，在美国明尼阿波利斯举办的ITU第19届全权代表大会正式提出“互联网治理”这一概念，并推动其成为全球治理领域的新兴课题。同年成立的互联网名称与数字地址分配机构（下称ICANN）成为管理互联网域名和地址的唯一国际组织，但由于美国对ICANN事实上的控制引发他国不满，其运行模式及合法性越发受到质疑。主张互联网的人士抨击ICANN的集中管控，认为互联网应保持技术中立与自主治理，而不是由某一组织来主导；主张互联网管理的人士同样对美国的独断性监管十分不满，认为权力应由多方分享。这种冲突愈演愈烈，国际上也出现了建立新的互联网治理机制的呼声，ITU主动参与其中并试图发挥影响。
作为联合国旗下统管电信领域的机构，ITU是联合国层面开展网络空间治理的主要平台，在标准设定、统计数据收集和相关研究等方面直接或间接地影响着互联网治理。
电信发展部承担了国际电联专门机构和项目执行机构的双重职责，通过提供、组织、协调技术合作与援助促进和加强ICT发展，致力于通过电信基础设施和信息通信服务连通世界。其具体职能包括：协助各国在信息通信技术领域的发展，促进所需技术、人力和财政资源的流动，推动ICT接入与应用；弥合数字鸿沟；实施满足发展中国家需求的信息流动项目开发与管理等。ITU-D共有12个行动领域，包括能力建设、气候变化、网络安全、数字包容性、应急通信、ICT应用、创新、最不发达国家与小岛屿发展中国家、监管与市场环境、频谱管理与数字广播、统计数字与指标、技术和网络发展。
ITU最初是各国政府就电信事务进行沟通合作的主要场所。随着技术进步及形势发展的需要，ITU开始吸纳非国家行为体加入，形成了包含各国政府、私营部门和非政府组织的联盟。尽管如此，ITU的国家性仍是首要特征，国家成员具有单一的投票权，其他成员可参与相关议题讨论，但对决策只能起到间接的影响。
2008年金融危机之后，国际货币基金组织（IMF）和许多国家逐步修正了银行破产制度的基本目标。IMF认为银行破产的目标就是为了维护金融体系稳定。英国的《银行法》则直接把维护金融体系稳定、保护公众信心列为银行破产处置的首要目标。各国金融监管部门在制定法律或处置问题银行时，保持金融稳定和维系市场信心都成为首要目标。
三、国际电信联盟在互联网治理中的作用分析
无线电通信部负责协调内容广泛的无线电业务，管理国际无线电频谱和卫星轨道，主要目标在于通过世界和区域性无线电大会，实施《无线电规则》和《区域性协议》，并及时有效地更新这些法律文件，保障无线电系统操作免受干扰。此外，通过开展有关无线电的标准化工作，制定旨在确保无线电通信系统操作性能和质量的建议书。由于越来越多的成员需要利用这些有限的资源，因此参与ITU-R的大会和研究组的工作（比如，参与移动宽带通信和超高清电视及3D电视广播技术等方面的工作）日益受到各国政府和业界重视。
这次机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点，加强与整合社会管理和公共服务部门。
1.国家性与官僚体制的弊端制约治理角色的发挥
“大搬快治”工作开展以来，丽水市各地基层群众积极参与，任劳任怨，不计得失，使得大搬快治工作快速、有效推进。如遂昌县云峰街道创新“1+1+2”的工作模式，即1名班子成员+1名街道干部+2户避让搬迁群众的策略，做深做细群众思想工作，仅48小时就全面完成该镇36户100名群众的签约工作。缙云县石笕乡党支部书记发挥示范带头作用，垫资50万元，发放给避让搬迁群众，让村民吃下“定心丸”，仅三天时间，全村25户50人全部搬迁完毕。
ITU的核心是三大部门：电信标准化部（ITUT）、无线电通信部（ITU-R）、电信发展部（ITU-D）。
2.参与推动互联网治理概念的提出
电信标准化部负责制订国际电信技术和运营标准。这些标准对全球ICT基础设施十分关键，不仅为发展中国建设基础设施和促进经济发展提供帮助，也为来自新兴市场的企业创造了公平竞争的环境，有效降低了技术成本。ITU-T的最高决策机构是世界电信标准大会(WTSA)，由各国政府派代表团参加，每4年召开一次。会议就ITU-T的工作计划和工作重点进行审议，确定下一研究周期的研究组结构和研究课题。ITU-T是全球性的ICT标准机构，也是最为权威的机构，内设有诸多研究组，主要工作是提出技术建议。这些建议是促进技术的全球融合与统一的重要方式。目前，ITU已生效建议超过3000条，包括关税和会计原则、数据网络和开放系统的通信、综合宽带有线电视网络和电视和声音传播、信号要求和协议、网络和终端点对点传输性能、多协议和基于ip的网络、光学和其他运输网络等。
3.主导互联网治理的努力及效果评估
首先，ITU旨在通过创设治理机制来主导全球互联网治理。早在1998年的全权代表大会上，ITU就提出召开信息社会世界峰会。2001年，联合国大会批准ITU的提议，同意召开信息社会世界峰会（World Summit on the Information Society，下称WSIS）。WSIS的目标是“建设一个以人为本、具有包容性和面向发展的信息社会。在这样一个社会中，人人可以创造、获取、使用和分享信息和知识，使个人、社区和各国人民均能充分发挥各自的潜力，促进实现可持续发展并提高生活质量”。WSIS分两阶段举行：第一阶段峰会于2003年12月在瑞士日内瓦举行；第二阶段峰会于2005年11月在突尼斯举行。为了弥补ICANN合法性的不足，峰会首次采取多利益攸关方共同参与的方式，吸引众多国际组织、非政府组织、民间团体和私营部门广泛参与。日内瓦会议通过了《原则宣言》和《行动计划》，对全球信息通信事业发展提出指导意见及具体行动方针，责成联合国秘书长成立联合国互联网治理工作组（WGIG）。突尼斯会议则达成《信息社会突尼斯议程》，并提请联合国秘书长召集举行一个“新的多利益攸关方对话论坛”，即互联网治理论坛（IGF）。
WSIS首次明确讨论了主权国家在互联网治理中的角色，被视为ITU试图主导互联网治理的重要开端。ITU希望通过弥合全球数字鸿沟，实现发展中国家信息社会的更快实现。但WSIS遗留的发达国家与发展中国家之间的分歧并未在两次会议上得到有效解决。由于WSIS出台的共识文件并不具有约束力，相关国家对如何执行也各有想法。尤其是发达国家，并未投入相应的资金来支援发展中国家建设。同时，发达国家与发展中国家就“多利益攸关方”模式也存在明显分歧，以美国为首的发达国家普遍支持将政府排除在外，而发展中国家则强调主权国家的重要作用，这种交锋至今仍没有定论。
ITU希望通过举办WSIS达成由联合国和国际组织主导互联网治理的目标，但这种“联合国模式”事实上并未得到推行，连《突尼斯议程》都回避点名批评ICANN，未对替代性的选择进行讨论或提出看法，这使得ITU试图深度参与且主导互联网治理的努力受挫。WSIS的最大功能或许是促成IGF和WGIG的成立，为互联网治理的深入讨论提供了更广泛、更多样的平台。
其次，通过发布研究报告的形式参与治理。ITU每年都会发布《信息社会测评报告》，发布信息通信技术发展指数（ICT Development Index，简称IDI），使用可量化的指标就全球信息社会建设现状进行评估。报告已经成为全球范围内比较权威的信息化评估报告，而IDI也成为衡量世界各国信息通信技术水平的主要标尺，为各国所重视和引用。据2017年年度报告，ITU对176个经济体的IDI进行了测算，指出不同经济体之间的数字鸿沟仍然是一大挑战，而物联网、大数据分析、云计算、人工智能的同步发展将极大地推动创新，有助于实现联合国可持续发展目标，并从根本上改变商业、政府及整个社会的运行模式，最终改善全球生活。报告建议，各国充分利用数字革命带来的红利，推动部署下一代网络和服务的基础设施。
最后，成为维护网络安全规范的倡导者。ITU秘书长的主要职能之一便是打击网络犯罪。在突尼斯会议上，各国首脑要求ITU负责C5行动方针，即“在使用ICT方面构建信心和安全”。为响应突尼斯议程，ITU在2007年发布全球网络安全议程，提出协助会员国使用布达佩斯《网络犯罪公约》、建立“网络安全就绪指数”等建议。近年来，ITU还发布了全球网络安全指数(GCI)，对各国网络安全进行排名，以提高各国政府及人民对网络安全的意识和认识。据《2017年全球网络安全指数》显示，在193个国家中，有约38%的国家发布了国家安全战略，但只有11%制定了专门的独立战略，另有12%的国家正在制定网络安全战略；43%的国家具有执法和司法系统的能力构建计划。报告认为，各国在意识、理解、知识、策略部署能力、能力和计划方面存在明显差距，许多国家还存在较大改善的空间。
参考文献
[1]王明国.全球互联网治理的模式变迁、制度逻辑与重构路径[J].世界经济与政治，2015(3).
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[3]张腾军.特朗普政府网络安全政策调整特点分析[J].国际观察，2018(3).
[4]左志.国际电信联盟与中国崛起——以中国电信政策研究为视角[J].新闻大学，2016(3).
DOI： 10.16653/j.cnki.32-1034/f.2019.016.005
（作者单位：中国国际问题研究院）
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