欧盟国家金融监管结构发展分析，本文主要内容关键词为：金融监管论文,欧盟国家论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代以来，自由化、一体化以及信息技术的进步使欧盟国家金融体系发生了深刻的变革。为应对金融业的快速发展，提高金融监管的效率与有效性，欧盟国家普遍进行了金融监管结构改革，形成了结构明晰、分工明确、协调合作，以及适应金融业发展创新的新型监管结构。在中国金融业改革不断深化的形势下，其实践对于中国的金融监管改革具有相当的借鉴意义。
一、广泛重组金融监管组织结构
一国的金融监管组织结构是这个国家根据金融发展实际，着眼于防范金融危机、保持金融稳定、降低监管成本、提高监管效率所作出的理性选择。20世纪90年代中后期以来，理论上一直存在着关于金融监管组织结构模式的集中监管论和分业监管论两种不同观点；[1-4]而在实践中，世界上有近五六十个国家在金融监管上采用或正朝着单一监管机构的模式迈进，但美国和世界多数国家则采用多个法定监管机构同时并存的监管模式，即分业监管模式。[5]从欧盟的情况看，各成员国的金融发展水平、金融监管文化、金融监管水平各有不同，所选择的金融监管结构也不尽一致(详见表1)。
表1 欧盟国家金融监管的组织结构
国家 证券监管 银行监管
保险监管
奥地利 金融市场局 金融市场局金融市场局
比利时 银行金融委员会 银行金融委员会保险监管署
丹麦
金融监管局 金融监管局金融监管局
芬兰
金融监管局 金融监管局保险监管局
信贷机构和投资公司委员会，银
证券委员会，金融市经济事务部，保险监管委员
法国
行委员会，银行与金融管制委员
场理事会 会
会，全国信用和证券理事会
德国
联邦金融监管局 联邦金融监管局联邦金融监管局
保险企业和精算师指导委员
希腊
资本市场委员会 中央银行
会
爱尔兰 金融服务监管局 金融服务监管局金融服务监管局
意大利 证券委员会 中央银行 保隆监管协会
卢森堡 金融部门监管委员会 金融部门监管委员会保险业委员会
荷兰
荷兰证券委员会 中央银行 养老金与保险监管委员会
葡萄牙 证券市场委员会 中央银行 保险协会
瑞典
金融监管局 金融监管局金融监管局
西班牙 证券委员会 中央银行 保险与养老基金管理总局
英国
金融服务局 金融服务局金融服务局
资料来源：笔者根据有关材料综合整理。
欧盟国家金融监管改革的一个重要内容是对金融的监管组织结构进行重组，减少有权监管机构的数量。而重组的程度以及所产生的有权监管机构的数量在各国是不同的：一些国家建立了单一监管机构，也有少数国家只进行组织结构重组，减少监管机构的数量，尚未建立单一监管机构；另一些国家则根据本国实际，继续实行多机构分业监管。由此，欧盟国家中并存着四种监管组织结构模式。
模式一是将不同金融部门的监管责任合并到一个单一机构的集中监管模式。英国、德国、瑞典、奥地利、丹麦和爱尔兰等六个国家采用这种模式，其中瑞典和丹麦在20世纪80年代后期就采用了这种模式。
1997年10月，英国金融服务局(FSA)正式成立，从2001年12月1日起在“金融服务及市场法”的框架下全面负责对英国金融业的监管。金融服务局是独立的非政府机构，对财政部负责；其治理机构是董事会，由主席、3名执行董事和11名非执行董事组成，均由财政部任命。金融服务局是单一对存款吸收、保险和投资业务的批准及监管直接负责的监管者，监管范围从独立的金融咨询公司到经营全球业务的投资银行，具体包括审慎监管、商业行为和市场操作；其监管对象包括银行、证券、基金管理和保险公司。此外，金融服务局必须确保监管的效率和有效性，加强被监管机构管理层的责任，确保监管条例得到实施，推动和促进金融创新和市场竞争，维护和促进伦敦的国际金融服务和市场地位。
另外，德国联邦金融监管局(BaFin)是德国的单一金融监管机构，它取代了之前的三个监管机构，从2002年5月开始负责银行、保险和证券业监管。奥地利金融市场局(FMA)从2002年4月开始运行，接手由财政部负责的银行、保险公司和养老基金监管，以及证券局负责的证券市场和证券机构监管。爱尔兰中央银行根据2003年生效的立法，重组为中央银行和爱尔兰金融服务监管局两个机构。中央银行保留了原来以爱尔兰中央银行名义行使的ECSB国别中央银行职能；金融服务监管局(1FSRA)负责与整个金融服务部门有关的发照/批准、监督和管制，以及与金融服务有关的消费者保护。
模式二是两机构监管模式，是介于集中监管与分业监管之间的一种模式；其特征是将业务融合度高的两个金融领域的监管合并到了个监管机构，而专有机构负责另一领域的监管。采取这种监管模式的芬兰、比利时和卢森堡都是一个监管机构负责银行与证券业监管，另一机构负责保险业监管。
芬兰于1993年成立了金融监管局，负责对金融市场及其参与者的监管，而社会事务与健康部领导下的保险监管局则负责保险业监管。比利时在2002年8月金融改革后由两个机构负责金融监管，即银行和金融委员会负责银行和证券部门监管，保险管理办公室负责保险部门监管。卢森堡根据1998年12月的法律，也将金融监管的责任分配到两个监管机构，而这两个机构分别是金融部门监管委员会和财政部下的保险委员会。
模式三是根据金融机构的性质，在银行业、证券业和保险业三个不同领域分别设立专门的监管机构，各自负责本领域的监管，即分业监管模式。意大利、希腊、西班牙、葡萄牙及荷兰采用这种模式。
在意大利，负责金融部门监管的三个机构分别是中央银行——意大利银行，证券委员会和保险监管协会。意大利银行负责银行业监管，颁布关于资本充足性、各种类型的风险限制、会计程序以及内部控制机制等方面的总体规章。意大利银行也负责从事银行业务的批准并接受定期报告和财务报表。此外，它有权召开银行管理机构会议，检查并要求提供它认为合适的文件；还有权向财政部长建议发出解散一家银行的法令。证券委员会是负责意大利证券市场监管的公共机构，其活动包括以下领域：对证券市场以及负责证券市场组织和管理的公司进行监督和管理；监督是否向投资者披露充分的实际信息；保证交易的整体性，反对内部交易和市场操纵；监管收购要约以及证券的公开发行；审批首发招股说明书；监管中介体。保险监管协会是一个具有法人地位的公共公司，监管保险和再保险业务以及保险代理和保险经纪，检查保险机构在技术、财务和会计管理上是否符合法律、规章以及行政管理规定。
模式四是法国的分业多头监管模式。其特征是在银行、证券和保险每个领域都有专门的、二个以上的监管机构进行监管；各机构的监管职责既有明确的分工，又有一定的交叉。法国银行业的监管机构有四个。第一个机构是银行金融管制委员会，监管信贷机构和投资公司；它具有广泛的强制性权力，包括确定资本金要求、银行经营条件、管理层标准、审慎性比率等等。第二个机构是信贷机构和投资公司委员会，负责向信贷机构和投资公司发放执照和批准，也负责监督投资公司欧洲单一护照程序。第三个机构是银行业委员会，即负责投资公司和信贷机构监管的机构，具有对任何违反银行与金融管制委员会和法国银行法案所确立的规章行为采取纪律行动的强制性权力。由于自1993年1月开始实施单一欧洲银行业市场，它还负责监管法国信贷机构在欧盟国家所设立的分支机构。第四个机构是全国信用和证券理事会，负责银行和金融体系的发展趋势分析。
法国的两个证券市场监管机构分别是证券委员会和金融市场理事会，而法国的保险部门由经济事务部以及保险监管委员会监管。保险监管委员会负责保险公司的监管，保护被保险人；经济事务部则负责颁发执照和管制。
二、建立中央银行广泛参与银行业监管的机制
在中央银行不直接负责银行业监管的情况下，如果央行与监管机构之间缺少紧密的合作与协调，央行就难以充分了解银行业发展，就不能通过监管渠道了解有关商业银行的、对央行货币政策至关重要的资产负债表，不利于金融风险防范。因此，需要建立起有效的机制进行中央银行与金融监管之间的有效合作与协调，使中央银行能够间接参与金融监管，抵消央行淡出，银行业监管对金融监管与货币政策执行的不利影响。[1]
在欧盟国家中，除了丹麦和卢森堡，各国中央银行广泛地以不同形式参与银行部门的审慎监管(详见表2)。一种形式是中央银行直接负责银行业的监管，如希腊、西班牙、荷兰、意大利和葡萄牙五个国家。除了直接负责监管，在欧盟国家还形成了另外三种中央银行参与银行监管的形式。
表2 欧盟国家中央银行在金融监管中的作用
中央银行参与银行监管的形式
中央银行 中央银行不是银行监管者
负责监管的 中央银行
国家参与银行 中央银行参与 分配给中央银 中央银行和
公共机构
是银行监
监管
银行监管者的 行具体的监管 银行监管者
管者
管理 任务
共享资源
比利时
2 是 否 是否
否
丹麦1 否 否 否否
否
德国1 是 否 否是
是
希腊3 是 是
西班牙
3 是 是
法国6 是 否 是否
是
爱尔兰
1 是 否 否否
是
意大利
3 是 是
卢森堡
2 否 否 否否
否
荷兰3 是 是
奥地利
1 是 否 是是
否
葡萄牙
3 是 是
芬兰2 是 否 是否
是
瑞典1 是 否 是否
否
英国1 是 否 是否
否
资料来源：European Central Bank，“Developments in National Supervisory Structures”June 2003，p3．
一是中央银行执行特定的监管任务，包括监督金融机构所发生风险的类别并对金融机构进行审计。例如，德国虽然成立了单一监管机构，但中央银行对银行业监管的参与仍然通过三种方式得到加强并正式化：第一，德意志联邦银行负责对信贷机构的持续监督(在这方面，德意志联邦银行必须注意联邦金融监管局发出的指南与指南相一致)；第二，法律要求德意志联邦银行必须接受联邦金融监管局在监管规则制定方面的咨询；第三，德意志联邦银行作为观察员参加金融监管局的管理理事会会议，并派代表参加其咨询委员会。德意志联邦银行与联邦金融监管局之间还建立了独立的“金融市场监管论坛”进行合作，就监管局的监管工作与德意志联邦银行进行协调，并就金融服务监管整合问题提出建议。再如奥地利，单一金融监管机构——金融市场局成立后，奥地利中央银行仍继续对银行进行现场检查，特别是对信用和市场风险方面的检查，加强了中央银行在审慎性监管中的作用。此外，奥地利中央银行还负责银行报告的全部处理工作，并在金融市场局出台规章之前接受其咨询。
二是中央银行参加监管委员会或监管机构的管理委员会，对有问题的机构管理起作用。这种类型的参与非常普遍。例如，根据中央银行法，瑞典中央银行负责监管支付系统，促进金融稳定性；同时它还监督和评估银行部门的风险，重点则放在大银行集团。由于瑞典金融监管局与瑞典中央银行之间有许多接触点，它们之间已经达成了谅解备忘录以分清当前的分工和合作形式，避免重复工作。
三是中央银行与监管机构分享诸如信息技术、员工和行政管理等资源。在法国，中央银行虽不直接负责银行业的监管或其他部门的监管，但对银行金融监管的参与非常广泛。如法兰西银行行长是银行与金融管制委员会的7名成员之一，是信贷机构与投资公司委员会的主席，是银行业委员会与全国信用和证券理事会的主席。法兰西银行为银行业委员会秘书长提供职员和预算。此外，法兰西银行的信贷机构和投资公司还为银行与金融管制委员会及经济事务部合作中的决策做准备工作。除了与其他市场当局保持紧密的关系，法兰西银行对于监督可转让债务证券市场负有监管责任。银行业监管委员会赋予了法兰西银行采取所有必要的措施，以保证可转让债务证券市场平稳运行的责任。
三、完善金融监管的部门间协调机制
为适应综合金融服务与综合金融机构的发展，欧盟各国普遍加强了各金融管理、监管机构之间的合作，跨部门委员会、论坛、谅解备忘录形式的监管合作安排日趋成熟。欧盟各成员国金融监管的部门间协调与合作主要有两种安排。
第一种安排是在不止一个监管机构的情况下，设立中央银行和各监管机构代表都参加的跨部门委员会。
比利时成立了金融服务监管当局理事会，由中央银行——比利时国民银行、银行与金融委员会和保险管理办公室监管委员会成员组成，比利时国民银行行长任主席；其主要职能是解决金融企业和金融市场在组织、功能和功能发挥协调方面的问题，组织三部门之间就相应问题进行系统性对话。
葡萄牙为了加强三个监管机构之间的合作并促进金融稳定性，于2000年成立了金融监管者全国理事会，由中央银行——葡萄牙银行行长任主席；葡萄牙银行董事会中负责信贷机构和金融公司监管的成员、保险协会和证券委员会的主席，也是金融监管者全国理事会的成员。该理事会意在加强部门监管当局之间更加规则的信息交流和程度更高的协调。除此之外，它还有一项任务就是推动有关金融综合服务集团监管规则和实施的制订，准备关于跨部门问题的规章草案，提出与外国监管当局和组织建立合作机制的议案。
荷兰为应对金融综合服务集团日益提高的地位以及复合金融产品发展对分业监管框架的挑战，于1999年成立了由三个部门的监管当局组成的金融监管理事会进行跨部门的金融监管合作。该理事会是一个协调机构，旨在提高各监管部门在有关重大的跨部门性政策制定中的合作，如对综合服务集团的监管、向消费者提供的信息披露等。在理事会内部，三个部门性机构合作颁布规章，或就跨部门问题向财政部长提供建议。
法国为加强跨部门金融监管合作，在1999年对金融部门管理当局委员会进行了重组，以便监管信息分享和处理事关共同利益的问题。该委员会的成员包括法兰西银行行长(任主席)、银行业委员会、证券委员会、金融市场理事会和保险监管委员会。此外，还建立了金融部门咨询委员会及金融立法和监管咨询委员会。
第二种安排是加强金融稳定性领域的合作，主要由财政部、中央银行和监管机构参与，设立具体的金融稳定委员会(英国、比利时、德国、法国、爱尔兰和奥地利)以及达成谅解备忘录(法国、瑞典和英国)。
比利时近期的改革加强了中央银行、银行与金融委员会和保险管理办公室之间的联系，推进中央银行与两个监管机构之间的合作关系。中央银行也派代表参加两个监管机构的监管委员会和管理委员会。另外，将成立两个独立的合作论坛，着眼于促进金融部门监管的协调。第一个论坛是金融服务当局监管理事会，由中央银行、银行与金融委员会和保险管理办公室监管委员会成员组成，由比利时国民银行行长任主席。该理事会将根据有关部门的请求和自己的倡议，解决金融企业和金融市场在组织、功能和功能发挥协调方面的问题，组织三部门之间就相应问题进行系统性对话。第二个论坛是金融稳定委员会，由三个部门的管理委员会成员组成。金融稳定委员会检查涉及共同利益的问题，主要是与金融体系稳定性有关的问题、与支付和清算系统的监管与监督之间互动有关的问题、与危机管理协调有关的问题、与监管的跨境协调有关的问题、与立法和规章起草以及最终聚集资源的去向和管理有关的问题。
英国财政部和金融监管局的责任都有很明确的分工：财政部制定监管的立法框架，金融服务局则有责任在这个框架之内行使有效的监管。金融危机出现时，财政部、英格兰银行及金融服务局之间的明确分工和不同责任在1997年的谅解备忘录中有清晰的解释。在金融机构出现问题时，金融服务局要审核该金融机构是否面临破产、对其他机构可能产生的影响以及由私人部门提供援助的可能性。如果金融系统的稳定性受到威胁，金融服务局则要邀请英格兰银行参与解决。英格兰银行要审核系统稳定性受威胁的程度以及向市场注入资本，发挥最后贷款人功能的必要性。如果英格兰银行不得不向市场注入资本，那么财政部就必须介入决策。
德国联邦银行与联邦金融监管局之间的合作就是在独立的“金融市场监管论坛”中开展的，财政部有代表参加，联邦金融监管局主持；其主要任务是就监管工作与德意志联邦银行进行协调，并就金融服务监管整合问题提出建议。
四、加强欧盟范围内的国际监管合作
在放松管制、技术进步、欧洲一体化等因素的推动下，在金融并购浪潮的直接作用下，欧盟内金融业国际化与一体化程度日益提高，金融业普遍实行综合化经营，对欧盟国家的有效金融监管提出了新的挑战。为解决各种跨国界跨部门的金融监管问题，欧盟国家在既往国际监管合作的基础上，对合作的形式与机制进行了进一步的强化和完善。[6]
欧盟国家现在已经形成了两种形式的监管合作安排：第一种安排是监管当局之间以双边或多边谅解备忘录形式构成的监管协议。其目标是保证对个体金融机构或复杂的金融组织日常监管的功能性和效率性，充当母国和东道国监管当局之间信息交流和促进联合监管的基本渠道。第二种安排是通过委员会或类似结构进行多边合作。这种合作着眼于改善监管规则和实践，保证公平的竞争环境。
欧盟层面具有监管合作性质的委员会覆盖了银行、证券和保险三大金融领域。在银行业，成立了银行业咨询委员会和银行业监督委员会及联络小组。咨询委员会向欧洲委员会就银行部门新的立法提案及共同体指令在成员国的实施提供咨询，并对指令进行技术修改；监督委员会协助欧洲中央银行体系履行审慎监管与金融稳定领域的法定任务，同时还是欧盟银行监管当局的咨询论坛；联络小组负责促进与银行业监管实践有关的合作和信息交流，处理对监督适用的个案。在证券领域，成立了欧洲证券委员会和欧洲证券监管者委员会。前者在欧洲委员会主持下就证券监管领域的有关政策问题向欧洲委员会提供咨询；后者在准备技术性实施措施方面起作用，保证成员国之间更有效的合作，以及通过加强监督合作来保证共同体法规的一致和及时实施。在保险业，分别成立了保险委员会和保险监管者会议。保险委员会检查与共同体法规有关和与新指令提案有关的问题，协助欧洲委员会行使实施权力；保险监管者会议则是一个监督合作与信息交流的论坛。
欧盟国家监管当局之间已经和正在实施的监管合作行动主要有以下几个方面的内容：
1．就加快欧盟金融服务业一体化进程的必要性，以及就欧盟金融服务一体化将极大地有利于区域金融增长的谅解达成了政治协议。欧洲委员会于1999年采纳了金融服务行动计划(FSAP)。该方案包含有详细的立法倡议计划以及对监管框架的加强。
2．欧洲委员会经济和金融委员会采纳了关于金融稳定性(2000年4月)和金融危机管理(2001年4月)的报告，被称为“Brouwer报告1和Brouwer报告2”。这两份报告提出，欧盟现有的监管制度安排为保持金融稳定性提供了协调和灵活性的基础，建议加强欧盟的合作机制。
3．采纳了证券领域监管的“Lamfalussy程序”。“精英委员会”关于欧洲证券市场监管的报告(被称为Lamfalussy报告)建议重塑证券领域的监管程序。为使欧盟的证券立法更加灵活和有效，报告提出了四层次安排的思路。第一层次，需要在一段时期内保持相当稳定的基本立法原则通过指令和规章的框架进行安排；第二层次，欧洲委员会采取框架性指令和规则方面的实施措施，包括与市场和监管发展保持一致的技术条款；第三层次，包括国别监管当局实施共同规章的倡议，以保证更加连续及时地在成员国中实施共同体立法；第四层次，与成员国合作，加强共同体法律的执行。[7]
4．建立起非正式的跨部门合作机制。在欧盟，跨部门合作是以新的非正式结构的形式为基础的(即监管当局跨部门圆桌会议)，对部门性监管当局解决事关共同利益的跨部门问题发挥协调功能。参加圆桌会议的有银行业咨询委员会、银行业监管委员会、联络小组、欧洲证券委员会、欧洲证券监管者委员会、保险委员会和保险监管者会议的主席和秘书长，欧洲委员会是推动者。在技术层面，三个部门性监管委员会设立了金融综合服务集团审慎监管混合技术小组，分析金融综合服务集团的有关问题，向欧洲委员会就金融综合服务集团监管的立法倡议提供意见和建议。
五、结语
2000年下半年到2003年中期，欧盟银行金融业的发展先后经历了普遍的经济衰退、股票市场价格大幅度下挫、大公司财务丑闻频传以及美国9·11恐怖袭击事件等一系列逆向冲击。但是，在与20世纪70年代以来历次银行金融危机相似的不利外部经营环境下，除2001年发生了德国柏林Bankgesellschaft银行失败之外，欧盟各成员国银行金融业没有出现严重的问题，更没有系统性的银行业危机。究其原因，欧盟国家通过对金融监管结构的主要方面进行重组、加强与完善，提高金融监管框架的质量，保障欧盟金融业的稳健发展，是极为重要的因素。
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