迈向参与回应型政府——我国第三社会部门的发展与政府治理模式的变革，本文主要内容关键词为：政府论文,部门论文,模式论文,我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1008-7699(2007)03-0032-05
一
第三社会部门，作为一个新的事物，其产生的原因归根结底是由于市场经济的发展而引起的公民社会的逐渐形成，其称谓对应于国际上的“非政府组织”和“非营利组织”等概念。它是独立于政府体系和企业部门之外的第三种社会组织力量，在总体上被称为“第三社会部门”。第三社会部门的根本特质是：与政府机构相比，它们具有独立性，其组织形式不同于政府机构自上而下的体系，其组织运作也不依照行政指令机制，它们是根植于社区的、权力流动双向或多向的独立运作的组织；与企业相比，它们具有非营利特性，其构建是公民自发形成、志愿参与的，具有较强的志愿性，主要开展公益性或互益性的活动。
实际上，现代意义的第三社会部门是从西欧近代市民社会产生、发展而来的。在我国传统社会中根本不存在对应于西方的非官方、非营利性的第三社会部门。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的中国传统社会的政治特征表现为家国同构，这就意味着社会被压缩进国家一维之中，国家高度垄断着社会资源和公共权力，民间力量在政治生活中的作用微乎其微，整个社会呈现出高度一元化和同质性的结构特点。所以从来就没有出现国家与社会的分离，也不存在严格意义上的市民，更谈不上有公民自愿参与其中、能与国家政府进行政治协商、合作的社会中间组织力量。即使在我国历史上曾出现类似于会馆、宗族祠堂、行会等传统民间社会组织，也都深深打上“私”的烙印，不具备分权、自治的性质。它们主要对“内部人”开放，具有极强的地域性和血缘性，而且以“家长式”的管理为主，公民不具有政治参与的权力，因此，它们缺乏现代意义的“合作的社会结构”特征。
1840年鸦片战争以后，我国传统的民间社会组织开始向现代社会组织转变。这一时期，出现了一定数量的政治团体、文化团体和行会组织，但由于整个中国社会动荡不堪、战事四起，各种社会组织虽然很活跃，但大多在夹缝中求生存，很难正常发育。1949年新中国成立以后，中国共产党在经济上推行三大改造，建立起高度集中的计划经济体制；在政治上建立起以中国共产党为领导核心的高度集权的政治体制；在社会结构方面，进行空前的社会动员与高强度的社会整合。因此，社会的同质性程度较高，社会结构的分化相对不足。国家与社会几乎不存在分离，第三社会部门的发育基本上处于停滞状态。
十一届三中全会以后，经济体制改革的推进，打破了以往清一色的公有制和一元化的利益格局，产生了多元的独立利益主体。比方说，农村的家庭承包经营产生了以家庭为单位的独立利益主体；城市的企业承包产生了以企业为单位的独立利益主体；在多种所有制成分并存的情况下，个体私营企业、“三资企业”、乡镇企业等都成为不同的利益主体。多元利益主体的产生同时也促使了人们利益意识的觉醒。所有这些都导致了当前中国社会利益格局不可避免地会发生一系列根本的变化。首先，社会利益单元迅速地从国家或集体缩小到社会最小的单位——家庭或个人。在这种情况下，与国家整体利益相比，人们越来越关注家庭和个人自身的利益。其次，与利益单元个体化相联系，人们相互间在利益追求的目标和内容方面产生了强烈的排他性，也就是说，在社会资源非常有限的时候，个体与整体之间，各种利益主体之间在具体的利益问题上产生了相互的排斥性。再次，利益的排他性，引起了人们之间强烈的竞争。这样，我国传统的一元化利益格局就被瓦解，多元化的利益格局初步形成。在多元利益格局下，社会阶层已不再是传统意义上的工人、农民、干部和知识分子四大群体，而是呈现出多元化、复杂化、相互渗透、彼此交叉等特点。社会阶层的这种变化使得不同阶层、不同群体的人因某种特殊利益，可以结为同一利益群体，同时引起了社会成员社会角色的重构。这样，在市场经济发展的过程中就出现了游离于国家集中控制以外的社会空间。单个的、分散的利益主体为了实现各自的利益和权利，便主动寻找再组织的途径。正如亨廷顿所说：“现代化意味着，一切新的和老的，现代的和传统的集团，越来越意识到它们自己是集团，越来越意识到它们相对于其他集团的利益和权利”。[1]第三社会部门也由此获得了内生的基础和动力。另一方面，随着政治体制改革的进行，政府的职能逐渐从微观管理向宏观调控转变，政府开始还权于民，还权于社会，主动从政府管不了也不该管的社会领域中退出。退出之后留下的管理空白，势必得由各种各样的第三社会部门来填补。这样，第三社会部门因分别获得来自自下而上和自上而下的双重发展动力而迅速崛起。据统计，截止目前第三社会部门的总数激增到几十万之多，呈现出了一片繁荣兴旺的景象。
所有这一切都表明了这样一个事实：社会与国家的界限越来越明晰，第三社会部门正在神州大地上兴起，而且与政府部门发生着越来越密切的关系。
二
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”(crisis in governance)，此后，“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，并且成为20世纪90年代政治学的最新发展。英文“治理”( governance)一词源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，原意是“控制”、“引导”和“操纵”。长期以来，它和我们熟悉的“统治”(government)一词混用。如今，将它单独使用，目的就是要将现代政治与社会事物的管理和传统的政府“统治”区分开来。按照俞可平先生的观点，新治理的基本含义是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[2]5除此之外，我们认为正确理解治理的含义还有必要对治理与统治两个概念进行区分。而且进行区分的关键在于详尽考察各自模式下公共权力资源是如何配置及运作的。传统政府统治模式下的公共权力资源配置及运作是单极化和单向度的。社会成员被静态地分为统治者和被统治者，并且二者之间的角色不能互换。统治者自上而下单向性地运用权力，无需被统治者的同意与参与。与此不同，在治理模式下，公共事务的管理主体由政府扩展到社会，公共权力运作是一个上下互动、权力双向的运行过程。因此，更多的公共权力资源从政府转移到其他社会部门，政府也实现了从“划船”向“掌舵”的角色转换。
西方学者用“治理”概念替代“统治”的主要原因在于，他们在处理社会与政治事务中既看到了市场经营的失灵，又看到了政府管理的失效。所谓市场经营的失灵是指，以利润为导向的市场激励机制会带来市场波动、无法控制外部性垄断，以及收入分配不公等问题。市场失灵的存在，为政府干预、调节经济提供了必要性，但在政府干预经济弥补市场失灵，对资本主义经济产生积极影响的同时，也产生了诸如公共决策失误、政府官僚机构臃肿、成本高效率低、寻租与腐败等负面效应，结果造成政府管理的失效。于是，为了弥补市场和国家在协调和调控过程中的不足，20世纪90年代越来越多的人热衷于治理理论。但治理不可能是万能的，它也存在着许多局限，它不能代替市场而自发地对大多数资源进行合理、有效地配置，也不可能代替国家而享有政治强制力。正如杰索普指出的，“治理的失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致”。[2]72因此，为避免治理失效，必须寻求善治之道，“善治”理论便应运而生。所谓“善治”，就是促使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。具体包括以下六个方面的基本要素：(1)合法性，是指社会秩序和权威要被民众自觉认可和服从。(2)透明性，是指政治信息的公开性。(3)责任性，是指人们应当对其行为负责。(4)法治，指法律是公共政治管理的最高准则。(5)回应性，指公共管理人员和机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应。(6)有效性，主要指管理的效率：一、管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二、最大限度地降低管理成本。[2]9-10这些要素的实现程度越高，善治就越有可能。
“治理”与“善治”理论虽然发端于西方福利国家的管理实践和一些发展中国家政府管理能力的危机，但它所提倡的一些价值很具有普遍性，对于我国当前的政府改革和公共事务管理实践同样具有借鉴意义。我国第三社会部门的发展，虽然目前还处于一个十分初级的阶段，还具有明显的官民双重性和过渡性的特点，而且其组织也很不规范，但是一个毋庸置疑的事实是：第三社会部门的发育、成长乃至崛起是一个活生生的现实。这表明当代我国政府治理环境发生了重大的变化，原来的社会结构和管理体系越来越不适应这种变化。塑造一种新的、有别于传统的政府治理模式势在必行。
三
第三社会部门在我国的兴起意味着当代政府治理环境发生了变化。国家权力边界开始由无限转到有限。因此，塑造一种新的、有别于传统的政府治理模式显得尤为重要。笔者认为，在恰当处理第三社会部门与政府的关系过程中，应建立一种“参与回应型”政府治理模式。所谓“参与回应型”政府治理模式，是指政府在公民及第三社会部门参与其行政管理过程的基础之上，通过多样化渠道及时准确地了解社会的公共利益诉求，并通过制度供给、具体行政行为等方式在问题或事件的初始时期及时作出回应，以求高效、公平地实现社会公共利益目标。
（一）有限理性是“参与回应型”政府的逻辑前提
政府和市场主体都是有意识的、理性的，但这种理性又是有限的。原因在于：一方面，人的认识能力是有限的，人不可能无所不知。面对如此复杂、不确定的世界，即使有的行政主体想把事情办好，也会由于知识和智能等局限而显得力不从心。另一方面，政府和市场主体作为理性的经济人都有自己的私欲，都以追求自身利益最大化作为行为的准则，所以政府人员运用公权牟取私利或官商勾结寻租腐败等现象时有发生。实践亦证明，相信政府的绝对理性，必然招致“政府失灵”；相信市场的绝对理性，必会出现“市场失灵”。因此，“参与回应型”政府应建立在政府和市场的有限理性基础之上，这样，政府与市场主体才会积极寻求双方的互动合作，实现信息共享与互补，从而提高各自的效率和效能。
（二）“参与回应型”政府的主要特征
第一，“参与回应型”政府的治理主体既包括政府，又包括第三社会部门，它们与市场（包括市场的行为个体）一道构筑了三维治理主体结构体系。第二，政府放权于社会，将计划经济体制下原属政府但政府行使不了或行使不好的权力归还给社会。这些权力使第三社会部门在处理公共问题时可以自主支配有关资源且其行动具有合法依据，而不需要通过利用政府的资源和权威行事。第三，建立在多元治理主体之上的回应型政府是一种基于全球化视野下的回应，政府应统筹国内发展与对外开放，对自身的职能、管理体制和行政模式应作出适度调整。第四，“参与回应型”政府的回应是一种面向治理全过程的积极、负责而非消极、等待式的回应。它力求做到公共决策的民主化与科学化、公共管理的法治化、治理过程的责任化和治理结果的效能化。
（三）“参与回应型”政府的目标
日本近代思想家福泽谕吉曾说：“凡讨论事物的利害得失，如不确定其目标，就无法谈论。”[3]因此，“参与回应型”政府应积极构建其目标体系。笔者认为有如下几点：(1)初级目标——自我矫正。“参与回应型”政府首先必须正视自身的局限，积极主动转换执政理念，在治理过程中自觉地进行自我矫正，提高行政效能，降低行政成本。(2)中级目标——民主行政与行政秩序。在倡导社会自治、拓展公民自由空间的基础之上，借助多元治理主体的良性互动，在共同目标的指引下，通过提高市场的自主能力和社会的自治能力，实现良好的行政秩序。(3)终极目标——实现善治。善治是政府治理的最高境界，它最终可以归结为“以人为本”。“善”就是人民为促进幸福的实现而民主决定的东西，人民就是标准，是主人，在他们之上没有判定对错的更高标准。“参与回应型”政府要求在治理过程中体现“以人为本”的服务行政理念，从传统的“管制人”变为“尊重人”、“开发人”、“提高人”，最终实现人的全面自由发展。
为了建立“参与回应型”政府治理模式，实现政府与市场、公民社会的良性互动，需要政府与社会共同做出努力。对于政府而言，在社会治理中，其任务主要有以下几点：
首先，政府必须高度重视执政的“合法性”问题。当代中国政府权力的合法性基础是中国共产党在全国人民的拥护下夺取胜利并建立新的政权，解放和发展了社会生产力，提高了人民的物质生活水平。不过任何政权的合法性基础都不可能是千古不变的。政府的绩效性一度大大提高了政府权力的合法性，但是单纯地把经济增长作为政治合法性的基础是不稳固的。为了保持政府权力的合法性基础以及增强公众对政府权威的自觉认同，避免潜在的合法性危机，应做好以下几个方面的工作：首先，继续保持经济增长，保持政绩认同；其次，惩治腐败，树立政府良好形象，增强公众对政府的心理认同；再次，规范政治行为体系，增强制度认同。
其次，政府需要制定完备的法律明确自身的职权界限。长期以来，我国政府基本上集中了所有的公共资源，政府不仅几乎垄断了全部的公共服务，而且直接干预企业的生产经营活动。随着政府执政环境的变迁，传统的“封闭、统治式”政府管理模式逐渐向现代的“参与回应型”政府治理模式演变，这就要求政府制定完备的法律明确划分自己与第三社会部门的职权。其好处在于这样做可以使责任有确定的归属，使双方都明白自己行动的领域和范围在哪里并为自己的行为负责，而且也不会任意干预对方的活动，同时还可以避免职能的重叠和资源的浪费。
再次，政府应充分发挥主导作用，利用支持资源，实现其在治理过程中的社会整合功能。社会整合是指对社会上各自独立又有一定内在联系的要素按照某种规则进行调整或协调，使之成为一个统一的利益共同体。我国目前正处于社会转型期，各种矛盾与冲突日益积聚，而且市场不健全，第三社会部门发育不足，实现向新型政府治理模式的转变在很长一段时间内必须依赖于政府的有效引导。所以，加强政府的社会整合力建设意义重大、深远。社会整合主要包括：一、社会思想的整合。随着改革开放的不断深化以及加入WTO，我国正在融入全球化的潮流。全球化时代，信息高速公路和多媒体传播技术的普及使信息瞬间分享已非难事，这无疑给原先人们较为统一的思想和价值观带来了严重的冲击，造成人们的思想和价值观念日益多元化。面对日益多元化的各种思潮，政府应在充分尊重民意的基础上，整合出一种共同的价值理念，以增强民众的凝聚力和向心力。二、规则的整合。进入90年代以来，我国东西部发展不平衡问题成为社会的热点，受到各界人士的普遍关注。究其原因，除了市场、技术、劳动等要素以外，制度在地区间的差异是导致经济发展不平衡的十分重要的原因。其中包括：制度供给的不同、制度变迁的不同、制度在各区域内固有的差异等方面。这就需要政府在全面发挥地方积极性的基础上，进行有效、合理的政策配置，竭力构建一个公平、公正的制度环境。这不仅是构建和谐社会的客观要求，也是维护政府合法性的内在需求。三、利益资源的整合。当前我国社会利益关系的新变化和新特点，要求政府必须运用自身的整合与协调功能，通过强有力的制度供给，强化对利益关系分化与组合的适应性变革和调整的能力，以实现社会利益资源的合理配置，达到有效调控和适度满足各种利益要求和协调各层次利益关系的目的。
最后，为了实现“参与回应型”治理模式，政府必须做到信息公开和开放。信息公开和开放不仅是政府的一项责任，更是一项义务。除了涉及国家安全和机密的情况以外，政府应该使公众尽可能多地了解公共管理信息，减少信息的不对称，并且通过听证会、社会调查等方式增加第三社会部门和公众对公共政策制定的参与。这样做有诸多好处：首先，它有利于促进政府与公众之间的信任与合作，营造公众参政议政的氛围，改变政府的作风，实现“参与回应型”政府治理模式的转变。其次，它对于政府了解民意，提高公共决策的效率，减少决策的盲目性大有裨益，从而降低政府的行政成本。最后，它有利于社会对政府进行监督，是防止行政腐败的重要手段。
第三社会部门的兴起是一个意义重大的社会变化，这种变化又促使政府从传统“封闭统治式”管理模式向“参与回应型”治理模式的变迁已经显露雏形并将随着改革的深入而更加清晰，我们相信，这种变迁本身乃至驱动这种变迁发生和发展的公民社会及第三部门兴起的事实，都是并将继续是社会主义政治文明建设的重大成果。正确认识这一变迁与变迁的趋势，对于建设我国政治文明，实现“天下大治”有着重要的现实意义。
收稿日期：2007-05-07