德国能源转型及其对新治理形式的需求，本文主要内容关键词为：德国论文,其对论文,形式论文,能源论文,需求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D571.63 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7287(2015)02-0012-07 德国的能源转型呼唤着对其能源体制的深刻改造，使其从依赖核能和化石燃料进口转变为主要建立在可再生能源的基础之上。从多方面来看，它都是一个巨大的挑战，被认为在规模上比阿波罗登月计划还要宏大[1]，是21世纪初最大的环境和经济政策挑战，就像卡尔·波兰尼(Karl Polyani)在其著作中分析的从农业社会向工业社会的过渡一样①。 德国经历了数十载才做出了放弃核能的决定，这取决于很多因素，包括20世纪的反核能与和平运动，持反核能主张的绿党的选举成功以及1986年的切尔诺贝利核事故。从多方面看来，这是大众抗议运动不断发展、赢得一系列转变后所导致的结果。社会运动、地方性公投和区域性可再生能源发展倡议带来的变化以及社区所扮演的强势角色，有助于形成包含强烈参与性元素和草根阶层推动的能源转变。的确，德国能源转型在很大程度上可以被认为是自下而上发生并展开的过渡。这对于理解当前公民强烈要求参与到下一阶段能源转型的重大决定中去的权利，是十分重要的。 经历了与核工业的长期和艰难的谈判后，德国联邦议会做出终止依赖核能的决定。对2000年通过的原子能法(Atomic Energy Law)的修订，并没有为关闭最后一座核电站设定具体时限，但关闭最后一座核电站的时间在20世纪第二个十年之初是确定的。与淘汰核能的立法同步引入的可再生能源法，通过建立“回购电价体制”(feed-in-tariff system)来加强联邦政府在能源转型中的地位和作用。结果，人们的目光都聚焦在“回购电价体制”作为可再生能源发展的一种支持性政策上，而在拓展可再生能源电网基础设施和存贮能力方面则做得相对较少。 保守政党——基民盟、基社盟和自民党——反对关闭核电计划并在2010年改变了方向。虽然它们并未放弃淘汰核能的计划，但却把核电站运营的时间延长了12年，也就是说，推迟到2034年才实现全部淘汰。这一决定迎合了大型能源企业和重工业，但遭到了环境主义者、许多地方政府和社区的反对。对可持续能源(和煤炭工业)来说，这是一个威胁性的决定，而做出这一方向逆转的决定，也反映了一些地方对自己区域内的核电被淘汰可能引发的能源安全和就业问题的担忧。 福岛核事故，阻止了延长核电站运营时间计划的实现。联邦政府对日本的事态发展和来自大众的压力做出反应，迅速地改变了方向，并回到淘汰核能的议事日程上来。伴随着德国第一个关于核能事务的跨政党共识，规定最后一个核电站在2022年关闭的立法得以通过。议会做出这一决定的前提是一个伦理委员会关于安全能源供应的建议，这些建议阐述了为什么德国应该引领从核能和化石能源转向可再生能源的伦理原则[2]。德国八个最老的核电站已经在2011年关闭，剩下的九个到2022年前也会分步骤关闭。 从分阶段弃核(a phase-out)到分阶段逐步淘汰核能(a phase-out of the phase-out)，再回到分阶段弃核，政府政策的转变都备受责难。因为，政府向工业界和社会传递了关于自身意图相互冲突的信号。政策方向稳定性的缺乏，让地方政府和社区很难做出长期的能源投资决定。因而，政府展示自己对于2022年弃核和转向一个低碳的未来社会的决心，显得尤为重要。应该说，政府所采取的很多措施已让能源转型站稳脚跟，如大量资金注入和能源转型有关的研究与发展、新的能源智库在政府资金的支持下设立、电子交通和低碳城市社区的试点项目也已经启动。然而，还存在许多落实上的差距和开放性问题，像如何确保储备能源、如何注资电网系统、如何确保可再生能源体系的长期投资等。 德国能源转型之所以如此具有挑战性，是因为它需要双重转型(double transition)。在福岛核电站事故以前的2010年占德国发电总量22％的核能，要从供应结构中被淘汰，同时温室气体的排放量也要急剧下降。其目标是，到2050年，把二氧化碳排放量比照1990年的水平削减至少80％。德国已经确定的目标是，到2050年，将从可再生能源中获取80％的电力、60％的能源(包括电力、供热制冷和交通)，另外，还有大幅提高能效的目标，也就是达到只需当前能源消耗一半的水平，为此，还制定了大量的过渡性目标(interim targets)。可持续能源方面的过渡性目标有：2025年占电力生产的40％～45％，2035年占55％～60％。 总体上看，这些数据意味着德国将会面临巨大挑战，一个需要在能源生产体系、生产科技和过程、交通结构、城市规划、建筑业、农业甚至生活方式方面都进行深刻转变的挑战。实质上，每个部门都会受到提高效率和转换能源来源的要求的影响。此外，还将会出现大量新的基础设施：风力发电场、地热设施、生物质发电厂、光伏装置、配电网和高压电网、电力存储系统和智能电网技术。这些转变将会提供很多崭新的机遇，从而提高我们居住社区的质量。相应地，它们将会开拓出新的学术研究领域和商业机遇。当然，这些转变也面临着一些必须克服的阻碍：科技的、政治的、经济的或社会的。 2011年夏，德国联邦政府做出的继续推动德国能源转型的决定，已经赋予整个计划新的活力，并使其成为占据中心舞台的政策目标。它还导致了联邦政府架构的重构，可再生能源的责任从环境部转移到了更名后的经济和能源部。环境部保留了应对气候变化的职能，同时也对规划和建筑负责，结果是有了一个冗长的名称：环境、自然保护、建设和核安全部。人们大量的注意力，集中到了改革上网电价和转向一个直接的市场体系。 一、欧洲背景下的德国 德国是欧洲最大的经济体，2011年占了欧盟GDP的五分之一(21％)多，同期，法国和英国各占15％，意大利占12％，西班牙占8％。同样，德国也占了欧盟二氧化碳排放量的最大份额(2011年是22％)，同期，英国占13.5％，法国和意大利占10％，西班牙和波兰占7％。因此，欧洲境内自然会有德国将要和应该引领通向低碳经济的预期。作为欧洲最大的温室气体来源国，德国减排的责任因而也是最大的。德国的能源转型，将会被其他欧洲国家所关注，成功实现能源转型目标，将给欧洲其他地方带来正面取舍的示范，否则的话则会减缓其他国家的同样努力。 转向一个低碳的能源体制，是一个德国可以自己解决的技术方面的事务，但考虑到经济成本和国际政治、环境与气候保护方面的理由，与欧洲邻国和世界其他区域(如加利福尼亚和日本)一起，通过各自的能源转型达到共同致力于的目标，就是一个合理的选择。 作为欧盟的一部分，德国必须“颠倒”欧盟指令(transpose European directives)，与欧洲的规则相吻合。虽然能源领域一直比其他政策领域缺少协调，依旧是一个国家在其中拥有实质性主权的领域，但合作和协调的努力一直和温室气体的减排倡议、可再生能源发展和欧洲能源市场的创制相关联。欧盟能源理事会设定了一个目标，以实现到2050年温室气体排放比照1990年水平下降80％～95％。因而，不仅是德国，欧盟也有需要能源转型的预期，尽管其成员国对此的热情程度不同，但已经开始采取步骤来协调这一转型。因此，在2008年，欧盟确定了到2020年温室气体减排(比照1990年水平下降20％)、可再生能源发展(一次能源结构中占比20％)和能效提高(20％)的具体目标。2011年末，欧盟27国的温室气体排放相比1990年的水平下降18.4％，也就是说，欧盟已经很接近其2020年的目标，只是能效目标的实现上，表现稍微欠佳②。 关于2030年的目标，目前正在讨论之中。虽然到2050年欧盟要实现低碳能源转型需要一个雄心勃勃的目标，但并非所有成员国都对新目标有着同样的热情。欧盟委员会提出了到2030年温室气体排放量在1990年的基础上下降40％和可再生能源占比27％的目标，但是，环境团体认为，这仍是不够的。欧洲议会则提出了温室气体排放下降40％、可再生能源占比30％和能效提高40％的更高目标。对此，最终的决定将会在2014年10月做出③。 2020年，欧洲20％的可再生能源目标即将实现。2012年底，欧盟可再生能源已经占到最终能源的14％。20％对欧洲来说是一个整体的目标，不同的国家贡献不同的份额。德国被规定占18％，到2012年底，德国已经达到了14％。相较而言，丹麦达到了26％(目标为30％)，法国达到了13％(目标为23％)，英国达到了4.2％(目标为15％)。欧盟层面上把2030年的目标设定得高一些，正符合德国的利益，因为，更多使用可再生能源和更高水平能效的能源转型，将会被邻国间的共同行动所促进。 同样，也有欧洲邻国之间协调努力的充分理由。德国并不是唯一进行能源转型的欧洲国家，许多欧洲国家的可再生能源在一次能源结构中的占有比例都比德国高。例如，奥地利、瑞典和挪威，都是德国潜在的伙伴国，可以帮助存储可再生能源生产的电力和水电。同样，还出现了与气候变化相关的对多层体系中合作的呼吁。 更多的国家间电力传输连接器(electricity inter-connectors)的修建，将会使可再生能源的进出口变得便利。可再生能源的电力生产的稳定性遭遇的挑战，使它并不是在所有时段都适宜的。提高它们之间的可连接性，将会提高平衡欧洲不同区域对于可再生能源供需状况的能力。例如，当德国面临风能短缺的时候，有了更高程度的连接，就可以从丹麦、英国和挪威进口风能。同样，它可以减少可再生能源基础设施的规模，让具有不同种类的可再生能源生产优势的国家各尽所能。让风力发电机组布局在有强劲和持续大风的区域，让光伏发电布局在有长时间合宜的太阳光照射的地方，是更为合理的。此外，更高程度的国家间连接，将会增强能源安全。 然而，欧洲层面上的能源转型，目前因为大部分地区的欧元危机和经济下滑而止步不前。因此，需要采取切实行动，将可再生能源和能效的议程更明确地写在欧洲的议程上。 二、可再生能源地位的转变：从“小众市场”到电力的主要供应者 一般认为，德国能源转型始于1979年三里岛核事故后，大幅度关停修建中的核电站和决定放弃“卡尔卡快速增殖反应堆”(Kalkar Fast Breeder Reactor)。1986年的切尔诺贝利核事故，使反核运动下定决心，也使核能的支持者处于防守境地。1991年实施的《可再生电力“回购电价”补贴法》，保证了可再生电力生产者进入电网，此后可再生能源处于缓慢的增量发展中。1990年，德国电力的3％来自可再生能源(主要是水能)，这一比例在2000年达到6％。就能源治理来说，随后一个十年的实质性进展，是通过了可再生能源法，规定可再生电力生产的上网电价补贴。通过这一法案是和修订原子能法同步进行的，这是第一次基于既存核电站运行生命周期来要求彻底淘汰核能。上网电价补贴确保20年投资可再生能源，为可再生能源稳步拓展提供了所需的真正的排他性便利。到2010年底福岛核事故之前，德国电力的17％来自可再生能源。 虽然过去20年中能源转型一直在持续，但福岛核事故以后才获得了新的动力。与从前的一个显著差异是，福岛核事故后，核能支持者基本上放弃了在能源结构中保有核能的努力。2010年试图延长核电站运营时间的决定被抛弃，相反，同意以比2000年政府和能源企业经过讨论达成第一个去核决定更快的速度关停核电站。2011年做出的去核决定，非常类似于2000年所达成的决定，所不同的是，立即关停八座最老的核电站和对剩下的九座规定好关停的截止时间，最后一座将在2022年关停。 在随后的两年中，对可持续能源的投资剧增，特别是光伏发电。2010-2013年间，可再生能源生产的电力增长了40％。2010年底，德国电力的17％来自可再生能源，到2013年底，这一比例增长到23％，加上风能和光伏发电，德国很轻松地就找到了福岛核事故以后被削减的核能电力的替代。 可再生电力供应的快速增长，同样反映在家庭的电力支出上。依据回购电价体制的设计，如铝业和钢铁行业这样的能源密集型产业，将免征可再生能源附加费。这些附加费主要针对普通居民和中小规模的产业，因此，他们都明显感觉到了每度电花销的上涨。现在的电价是5.3欧分/千瓦·时。 值得关注的是，目前已出现了对于较为缓慢的高压电网基础设施建设和过快的可再生能源基础设施建设之间不相匹配的担忧。同样，在有着较低的产业需求的区域里可再生能源的大量生产，也会导致供需之间的不平衡。 三、能源转型中的政治因素 福岛核事故刚发生时，德国基本没有人关注能源转型应如何通盘考虑。那时，人们的关注点都在风能和光伏的发展上，这些发展为地方性的小规模投资者所推动，缺少整个区域或者全行业的规划与协调。可再生能源产能建设的步伐，一直都比电网基础设施快得多。近年来，为了追求可再生能源而建立自己能源合作的社区数量急剧上升。2013年底，德国至少有700个这样的社区，很多社区甚至制定了要达到100％的可再生能源目标。 伴随着福岛核事故后做出的加速弃核的决定，可再生能源发展的步伐加快。一些地方政府已经制定了能源结构中可再生能源比例超过国家水准的目标。地方政府还建立了自己的可再生能源目标和能源转型计划。能源转型已是大势所趋，联邦州政府追寻自己的经济利益，并对联邦层面所做的规划表示质疑。 联邦州政府规划中的可再生能源目标之和，已经超过了联邦层面的目标。一些联邦州预见自己将仅仅作为高压电网线路的过境区域，而不能成为电力的消费者，这一点让它们质疑自己在能源转型中将会得到的利益和相对来说需要付出的代价。 同样，地方层面上对能源转型各方面的反对声音，正变得越来越大。对能源转型代价的担忧日益上升——不仅涉及对可再生能源的支持，还有电网线路的建设以及是否需要更多的和到底需要多么集中化的体制(如需要电网线路把电力输送到需求中心的离岸风力发电场)。意见不合，部分是因为有能源转型参与者的利益牵涉其中，还因为存在着这一转型过程中的管控和所有权问题。小规模的地方性规划，要比大规模的集中式规划开始得早。 很多地方的反对声音，来自对于修建电网基础设施和可再生能源基础设施的规划。例如，在阿尔特穆塔尔(Altmühltal)自然公园，一个风景如画的、森林和农业主导的、遍布农场和低丘的地带，村民们把反对标语牌子挂在屋前，抗议通过他们的地盘来修建高压电网基础设施。他们反对“怪物似的电线杆”(monster masts)，质疑能源转型到底是为了谁④。 同样，有很多人提出不解，到底真正需要多少电网基础设施。也有人认为，能源转型能够以更加分散化的样态来实施。当然，这个看法也遭到了批驳，认为过度的分散化对满足大城市地区和工业用户的需求是低效的和不充分的。 这些歧见表明，需要更多的与能源转型相关的政策讨论和参与式决策。没有充分考虑地方需求和关切的自上而下规划的能源转型，势必会遭遇很多障碍。 德国能源转型已处于发展过程中的新阶段，需要投入更多的精力去治理。这并不意味着，能源转型规划要像前社会主义计划经济那样去制定，但是，更多的关注需要投入到如何达成目标，如何协调联邦、联邦州和大众的看法。时至今日，进展中的能源转型的大部分，是通过草根和地方性的创新和倡议实现的。德国的社区与产业引入可再生能源和追求能源与资源效率的努力，在许多已经成功实现的转型里举足轻重。一方面，应该鼓励创造性、灵活性和竞争力，因为缺失了它们，能源转型就很可能会失败；另一方面，信息交流、对话、批评、支持和监督，对于并不会简单和总是代价昂贵的平稳过渡是必须的。能源转型如此大规模的过渡，肯定会有所颠簸，灵活性对于考虑新的科技和社会发展而转变方向是必要的。目标、规划和政策工具的协调，对于降低冗余和成本是必要的。因此，德国能源转型就像一个谜题。为了宏观愿景的实现，各个局部都应该被结合在一起。这既需要纵向上(从联邦、联邦州到地方社区)的协调，也需要横向上(城镇、都市和联邦州之间)的协调。同样，还需要那些承受不成比例的负面外部性(negative externalities)的社区和区域(靠近高压电网基础设施的)的妥协和对它们的充分赔偿。 可再生能源在能源结构中比例的上升，就会要求新的政策工具。例如，在可再生能源不合时宜的时候，有着充足的来自传统电站和电力存储设备的备用电源；需要及时做出关于新电网设备的资金的决定，使新电网设备得到一定程度的广泛使用。同样，还需要重新设计(而不是废除)上网电价补贴，以确保价格不会出现过快或大幅上升。 另外，已经采取了一些措施来改善16个联邦州的可再生能源和能效发展的协调，如联邦总理和各联邦州州长之间的能源峰会。当然，在这一方向上还可以做更多。第一次能源峰会，是在2012年召开。经过大量争论和妥协，在2014年春的能源峰会上，经济和能源部长西格玛尔·加布里尔(Sigmar Gabriel)主导达成了最终的改革上网电价补贴和其他治理能源转型的政策工具的协议。由于地方的强烈反对，联邦政府对岸上(onshore)和离岸(offshore)风力以及生物质的发电的支持，未能大幅度削减。同样，旧风力发电机组和更大规模发电机组的改造，也不会受到岸上风力发电建设的约束(每年2500万千瓦·时)。该峰会为下一阶段的能源转型搭建了一个框架。无论是联邦和联邦州之间，还是联邦州和社区之间，类似的用来评估规划实施的过程和难题的工作层面的会议，也是十分必要的。就可再生能源规划及其实施的协调而言，与邻近州之间的定期会议也是很有用的。 由独立实体实施的对能源转型的监管，不管在地方还是在联邦层面上，都是非常重要的。这一方向上的重要一步是《面向未来的能源》的报告，作为这一领域的第一个报告，它是由四位独立学者为联邦政府撰写的。未来的后续性报告，应该更关注涉及能源转型的社会和治理过程。最后，聚焦于能源转型的独立的咨询和监管实体，应该在地方和联邦层面上都建立定期的交流机制(就像已经开始的那样)。 值得提及的是，一些联邦州还制定了气候法，在这方面比联邦政府还走得远。巴登—符腾堡州的气候法规定，本州2020年的温室气体排放比照1990年的水平下降25％，到2050年下降90％，并且允许使用欧盟的碳排放交易体制⑤。这个立法关注能源节约、能效提高、来源转换、能源储备、需求方管理和可再生能源发展等的重要性。另外，北莱威州也通过了气候保护法。下萨克森州建立了环境、能源和气候保护部，2014年又设置了能源和气候保护署，一个便于地方、区域和社区咨询能源与能效相关问题的中心⑥。此外，它同样也有自己的气候法计划。鉴于这些地方性实例以及英国、法国和瑞士等的情况，德国环境咨询委员会在它2013年《未来的电力市场》的报告中，呼吁联邦政府制定气候保护法。它认为，一部气候保护法将为气候保护制定目标，在国家层面上的话语里为能源转型确定目标，并且促进战略协作行动[3]。 事实上，数个联邦州在能源转型中已经走在前面。2011年，石荷州和萨安州的来自可再生能源的电力已经占到37％，图宾根州是45％，梅前州是57.7％。风能不太发达的其他州，已在大力发展光伏发电，拜仁州28％的电力来自可再生能源，其中光伏发电的比例是8％。然而，并不是所有的州都有如此高的可再生能源电力比例。通常，由于较小的土地面积和较大的电力需求，城市州(柏林、不莱梅和汉堡)只能生产很少的可再生能源电力，它们分别是2.6％、4％和9.4％。 四、结论 如果没有联邦制架构中不同层级政府之间的更好协调，没有德国及其邻国和欧盟之间的更好协调，上文讨论的如此大规模的能源转型是很难真正实现的。更好的协调，同样需要适当处理不同部门的发展，当出现困难时能够向其发出警示并处理好这些难题。最后，缺乏更多的对公开公平分配成本和负担的关注，将会使能源转型面临着更多的反对。总之，治理面临的挑战是巨大的，德国面对的机遇也是巨大的。 本文是提交给2014年7月13-15日由北京大学主办的“多学科视野下的环境挑战再阐释中德研讨会”的论文，经作者同意发表，略有删节。 注释： ①参见：联邦政府全球环境科学咨询委员会.转变中的世界：为了实现大转型的社会契约(2011年)。 ②参见：关于2020年能源减排目标的口舌之战已经打响.http：//www.euractiv.com/energy-efficiency/battle-narratives-erupts-2020-ennews-528102. ③为期两天的欧盟秋季峰会于2014年10月24日在布鲁塞尔落下帷幕。本轮峰会的最大成果就是确定了欧盟2030年节能减排新目标。根据峰会最后发表的决议，欧盟计划到2030年将温室气体排放量在1990年的基础上减少40％(具有约束力)、可再生能源在能源使用总量中的比例提高至27％(具有约束力)、能源使用效率至少提高27％(译者注)。 ④笔者与沃尔丁(Walting)居民的交谈，它是位于阿尔特穆塔尔的一个抗议在当地修建高压电网基础设施的小社区。 ⑤参见：《巴登—符腾堡州气候保护法案》，2013年7月23日。 ⑥参见：下萨克森州环境、能源与气候保护部，《气候与能源机构着手工作》，新闻发布稿(40/214)。