试析利益集团对美国教育政策的影响①，本文主要内容关键词为：美国论文,利益集团论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G571.20文献标识码：A文章编号：1003-7667(2006)11-0019-04
任何一项政策的制定、执行、评估、监控和终结都是关于权力和利益的分配和再分配，不管是在民族间、地区间、阶层和阶级间，政策过程的结果总是反映了不同人、不同集团和社会力量的利益。而且，在政策过程中只有保障不同人、不同集团的利益要求有充分表达的机会，才能够最大限度地反映各种利益集团的意志。进言之，一个好的政策，不该取消不同的利益，而应该努力取得不同利益间的和谐，为政策顺利实施奠定基础。政策学和美国教育政策的实践告诉我们，在教育政策领域中，必须尊重教育政策的利益调控规律，理顺利益集团的利益关系，减少利益集团对教育政策过程的阻力。只有如此，才能较好地处理和推进教育政策的实施。
一、教育政策的利益调控规律
(一)教育政策利益调控规律的含义
教育政策的利益调控规律是指政策在干预教育行为和活动的过程中对利益的调整和控制。教育政策对教育行为和活动的干预作用，在形式上表现为各种行为规范对教育行为和活动的约束和鼓励，在本质上则是对各种利益关系进行调整。任何一项教育政策一旦输入教育系统，就会造成某种利益关系的改变，甚至导致整个教育系统利益结构的大调整。教育政策就是通过对利益关系的调整来控制教育领域中各个利益主体的需要，从而使每一社会阶层、每一利益集团的利益追求与教育系统乃至整个社会的整体利益相一致，促进教育系统各个要素协调、有序的发展。然而人们并不能随心所欲地运用教育政策干预教育行为和活动，必须遵循教育客观规律，科学地运用政策手段，以达到预期的目标。
(二)主导利益集团优先规律
所谓的主导利益集团优先规律，是指在教育系统内运用政策调整利益关系时，总是优先满足教育系统内的主导利益集团的利益要求。教育政策作为教育系统利益关系的调节器，在特定的时间和空间范围内，调整教育系统内部利益关系。一项教育政策中的行为规范总是把某些利益要求置于优先发展的地位予以考虑，而其他的利益要求则被置于次要地位。教育系统中存在林林总总、形形色色的利益要求，哪些利益诉求将会被优先考虑，是由主管教育的国家行政机关来决定的，因此符合主管教育的统治阶级的教育利益总是处于优先满足的地位。
(三)损益补偿规律
所谓的损益补偿规律，是指在一项教育政策中受到损害的利益，应由其他的政策予以相应的补偿，以保持教育领域内利益关系的平衡。在教育实践活动中，尤其是在教育决策时，往往很难找到最佳政策方案，而经常是选择一些能够解决问题的可行性方案，这使教育政策不可避免地产生相应的负效应，对某些利益造成损害。而这些损害又不利于教育系统协调有序地发展，因而应该由其他的政策做出补偿性的规定。若长期只满足某种利益，被压抑的一些利益长期得不到满足，会导致一系列严重后果。一是会导致这部分利益集团对政策的制定、执行和评估等教育政策的各个环节产生抵制情绪和不满，妨碍教育政策目标实现。二是会导致不正常的利益转化，导致教育系统的紊乱和不协调。
(四)多数满意规律
所谓的多数满意规律，是指虽然每项教育政策都有其利益取向，但是其实际结果应当是使多数人普遍受益，而获益极多和利益受损最大的应当是一小部分人，即实现利益的正态分布，至少不应出现由于一项教育政策的实施使大多数人的利益要求都受到损害的现象。正如政策的本质特点所决定的那样，教育政策具有一定的利益指向，每项教育政策都有既定的受益集团，也有既定的利益受损集团。但是一项教育政策最终形成的结果，往往是大多数人的普遍利益，而直接获益最大和受损最大的集团都是少数，大多数集团的利益不能受到损害，否则，这项政策就会遭遇强大阻力，缺乏贯彻实施的现实基础。在教育领域中，教育政策是国家和教育主管部门有目的的制定和管理教育的手段的统一体，政策的实际效果如何，往往不以人们的主观意志为转移。政策的实现程度，取决于它是否符合多数集团的利益。
二、美国利益集团在教育政策中的影响
(一)对教育政策制定的影响
教育政策制定是政策过程的第一和首要阶段，是指教育政策从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。教育问题可以说是形形色色，不胜枚举。但不是每个教育问题都是政策问题，只有那些引起了政府和教育行政部门的充分注意，并试图出台教育政策方案予以解决的问题才是教育政策问题。毫无疑问，利益集团在这个过程中扮演着一个十分重要的角色。众所周知，利益集团的一个共性就是通过影响与他们自身有关的教育政策来提高或促进集团内公共的利益。在美国，教育利益集团，有些甚至是涉及到自身教育利益的教育系统之外的利益集团通过合法的渠道，以“接近”联邦国会、联邦政府和联邦法院和州级相关机构的工作人员(这其中包括议员、部长、法官和州长等)的手段，并采取相应的影响策略来表达自己所代表的集团利益要求和意愿，从而希望该集团所关注的教育问题成为政策问题。同时，国会和政府在提出或出台教育政策方案和动议时，经常还会面临备选方案的选择问题。利益集团的存在无疑会使得国会和政府的抉择不至于特别有利于某一利益集团而对其他的集团造成不应该有的伤害。以《莫里尔法案》为例，该法案的两位出身农商阶级的倡导者特纳(Turner)和莫里尔(Morrill)，实质也是农业集团和产业集团的代言人，他们提议：(1)以最低的花费建立一所对所有需要教育帮助的农业、商业及艺术劳动者开放的学院；(2)为了产业阶级的利益，建立包括实用及职业科目教学在内的课程体系；(3)从联邦拥有的大量土地中，赠地资助这种学院的创办。[1] 以上就是1862年《莫里尔法案》的核心内容。在该法案完成立法程序后，并未立即产生积极的社会反响，但是多年以后的实践证明了《莫里尔法案》既是美国历史上重要的教育法案，也是重要的农业法案，该法案的酝酿和提出经历了很长的一个时期，但是它的合法化历程恰恰就是教育政策制定的过程。从这个角度来说，利益集团的要求可以成为教育政策制定过程中的一个重要因素，利益集团的存在，不但有利于教育政策制定的合理化，也有利于教育政策的民主化，更是教育政策制定科学化的有机的组成部分。
(二)对教育政策执行的影响
教育政策的执行就是执行某项政策所做出的各种决定。毫无疑问，教育利益集团对教育政策所持的价值判断会影响到教育政策执行的效果。由此，当某些政策的实施有利于某些利益集团时，它们会表现出积极和拥护的态度，从而有利于该项教育政策的执行，有利于教育目标的实现；而当某项教育政策的实施会损害或危及相关利益集团的利益时，它们通常会表现出消极或反对的态度，甚至会给执行工作设置种种障碍，严重影响到教育政策的顺利执行和政策执行的效果，甚至导致教育政策失真。
在美国，利益集团对教育政策执行的影响是美国教育政策过程中的一个独特的现象。美国的各种教育利益集团的建立和发展源于民众参与教育的历史传统，其结果是弥补了地方分权教育管理体制的不足。由于美国教育管理权在各州，因此，导致州与州之间在教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策和教育管理政策等方面的政策差异较大，教育水平难于统一，而联邦政府又无权制定相关教育政策来协调各州的教育发展。正是在这种情况下，各种旨在协调各州之间以及各州与联邦政府之间教育关系的州级和全国性教育集团应运而生，对教育政策的执行和实施产生了广泛而重要的影响。[2] 在各种各样的教育利益集团中，有些民间教育认可组织、审定组织、协调组织起到了官方集团不能起到的作用，有些教育集团所提出的教育宗旨起到了统一认识的作用，有些教育集团所提出的调查报告和咨询报告起到了左右教育政策的作用，有些教育集团则借助研究成果提出符合本集团利益教育政策建议。就整个20世纪来看，除了联邦政府在第二次世界大战后制定的《1958年国防教育法》、《1965年初等与中等教育法》、《2000年教育战略》和《2000年目标：美国教育法》以外，涉及基础教育改革政策性文件都是由一些全国性教育团体来制定和执行的。教育利益集团对美国基础教育改革政策的执行产生极其重要的影响，是整个教育政策顺利实施的基石。
(三)对教育政策评估的影响
教育政策评估，是指按照一定的价值准则，对政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的诸种因素所进行的价值和利益判断。这其中包括对教育政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益所进行的综合评价。利益集团对教育政策评估的影响总的来说体现在两个方面：其一针对的是作为评估主体的利益集团。当某项教育政策的实施有利于该集团时，作为评价主体的利益集团对该项政策评估工作往往持肯定和积极态度，政策评估工作就比较容易开展，所得到的信息和结论也更具有客观性；相反，则可能会表现出消极的态度，甚至为评估工作人为地设置障碍，以阻碍评估的顺利进行。其二针对的是作为评估客体的利益集团。当某项教育政策的推行有利于自身的利益时，在评估过程中会表现出积极和配合的姿态；反之，可能会出现不合作的态度，甚至不惜夸大其辞、恶意诋毁某项政策，从而导致“信息失真”现象的出现，使得教育评估工作难以开展，政策评估的结论也就难免失之偏颇。
“启智计划”的评估就是一个例子。在这里，行政集团是以一个评估客体的身份出现，而西屋学习公司和俄亥俄州立大学则是以评估主体的身份出现的。以尼克松总统为首的行政集团的反贫困计划是他任期内力求有所突破的重大政策，他必须利用各种资源来达到他在政治上的目标。当西屋学习公司和俄亥俄州立大学的评价报告尚未正式发表时，由于评价结论呈现否定的倾向已经透露出来，尼克松总统就等不及正式发布，即在对国会的文告中揭露，显然是利用这一重大政策的评估结果作为其他政策的资源。自然，尼克松总统的目的不是在对“启智计划”削减；相反的，他的目的在于利用“启智计划”的不足来扩大推动其他反贫困计划政策，其中最重要的政策就是对儿童教育的各项方案。尼克松总统的文告正显露了评估的政治内涵。[3] 教育政策评估的结果符合行政集团的政治利益，即可以成为该集团制定其他政策的资本，行政集团就积极地支持和配合这项教育评估活动的进行。
(四)对教育政策监控的影响
教育政策监控是为了政策合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证教育政策系统的顺利进行，提高教育政策制定和执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。在教育实践活动中的利益集团会经常通过接近、传媒、舆论、动员等各种策略来影响教育政策过程。一方面，他们试图阻挠、反对、阻止不利于自己的集团利益的各种教育法规、教育政策的通过与实施；另一方面，则会积极争取、实施有利于本集团利益的教育政策的通过与实施。教育政策监控的着眼点就在于获取必要的信息，以对现实的教育政策进行监督、控制与调整，而利益集团为这种信息的获得提供了可能。当其对某项政策持肯定的态度时，通常会输入有利于该项政策制定与实施的信息，以维护该项政策；相反，当其对某项教育政策持否定的态度时，则往往会输入不利于该项教育政策推行的信息，以阻碍或反对该项教育政策的推行。
美国在促进基础教育均衡发展政策过程中，有若干相关的利益集团对教育凭证制度的监控产生很大的影响。这些利益集团主要包括：商业集团、学生家长(尤其是住在城市中心贫困的少数种族学生家长)和宗教集团(保守势力)。其中宗教集团的表现最为明显。教育凭证制度可以分为限制性和非限制性两种。限制性教育凭证制度将家长对学校的选择权限制在公立学校和非宗教性的私立学校之间，而非限制性的教育凭证制度则囊括所有的学校，包括宗教性学校。在20世纪90年代，宗教集团在美国政治舞台上十分活跃，他们以共和党为载体，对在国会、政府、州和地方的共和党成员游说和施加压力，致力于恢复正统宗教观念统治的社会。教育领域一直是宗教右派势力争夺的阵地，而实施教育凭证制度更是该集团施加影响的有效途径。与宗教集团相对，少数民族集团，尤其是黑人集团坚决反对教育凭证制度。尽管少数种族家长们出于自身利益考虑拥护教育凭证制度，但是跻身于政界或活跃于社会活动的黑人领袖们多持相反意见。根据政治经济联合中心的统计，有69％的黑人官员反对教育凭证制度，比较有名的有前亚特兰大市长安德鲁·扬、马汀·路泽·金三世等。[4]
在利益集团对教育政策监控的影响过程中，利益集团的利益要求必然通过政党在国会中教育法案的立法中表现出来。2000年5月，联邦众议院两次否决了共和党要求实行教育凭证制的修正案，几乎同时，参议院也否决了一个要求扩大教育凭证制试行范围的修正案。在2000年的总统大选中，共和党的小布什积极支持非限制性教育凭证制的实施，而民主党候选人戈尔则针锋相对，提出废除教育凭证制等主张。所以教育凭证政策制定和实施效果就要依赖于两党在总统大选中谁能够胜出而定，胜出一方的教育政策主张将会有很强的竞争力。两党都为赢得大选在争取和扩大支持自己的利益集团，两党的教育政策通常是与政党的政治利益息息相关，利益集团经常借助政党的力量影响教育政策的制定、执行、评估和终结等活动进行，利益集团通过对政党的影响来实现对教育政策监控的影响。
(五)对教育政策终结的影响
教育政策终结是政策制定者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施以终止那些过时的、多余的、不必要的或者没有实际政策效果的一种行为。教育政策的终结不仅代表着旧的教育政策结束，而且象征新政策的开始；教育政策的终结不仅有利于教育资源的节省，还有利于教育政策绩效的提高。教育政策的终结总是会直接或间接涉及到各种相关利益集团的既得利益，利益集团在面临这个问题时，通常都会权衡利益得失后做出相应的反应。
在美国，教师组织有很强大的势力，其中主要以全国教育协会(NEA)和全国教师联盟(AFT)最具有代表性。1960年以来，两大教师组织在成员人数上成长迅速，从1960年的77万人增加到1995年的285万多人，目前约有90％的美国教师分属这两大教师组织，[5] 到2005年两大教师组织的成员总数已经超过了400万人。[6] 教育政策实施后会产生既得利益集团，以择校政策为例，在没有实行自由择校政策之前，教师组织就是一个既得利益集团。然而，实行自由择校的政策后，教师组织的利益受到了损害，原因在于教师组织要维护公立学校的继续存在，如果大部分的学生都因有政府的补助(教育券)而转入私立学校或教会学校，那么有很多所谓“坏”学校将因没有足够的学生而只好关门，而因为政府需要鼓励学生进非公立学校(每名学生约需要3000美元/年)，公立学校的经费不仅会受到不良影响，而且可能越办越差。教师工会为了垄断自身利益，害怕非公立学校的激烈竞争，因此反对自由择校政策的实施，希望维持原来的政策，更不希望该政策的终结。
综上所述，利益集团对教育政策的影响是全方位和全程的，即渗透到教育政策的制定、执行、评估、监控和终结的每一个环节之中。正确认识和对待利益集团对教育政策的影响，有利于我们清楚了解美国教育政策运作的现状。
注释：
①本文系联校教育及社会科学应用研究论文奖计划阶段性成果。