试论从体制、机制、法制的结合上加强党风廉政建设，本文主要内容关键词为：党风廉政建设论文,试论论文,法制论文,体制论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1993年4月，黄菊同志在上海市纠风工作会议上明确提出， 要从体制、机制、法制三位一体的结合上深入开展纠正不正之风的工作，使纠风工作逐步走上规范化、法制化的轨道。这以后，市委多次强调，要从体制、机制、法制三位一体的结合上加强党风廉政建设，使党风廉政建设逐步走上规范化、法制化的轨道。
这是加强党风廉政建设，进一步开展好反腐败斗争的一个新的思路。本文试就此思路，作点理论思考与探索，以求交流与指教。
一、反腐倡廉面临新挑战
新时期的十余年，是市场经济悄悄来到我们身边的过程。生产者与生产实体的自主权，生资市场、劳动力市场、技术市场、金融市场、房地产市场等要素市场的构建，使人们看到和领悟了市场经济的巨大威力、活力和冲击力。与计划体制下的僵化、依附、按部就班和产品匮乏相比，人们理所当然地选择了新体制。然而，旧体制向新体制转变，也给人们，给我们这个社会带来不少新问题，提出许多新挑战。
眼下，反腐倡廉工作的紧迫性和艰巨性，就是一种新的挑战。
为什么越是反腐败，贪污贿赂、挪用公款的金额越惊人？为什么为党奋斗了几十年的个别同志临近退休还会“捞一把”？为什么个别省部级的高官也会陷入泥潭，党的监督机制到哪里去了？人们在困惑，在思索。
腐败，是现代化过程中的一种毒瘤。各种社会制度都会发生。英国和美国政治生活腐败的高峰期，与工业革命的冲击、新的财富和权力源泉的形成是同时发生的。经济繁荣期商业价值对人们的冲击，加上封闭的国家打开国门以后外来价值观冲击、碰撞的汇合，极易形成一种拜金主义、享乐主义、极端个人主义的思潮。而且，随着发达国家的先进器物的涌入与示范，外来行为准则、生活方式成为一些人评价自己社会、自己生活的标准。
新时期中国社会发生的腐败，有其深刻的社会历史背景。
从高度集中的计划体制向市场经济转变，重要的是放权让利。新的权力渠道、权力点和新的财源的开辟，使得地方和企业领导者为人民谋利益的实际操作变得更有效、更实在，同时也使得个别人利用公共权力为己谋私利的可能性千百倍地增大。
新的市场类型的构造，新经济方式的运用，使旧体制难以控制，新体制尚处萌芽状态一时也不能驾驭。这正如江泽民同志所指出的，“在商品经济开始趋于活跃，而行政行为、市场行为尚未通过法制形式严密规范的时候，权力和金钱交易等腐败行为最容易滋长蔓延。”比如，中介、回扣、佣金之类的动作等等，在政策上一时成为“盲点”，错与非错、罪与非罪的界限变得模糊起来。而经济则不以人们意志为转移地在不间断地运行之中。
物质刺激带来行为的驱动力，激励机制的构造出自于生产者、生产实体的内在需求。而约束机制作为外在的控制力量，常常不会由生产者自发地产生，需要从外部加以制约。而且在操作过程中，一方面激励机制的刚性作用力度大，物质“刺激量”变得越来越大；另一方面本来就不健全的“约束力”，再来一个“上有政策，下有对策”，约束机制滞后于激励机制，就成为改革过程中的一种缺陷。
“转制”，重要涵义，是行政权力逐步退出对经济活动的直接指挥权，也就是所谓“政企分开”。作为行政权的“既得利益者”，倘若党性强、素质高的人当然会接受考验，从大局，从发展，从党的事业上考虑，作出自己明智的选择。然而，其中不少人对于“退出”则视为一种痛苦的过程。他们可能会出现两种选择：一是搞“翻牌公司”，巧妙地将行政权“转变”为经济直接指挥权，从而变得实惠又更“合理”；二是“赶紧以权换钱，捞它一把”。
市场经济的发展开掘着、充分利用着各种生产要素。那些在计划经济时代不计价、不起眼的土地、房产，突然一夜间身价百倍，甚至从零开始，达到了天文数字，一幢幢高楼的崛起，一片片地块的批租，伴随着巨大资金的交换和流动；本来不引人注目的城乡结合地带，几年之内都冒出许多暴发户。而房地产运行中的许多规则还不完善、不清楚，巨额收入的吸引力使得这里成了腐败病滋生的高发区。
中国改革的特殊走向，也就是市场发育的走势是从非国有经济向国有经济推进，使得国有经济（包括上层建筑）的人们收入增长幅度相对滞后于非国有经济的人们。这是“过程性”的现象，但这种相对意义素质与收入倒挂的不公现象，给一些人造成一种心理压力。而且，中国从平均主义国家走出来，收入差距的拉开，使得心理不平衡感、不满足感表现得更为明显。由此造成一些人“设法捞一点”的心理而产生越轨行为。
除此之外，还有一些地方，单位的管理不善和混乱，组织建设中的任人唯亲和小圈子，鼓励各单位创收和“小金库”屡查不清，等等，也留下了一条条走向腐败的羊肠小道。
应该说，我们的反腐倡廉已取得很大成果，党内的腐败分子也是极少数，但综上所述，腐朽的细菌也时时在侵蚀我们的健康肌体。对这种反腐败的新的形势，我们一定要有足够的认识。坚定不移地把反腐败斗争引向深入，找到一条围绕经济建设中心，把反腐败斗争同改革、发展、稳定有机结合起来的新路子，是新时期加强党的建设的迫切需要，也是新时期党建伟大工程的重要组成部分。现在，上海市委提出，从体制、机制、法制的结合上来深入反腐败，来加强党风廉政建设，就是根据现实的形势需要而提出来的，是党的作风建设与制度建设紧密结合的一个新思路。以上所概括的各种现象所反映的体制、机制方面的漏洞和不完善，就从多方面说明了“三位一体”的必要性和重要性。
二、对体制、机制、法制的总体理解
体制、机制、法制都属于制度的范畴，而这三者都有各自的规定性。反腐倡廉要从制度上加强建设，我们应该从这“三制”上作深入的分析，以便更清楚地把握制度建设的关键点，并将制度建设系统化。
首先，让我们来考察体制是什么。
体制是社会政治、经济、文化生活的各个部门、各种机构之间的关系用制度体现出来的东西，表明它们的结构性状态。比如经济体制就是所有制结构和管理的结构。体制大致包括各部门、机构的协作性的关系、上下级之间的领导与被领导的关系、执行部门与监察部门的监督与被监督的关系。
体制有三方面的特点：一是结构性。反映人们的财产占有、责任大小、权力多少的状态和在经济、社会、政治生活中的地位状态；二是相对的静态性。一旦作为体制性制度规定下来，在一定的发展阶段内具有稳定性，以静态的方式表现出来；三是具有主观性。是人们从自己的阶级利益出发而设制的一种制度，反映了不同阶级、阶层在这个阶段里的财产权力的占有状况。
其次，再来考察一下什么是机制。
机制，最初出自希腊文mechane，指机器的构造与运转原理， 即机器的各个零件、部件之间的相互联系及其运转的方式。以后又用到生理方面。而我们如今常用的经济机制，则是社会经济总体中各部分、各个经济主体之间的相互联系和相互作用的制约关系，它包括经济运行的方法、手段、环节的总和。比如价格、利率、信贷、货币、税收、工资等等都是一种机制。那么，反腐倡廉的机制又应该如何来理解？我们认为，它与经济机制是既交叉又包容的关系，而且又有其本身的特点。主要指能使社会经济生活正常运行、健康有序运行的方法、手段、环节的总和。机制，简言之就是社会政治、经济、文化运行中的各种方法、手段用制度体现出来。
机制也有三个特点：一是客观性。它反映社会、经济运行中规律性的东西；二是自主变化性。这些手段和环节，可以在外界变化中自动地作调节，变化，以适应外界的环境；三是动态性。反映机制的方法、手段不是静止，而是在动态中表现出来的。思考生理机制、机器机制以及货币、利率等经济机制，就具有这种特点。
第三，我们再考察法制是什么。
法制，则是将社会中最重要的制度加以“硬化”，成为国家的一种意志性结构，表现为政治、经济、文化等方面的法制制度和法律秩序。法制的特点，一是属于上层建筑范畴，二是具有强制性，三是具有权威性。
这“三制”既有一定的区别，也有它们的联系。从更抽象的层次概括，这“三制”都属于制度范畴。制度的第一含义是指要求社会成员共同遵守的，按一定程序办事的规程。而机制和体制的一部分常以法律的形式规范下来。比如说，税收是一种反映客观的一种经济机制，但税收又有它的法律规定。
我们在探索反腐倡廉三制问题时，要关注以下两方面的问题：
其一是反腐倡廉三制与市场经济发展中的三制构建是息息相关的。
这两者关系密切的道理是显而易见的。市场经济体制、机制和法制健全了，经济行为规范了，当然能够最大程度地减少腐败。比如，市场体制中的中介组织完善了，中介行为的“游戏规则”完善了，还产生相应的法律规范，当然可以减少“灰色”、“黑色”中介人的活动。又比如，产权明确了、承包制的“线路”清晰了，不规范的“好处费”、“小费”也会自行消失。还比如，股票、房地产市场发育健全了，从中获取不合理的收入机会也大大减少。因此，反腐倡廉“三制”的构思和制定，大量的还应与改革同步，有关人员应深入改革第一线，去研究经济方面的“三制”特点，如何有意识与反腐倡廉配合，做到同步思考、同步设计、同步实行，就会达到事半功倍的良好效果。
其二，反腐倡廉的三制建设既属于政治体制改革的范畴，又是与政治体制改革的其他措施相联系的。
改革开放以来，我国的反腐倡廉的制度建设有了长足的发展，党中央、全国人大、国务院先后制定了这方面上百项党内外的有关党规、法律、法规。各地区、各部门也相应地制定了很多这方面的法规规章和其他规章制度，这是我国政治体制改革的成果之一。在认真贯彻执行这些规范性文件的同时，我们还应有一种意识，政治体制改革和党的组织建设的很多措施和规定，又与反腐倡廉是紧密联系的。比如，干部的交流制度，既是干部培养和锻炼的重要措施，又是克服可能出现的地方主义、小团体主义、拉帮结派的不良作风的有力措施。又比如，企业党的领导体制的改革和到位，既是党组织发挥政治核心作用的重要内容，又对企业领导体制中形成的约束、监督的体制和机制关系密切。因此，在改革过程中应周密地考虑到体制、机制、法制反腐倡廉的系统功能。
三、建立科学合理的体制是党风廉政建设的重要条件
我们党和政府一贯十分重视党风廉政建设。在长期的革命和建设的实践中，我们党建立了有效的党风廉政建设的体制，为保证党的队伍和政府工作人员队伍的纯洁性，起到了重要作用。今天乃至以后相当长的时间内，这一体制仍将在党风廉政建设中处于重要地位，发挥重要作用。正如党的十四届三中全会通过的“九五”规划和2010年远景目标建设中提出的，坚持党委统一领导，党政齐抓共管，坚持不懈地加强党风廉政建设，深入开展反腐败斗争。在计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，继续强化这一体制的权威，充分发挥其功能和作用，以遏制由于新旧体制交替出现的失范导致的腐败现象和腐败行为大量产生的势头，维护全局的稳定，保证改革的顺利进行。
与此同时，我们必须适应经济体制改革的要求，以巩固党的执政地位，建立和完善社会主义法制的视角，把现行党风廉政建设体制放在建立社会主义市场经济体制的大背景下考察，以改革和创新的精神，发扬其特有的，合理的内核，逐步支去除其计划经济特征明显，已不适应形势的部分，使之不仅能有效地遏制当前社会和经济生活中大量存在的腐败现象发生的势头，而且能从根本上防止腐败现象的大量发生。为实现这一目标，必须在经济体制改革的同时，逐步使党风廉政建设的体制顺应改革的要求，与改革同步，确立法定权限，理顺相互关系，落实各自责任，使党风廉政建设的体制更加科学合理。这是在市场经济条件下加强党风廉政建设的基础。
第一，坚持党委统一领导，党政齐抓共管的体制，形成全党抓党风的格局。
党风廉政建设内容由党委统一领导，党政齐抓共管这是由我们党的执政地位决定的，这是我们一贯的必须长期坚持下去的领导体制。但是在这体制功能发挥过程中，确实存在着权限、责任不明确的弊端，这在客观上导致了一个地方、部门、单位的党风廉政建设的状况，取决党政一反手或领导班子主要成员对于党风廉政建设重要意义的认识、自身素质和抓这项工作的力度。党政一把手重视、自身素质高、工作有力度，则这个地方、部门、单位的党风廉政建设状况就好一些，腐败现象发生得少而且发生以后能够及时查处，党员、群众的精神面貌也比较好一些。反之则不然。造成了地方、部门、单位之间党风廉政状况差异性，而且这种差异的存在，只会在相互之间产生不利影响，影响党风廉政建设工作的健康进行。这种现状的存在说明，体制必须建立在权限、责任明确的法律和党与政府的条规制度的基础上，而不能建立在个人的权威和素质的基础上。
首先是权限确定应制度化。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，法制的地位、作用和权威，越来越被人们所认识和接受，法制化是市场经济的必然要求。作为执政党，确立党委统一领导，党政齐抓共管的党风廉政体制是必然和必需的。与此同时，这一体制模式和权限确定，应以法的形式予以肯定。最基本的要求是：一是界定明确的职责权限；二是设置权限行使的程序和保障。这样，才能逐步使党风廉政建设走上法制化的轨道；才能克服目前基层党委难以坚持统一领导党风廉政建设的局面，特别是推行现代企业制度中，由于法律和制度的不明确，党委的政治核心地位的作用模糊，权限不确定，而产生的一系列问题。
其次要明确法定责任，保证法定权限得以落实。责任不明确和缺乏法律所具有的刚性，是当前党风廉政建设中存在的主要问题。党委统一领导，党政齐抓共管体制建立了，权限明确了，如果责任不明确，缺乏刚性，那么权限还是随机制，不能全部得以体现。至今没有哪一个领导干部因为不履行领导党风廉政建设的权力而受到处分和丢官的。因此，必须以法和制度的形式，明确各级党员领导干部和各级党政领导班子包括各职能部门应承担与其权力相对应的责任，确保各司其职。
第二，理顺各职能部门之间关系，是充分发挥体制功能的保证。
目前党风廉政和反腐倡廉的职能部门不少，但由于相互之间关系不顺，难以形成合力，有效地加大党风廉政建设的力度。主要表现为三个方面：一是党委职能部门与司法部门的关系不顺。主要是纪委监察机关与检察机关的职责关系不清，这两个机关都有查办案件的职责，但是职责范围、性质不同，纪检监察机关查处的是违犯党纪、政纪的案件，检察机关查办的违犯法律的犯罪案件。目前纪检监察机关查处的案件，主要是经济犯罪案件，而这原本是检察机关的职责。这样做带来的后果之一是放松了对违犯党纪政纪案件查处，特别是违犯党的政治纪律案件的查处，而查处这类案件，除了纪检监察机关，没有其它部门代行职责。由于这类案件不能及时查处，导致了党纪的松弛，造成违法案件的上升。后果之一是检察机关过多的依赖基层特别是企业纪检监察组织对经济犯罪案件的初查，自侦案件的力度削弱。二是纪检监察机关、政法机关和行政执法机关之间的关系不顺。由于系统隶属关系和条块关系的分割，造成这三者之间在党风廉政建设和查处案件中各自为战多，相互协同少；不能有效地形成大兵团作战的优势，缺乏合力。三是职能部门与人大、政协、群众团体、新闻媒介以及广大的人民群众之间的关系要理顺，形成全社会关心参与党风廉政建设的综合优势。
为进一步推动党风廉政建设，必须理顺上述三种关系，形成合力。一是明确纪检监察机关和检察机关在查办案件中的职责关系。纪检监察专管查处党纪政纪案件，在查处党纪政纪案件中，发现有构成违法犯罪嫌疑的，依照党纪政纪条规作出处理后，立即移送检察机关或有关执法机关进一步查处，检察机关或有关执法机关不得以任何理由不予受理。二是加强纪检监察机关、政法机关和行政执法机关之间的联系和配合。由市加强党风廉政建设联席会议具体履行市委领导党风廉政建设的职责，领导和协调各职能部门的关系，统一调配各方力量，形成职能部门之间密切配合，整体作战的优势。三是形成全社会关心参与党风廉政建设的格局。各级人大加强对本级代表大会任命的行政领导和行政机关的监督、检查和考核。行政领导和行政机关在向人大报告工作时，必须报告抓党风廉政建设的情况。政协、群众团体、人民群众和新闻媒介有权全面、及时获取党风廉政建设的情况；有权了解和监督党和政府依法行使职权的情况；有权对党风廉政建设作出公开的评价。
第三，构建好制约的体制。
不受制约的权力必然走向腐败，这是社会生活中的一个规律。市场经济发展后，地方、企业领导人的权力增大，而且经济主管有经济活动的直接指挥权，倘若制约体制、机制构建不好，难免会出现一些腐败分子来。制约体制、机制构思的主要做法大致有：权力分解，改变一个人、一个部门、一个单位说了算的权力结构，在尽量不影响效率的前提下，把权力进行适当分割，使权力的运行受到应有制约。这主要属于体制方面的建设。吴邦国同志曾说，要减少那种“一对一”的谈判。因为在“两个世界”里，容易使当事者产生“天知、地知、你知、我知”的心理幻觉，行贿与受贿常会发生。如银行系统将信贷员一人管贷前调查、贷中审查、贷后检查的“一个三查”，改为“三人分查”，对信贷员以权谋私形成一种制约。又如审批基建项目，由计委一家敲定，改为财政局审查资金、计委审查项目、建委规划实施，三方共审，由此可控制“条子工程”。还有的地方实行职能交叉、条块交叉、上下交叉等制约制度，也收到不同程度的效果。总之，制约就是将权力作一定的分解，使几方主管“办事走走程序”，可以减少越轨行为的发生。
四、确立切实有效的机制是党风廉政建设的基本手段
反腐倡廉机制作为此项工作运行、操作过程有手段方面的制度性体制，越来越被各界人士所关注。这方面的机制有相当一部分直接与经济体制要溶合，作为经济活动的组成部分在起作用，比如经济机制中的奖惩制度当然也有廉洁方面的要求。这方面的情况，本论文恕不展开作细致分析。以下就反腐倡廉专门性的机制的构造与设想，作一些探索。
反腐倡廉的机制大致有以下十类：
（一）党风廉政建设责任制。
这个制度作为领导责任制中的一个专门机制，应予固定化、完善化。大致包括这样几方面的内容：第一，明确各级党政班子成员对本单位的党风廉政建设负全部责任，“一把手”是第一责任人。第二，明确各级党政领导班子所属部门担负的任务，形成各司其责，通力协作的工作机制。第三，有明确的报告制度。各级党委每半年向上级党委报告本单位党风廉政建设的工作情况、存在的问题及解决的措施，并作为上级审核心的依据的内容。各级行政机关定期向人大报告本机关公务人员廉政状况。第四，量化考核标准。对发生违纪案件或违反党风廉政责任制问题，坚决做到三个“不放过”，即“责任者没有得到处理不放过，原因没有找到不放过，解决和预防的措施不落实不放过”。第五，具有考核标准具体、合理、可操作性的奖惩条款。
（二）政务公开制度。
政务公开是现代民主与法制国家的一项重要政治制度。这是一种机制性的制度。政务公开主要涉及的是国家机关工作人员的对外职务行为。由于他们的对外职务行为与人民群众的切身利益密切相关，如果政务活动秘密进行，将难于避免公职人员敲诈、勒索、受贿等腐败行为的发生。实行政务公开，将国家机关及其工作人员的对外职务行为置于广泛的社会监督之下，一方面有利于保障民主，保证人民群众参与国家事务管理，行使民主权利，反对官僚主义；另一方面，实行政务公开，有利于人民群众实施监督，保证政务活动的公正，防止与克服公职人员执行公务过程中以权谋私。近年来，一些地区进行“两公开一监督”的实践经验表明，国家机关在对社会进行管理、提供服务中，公开办事制度和办事程序，让人民群众知道公务处理的结果以及不服处理进行申诉的方式和途径，是防范腐败行为的一项有效机制。可以设想，先在一些与群众利益或企事业单位利益密切相关，权力集中，参与发生以权谋利行为和群众反映较多的经济管理部门、行政执法部门和公用事业行业进行政务公开制度试点，然后推开。
（三）权力监督制约制度
权力监督制约制度是反腐倡廉机制中的一个重要制度。100 多年前，马克思在总结巴黎公社经验时就提出对公职人员的监督问题。他说，巴黎公社是“以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。”（《马克思恩格斯选集》第2 卷第414页）十月革命后， 列宁领导的苏维埃曾实行由工农检查委员会和工农检查院监督国家机关及其工作人员的制度。
“监督”一词，英文为Supervision.super意为“在上”，vision意为“看”，即上级对下级的观察与控制。当办事的目标、办事的程序、办事的标准确定以后就需要有个外在的机构、人员对行为主体的办事过程进行监督，观察是否按照目标和标准在行事，是否有非程序性情况出现。腐败，作为政治概念，实质上是权力的腐败。因为，权力具有对社会价值进行权威性分配的功能，对公职人员来说，权力尽管不是财富，但能够攫取财富。不受监督和制约的权力必然走向腐败，这是政治学的一条公理。反腐败斗争几年的经验表明，容易产生腐败行为的，大都是握有实权的部门和岗位，而在这些部门和岗位发生腐败的又是内部制度混乱，权力受不到监督和制约的单位。
监督有党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、舆论监督和群众监督。改革开放以来，这些监督形式有了不少的发展，也取得一定的成果。然而这些监督在以下几方面还须作出进一步的建设，大致有这样几个问题存在：一是各种监督形式未能协调互动，基本上各自为战，不能形成整体合力，从而给腐败现象以强有力的制约；二是每一种监督形式的监督主体与客体的地位、职责、权限和相互关系以及监督活动的范围、方式和程序等缺少具体缜密的关系网络，未形成层层相依、互相衔接的权力与责任关系的网络；三是监督方式缺乏强制性，有些规定量化不够，操作起来困难（比如“小额、合理、必需”的应酬标准）。从中央到地方颁布的反腐倡廉的通知、规定有不少，但却出现屡禁不止。要使监督方式真正有效，必须遵循“令出法随”的原则，不着眼于对人们后果的刚性约束，再好的监督制度也会落空。
对权力监督制约机制的评估主要看四点：一是权力分解情况。是否建立了权力分解的工作责任制，使权力具有明确的范围，使公职人员既不得超出权限滥用职权，又不得失职渎职；二是看是否建立了工作考核制度，进行经常性的检查监督；三是建立岗位交流制度；四是部门、单位内部的纪检监督机构是否健全，人员是否落实和称职。
党内监督是关键一环，主要是党内的民主生活是否正常，纪检权力运作是否有效（关于纪检的问题，本文在体制一节已作展开）。
人大监督中，要强化各级人大常委会对“一府两院”的监督。要制定监督的具体形式、程序和手段，以及咨询、调查、弹劾、罢免等的实施办法，使人大的监督落到实处。执法部门在强化自身监督同时，自觉接受人大及社会民主监督，实现审判程序公开。
舆论监督在反腐败中有着独特的功能。所谓“不怕内部通报，就怕公开见报”就是一些违法分子的心态。我们要处理好选择典型公布案情让人民知道与适度控制报道阴暗面、正面宣传为主的关系，造成既有反腐败斗争的威慑力，又避免过多暴露阴暗面的宣传效果。
（四）回避制度。
回避制度是防止官员徇情朋党而设置的一种专门制度。我国是一个讲亲情、重关系的国度，新朋好友之间相互关照、相互提携历来为人们所推崇。为了防止亲属关系对公共权力行使的影响，从制度上为干部的清正廉洁创造条件，我国在公职人员任职上，规定了职务回避和地区回避制度。职务回避，即凡有一定亲属关系的公务员，在担任某些相互关系比较密切的职务时，要按照一定的原则进行回避。地区回避，是指担任一定层次领导职务的公务员，一般不得在原籍任职。干部回避制度的实行，对廉政建设也起着一定的积极作用。
（五）财产、收入申报制度。
干部财产、收入的一定的透明度，是一项重要的监督机制。上海正在实行的处级以上干部的个人收入申报制度就是一种有益的尝试。申报以后交给组织保管以备案，对干部是一种监督。非正当经济收入会在一定程度上予以控制。但由于我们目前技术手段还不具备实行“金卡工程”，各种灰色收入甚至黑色收入，在少数干部中出现，也会在监督的视野之外。目前加强法人单位的个人所得税的征收，是干部取得正当收入的一项保证措施，同时教育干部自觉交纳其他收入来源的个调税。
住房，作为个人的十分重要的财产，也是廉政建设中的一项重要关注的项目。因为目前我们多数群众的住房困难，大多数干部住房并不宽敞，有的单位没有房源，为领导干部购买高价商品房，有的干部利用职权，频繁调房，面积越调越大，地段越调越好，有些亏损企业，职工下岗，干部却花巨款买房，也有用公款、公物超标准为自己装修住房。这就在群众中造成不良的影响。所以，严格按照有关干部住房方面的规定，是廉政建设的一个不可忽视的方面。
（六）举报制度。
举报制度作为反腐倡廉机制的重要一项，属于群众监督的部分。事实证明，群众举报的反腐败斗争中起着重要的作用，不少案件的被揭发，不少犯罪人员的线索都是从群众举报中发现。我们应有专门的机构来处理各类举报，从中分析选择，确定立案的对象。对有名有姓的举报人要保护，并有一定的交待。对匿名举报，也要认真处理好。因为匿名举报的存在说明社会中有依仗权势打击报复举报人，公民民主权利受不到有效保护情况的存在。所以，在实行举报制度时，发现有被检举的人员打击报复的情况，有一件要查一件，并严肃处理一件。
（七）民主评议和考核制度。
改革开放以来，干部民主评议和考核制度逐步有了运用和发展。各级干部的定期述职与考核，有自我评估和填写有关表格，也有群众和周围干部的评估，填写有关表格，发挥了不少积极的作用。在此基础上，应该建立党风廉政建设的专门评议和考核。1995年，上海金山县等单位民主评议机关作风的实践是一个很好的尝试，要加以总结。他们通过评议机关作风和行业风气形成外部压力，有效地推动和促进这些机关和行业内部的作风建设和内部监督制约机制的建立，而且被评单位的上级部门对此也极为重视，商量改进的措施与办法。对这些经验可以加以制度化，予以推广。
（八）干部廉政档案制度。
领导干部廉政状况考核制度主要有三方面的内容：一是领导干部上任前考核，二是任职期间的定期考核，三是离任考核。上任前考核，主要是在干部提拔过程中，要考核干部的廉洁情况，防止有的干部一边犯错误，一边受提拔。任职期间考核干部履行党风廉政责任的实绩情况。离任考核是对其任职期间廉洁自律的总结评价。这些考核材料，都作为干部的档案材料进入干部个人档案，称为干部廉政档案。廉政档案中包括干部收入、财产申报材料、重大事项报告材料等内容。
（九）领导干部升调向纪委备案制。
建议在提拔干部，以及评选人民代表、党代表，评选劳模和先进工作者等活动中，要听取和征求纪检和监察部门的意见，建立领导干部升调向纪委备案制，有利于发现情况，及时与组织部门协调，予以妥当处理。这将是一个很重要的廉政机制。
（十）党风廉政教育制度。
80年代中期，当外国记者问邓小平，改革开放过程中出现腐败现象怎么办时，邓小平说，一靠教育，二靠法律。建立党风廉政的教育制度，是十分重要的一个机制。上海连续三年进行由市纪委、市委组织部、宣传部共同组织实施的全市性党风廉政建设的主题教育，每年一个主题，是有成效的。1995年的主题是“严格执行党的纪律，维护坚持民主集中制”。主题教育最后阶段是针对学习内容和要求的测试，处以上干部的试题由市纪委出，局以上干部的试卷由市纪委阅批。各级党委采用多种形式，认真完成教育内容和要求，效果是好的。今后应在教育的有效手段、方法和环节，以及针对性、层次性、实效性上再进行探索，逐步制度化。
五、加强社会主义法制是党风廉政建设的根本保障
有了一定的体制与机制，还要有一定的法制。因为，首先，体制与机制建设，本身需要规范化、法律化，获得国家法律的确认，以取得合法的资格和权威的法律地位，才能在国家生活和社会生活中得以推行与遵守。其次，体制与机制的有序运行和有效遵守，还需要以国家强制力为后盾的法制手段来保障。如果失缺法律的规范与保障，体制与机制便会处于随机的和不稳定的状态，因此要建设好体制与机制。必须建设好法制。
与此同时，党风廉政建设与反腐败斗争亟待社会主义法制的支撑。反腐倡廉，须依靠物质的、精神的各种手段综合运用。精神手段包括思想、道德与文化等。法制既包含法律意识、法律文化与法律道德等精神力量，又具有制度的刚性品格，还拥有国家强制力的物质手段，对反腐倡廉工作起到其导向，预防、规范、评判、制裁与保障等多方面作用。
党风廉政与反腐败斗争方面的法制建设，至少应该包含以下三个层次：
第一、国家与社会生活的法治环境建设。
这是净化党风廉政建设与反腐败斗争社会大环境的前提性条件与基础性条件。没有这个大环境，就难以建立起反腐倡廉的小环境。当然，一旦建立起廉政法治小环境，也会促进社会大环境的法治化过程。由于众所周知的原因，建国以来，我国社会主义法制基础非常薄弱，表现在法制未成体系、法律大量匮乏、法治缺乏传统、法律意识淡薄，以政策代替法律，以人治取代法治，在众多领域无法可依、普遍存在有法不依等方面。经过十多年的努力，遵循邓小平同志的“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决”（《邓小平论民主法制建设》，法律出版社，1994年9月第一版第54页）等有关思想， 我国已初步形成拥有4000多件法律法规的社会主义法律体系。然而，由于“欠帐”太多，社会环境的法制建设面临着许多问题。其中与党风廉政建设相联系的法律制度也尚存在许多法律空白，大量社会行为特别是经济行为与权力运用行为缺乏法律的引导与规范，这给党政机关内意志薄弱分子和社会上不法之徒以可逞之机，客观上为消极腐败现象的孳生与蔓延提供了方便。另外，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重地存在，这对立法的成效产生了消蚀作用，对法律的权威与尊严构成了威胁，并使大量失范行为“逍遥法外”，以致各种消极腐败现象有了藏匿之处。如果说，当我国若干年前处于基本上无法可依时，加强立法成为法制建设的首选任务，那么当今我国已是基本上有法可依时，严格执法与守法已成为依法治国中刻不容缓的主要任务了。如果有法不依、执法不严的弊病不克服，那么，再多再好的立法（包括反腐倡廉立法）也是无济于事的。再有，社会成员法制观念淡薄，缺乏依法办事习惯，特别是领导机关及其干部在相当程度上还缺乏民主意识、公仆意识、规范意识、程序意识与接受监督意识，因而影响了党风政风与社会风气，不利于全社会法治氛围的形成。
据此，首先要及时扭转滞后立法的被动局面，适时立法、配套立法、系统立法，特别是要尽快建立健全培育社会主义市场经济的法律框架和政治体制新格局的法律体系，落实宪法中几十处的“依法”立法，全面规范国家与社会生活中的法律关系，使腐败现象无立脚之地、生根之隙。其次，要有法必依，严格执法，公平执法，依法执法，尽职执法，克服有法不依、执法不严、执法不公、违法执法、执法不到位等弊病。再次，要加大法制宣传教育力度，提高普法质量与效能，增强公民与法人特别是领导干部的法律意识和法制观念，优化全社会的法律氛围，强化依法治理的力度，尽快形成依法治国的社会大环境，以有助于促进勤政廉政建设，遏制并消除腐败之风。
第二、党风廉政与反腐败斗争的法制建设。
邓小平同志指出：“国要有国法，党要有党规党法……没有党规党法，国法就很难保障。”（同上，第55页）因此，首先要使党内生活民主化、规范化与制度化，筑起党内廉洁执政的长城，以党风带动政风、民风，使社会风气逐步好转。其次要在国家与社会的政治生活、经济生活与社会生活层面上建设好法律体系，协调好法律关系，营造好法律秩序。而这一切都是围绕着职权合理分配与设置、权力运行规则与程序的法制化而进行的。其核心环节是要建立起适应改革开放与现代化建设需要的预防与惩治消极腐败现象的法律体系。这个体系的社会功能至少具有引导、预警、规范、制约、奖惩、治理等诸多方面。根据现实生活的迫切需要，目前需同市场经济的推进同步进行，近年内应逐步陆续制订出台的法律法规有关党风廉政建设方面的应包含以下几项内容：党内民主集中制施行细则，党内重大事项决策程序，党内民主生活会条例，党员权利保障条例，党内监督条例，党内纪律检查条例等，领导干部财产申报法，干部考核与评议办法，干部廉政勤政准则，干部任职条例，干部离任审计条例，重大事项报告条例，干部廉政教育条例，干部廉政档案条例，干部经济违法违纪处罚条例，行政监察法，监督法、举报法，廉政奖惩条例等。此外，还需在现有的反腐败斗争各种文件规定与单项性法规的基础上制订一部比较系统的反腐败法、反贪污法、反贿赂法等。
在反腐倡廉法制体系建设过程中，需注意以下几点：一是要有现实性、针对性与可操作性，有的放矢、切实可行。二是要有整体性与系列化，克服单打一、零敲碎打的弊病，发挥反腐法制的系统功能与整合作用。三是突出事前防范、事中制约与监督、事后奖惩等一条龙环节的连贯规范，避免反腐法制中的空白与疏漏。四是要有耐心与韧性，须有长期依法作战的心理准备。邓小平同志指出：“在整个改革开放过程中都要反对腐败。”（同上，第80页）那种企图毕其功于一役或短期内将腐败现象消除干净的想法是不现实的、幼稚的。就个案而言，腐败分子与腐败事件总是会有的。但是，对腐败现象只要及时预防、及时发现、及时制裁、及时治理、坚决打击、彻底揭露、迅速处置、依法制裁，从而最大限度地防止、遏制与消除腐败现象及其蔓延扩大之风，则不仅是必要，而且也是可能的。
第三、反腐斗争机构与队伍的法制建设。
有了防治腐败的一系列法律规范，还必须予以依法兑现。这除了一定的物质基础、精神条件外，还需要相应的执法力量，即建设一支数量足够、素质优秀、手段精良的反腐败斗争执法机构与队伍。就我国目前现实情况而言，它主要有三个系列的机构：党内纪检机构、国家司法机构与政府的行政监察机构。
对这些机构的设置、地位权限、职能、分工、协调、组织原则、办事程序、执法纪律、人员配置等都要由党规国法来确认与规范。除了国家司法机关已订有法院组织法、检察院组织法、三大诉讼法，纪检与监察系统应尽快制订或完善纪检条例与行政监察法。司法机关也要随着市场经济的培育与反腐败斗争力度的加强而强化反腐败斗争的职能及其专职机构建设。最近，成立了反贪局就是一个很好的措施，在反腐机构法制建设方面，有两个方面的关系亟需依法梳理。一是横向的相互关系，特别是职能与权限关系，必须界限清楚、权限分明、职能独特。尽量避免互相交叉重复而界限不清，或者互相推诿而执法疏漏。凡是属于党纪领域的，应法定由纪检部门管辖；凡是属于行政违纪或一般违法的，应法定由行政监察部门管辖；凡是属于严重违法即犯罪的，一概由司法机关管辖。当前有的地方有时以纪检与监察部门的职能工作代替司法机关职能工作的现象必须克服与纠正。为此，还须有三者之间依照职能管辖互相移送案件的法定程序规范。此外，还要扩大纪检与监察部门的平向权限，以解决它们有同级党委与行政首长领导下所造成的无法切实监督领导部门与领导人员甚至平级部门领导的执法疲软或空隙问题。二是纵向的上下级相互关系。依照现行宪法规定，法院机构的上下级关系不是隶属关系，而是监督与被监督关系，其目的是为了保障各级法院的独立审判权；检察机构的上下级关系是领导与被领导关系，其目的是为了保障法律监督机关的准确性与有效性。它们两者分别由权力机关产生并向权力机关负责。这个法定关系是十分明确，实践证明也是行之有效的。依照党章规定，纪检机关除中央一级隶属于中央委员会领导外，地方与基层纪委机关是在同级党委和上级纪委双重领导下开展工作的。这个规定总的来说是符合我国实际的，但是如何确定、理解与解释“双重”领导体制，还须进一步明确界定。比如是否可划分为组织人事、物质财政由同级党委与政府管辖，而纪检业务包括案件审查处理则由上级管辖，或者组织人事由同级任免而由上级认可等问题尚须进一步探讨。根据《行政监察条例》规定，除监察部在总理领导下外，各级监察机关均在同级政府首长和上级监察机关双重领导下工作，监察业务则受上级监察机关领导。这个规定比较妥当。然而如何界定双重领导关系，也有待进一步探索。不论是纪检或监察，都有一个共同的问题，即如何依法确定对领导它们工作的领导机关与领导人员实施监督，避免权力监督的空缺，这也是有待健全并由法律规范加以确定的。
与此同时，要高度重视上述三大职权监督系统人才的培养工作，并保障队伍素质的不断提高与优化，特别是重视跨世纪的多功能复合型法制人才培养。这同样需要法律的促进、规范与保障。
总之，正如邓小平同志所指出：“廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”（同上书，第80页）有了依法治理社会与依法治国的大环境，有了反腐建廉的专门法制体系及其优化的执法机构与队伍，那么，我们的党风廉政建设和反腐败斗争必定会出现新的面貌。当前，以江泽民同志为核心的党中央加大反腐倡廉的工作力度，敢于抓大案要案，善于从制度建设和教育上入手，建造反腐败的万里长城。我们应增强信心，努力工作，从体制、机制、法制三位一体的结合上去探索，去工作，不断加强党风廉政建设，保障改革开放与社会主义现代化事业健康发展。
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