东北区域创新体系建设的行政协调体系研究，本文主要内容关键词为：体系建设论文,区域论文,体系论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 区域行政协调体系理论研究
随着我国区域经济的迅速发展，理论界对区域经济领域的研究日益拓展和丰富。区域经济学认为，在现代经济发展中，单个区域的发展不能仅局限于自身内部资源和要素投入，而必须借助于区域之间的互补和协作。然而，在我国区域经济研究和发展实践的不断深入中，跨行政区划的区域发展总是阻力重重。产生这个问题的根源在于我国经济区域与行政区域的非一致性，由行政分割导致的地方保护主义等问题严重阻碍了区域之间的联合。这就向我们揭示出了公共行政学研究中的一个盲点，即对跨区划行政协调的忽视。当前行政协调理论研究一般仅局限于行政系统内部的范畴，对于跨区划的行政协调尚未形成完整的理论体系。尽管在推进区域经济发展的过程中，我国部分区域内的地方政府之间进行了行政协调方面的尝试，而且取得了一定的效果，但由于缺乏理论指导，在实际操作中缺乏系统的执行方案和组织的支撑。
1.1 区域行政协调体系的概念
到目前为止，尚未有人对区域协调体系给出完整的定义。基于以上对我国区域合作中存在问题的思考，我们将区域协调体系定义为“为推进区域合作，区域内相互分工与关联的生产企业、研究机构、高等院校以及政府等构成的区域性组织体系”。区域协调体系包括宏观层面的行政协调体系、中观层面的产业或行业协调体系以及微观层面的企业、研究机构或高等院校之间的协调体系。
由于行政壁垒是我国区域合作中最大的阻碍，在上述3类协调体系中，建立有效的行政协调体系也就成为区域合作最为关键的一环。因此，我们将重点研究行政协调体系问题。
1.2 行政协调体系及其结构
区域行政协调体系是指区域内各级政府之间通过成立一系列的区域性组织机构，运用行政和经济手段，促进区域合作，以保证区域经济各个方面围绕共同的目标协调行动。
在市场经济体制下，行政协调与市场调节是协调区域发展的两种基本方式。其中，市场调节发挥着主导和基础作用，行政协调是对市场调节的一种补充。在单一的市场机制调节下，由于各地方政府作为利益主体对自身利益最大化的追求以及利益主体之间的信息不对称等因素的影响，区域合作极有可能会失败。在这种情况下，加强行政协调可以起到弥补“市场失灵”的效果。
完善的行政协调体系结构应该包括组织机构和制度安排两个层面。在组织机构方面，首先应该明确的是由于地方政府已经成为地区经济的利益主体，在区域合作过程中，特别是在一些重大问题上，地方政府之间很难达成一致或者协调过程过于漫长，可能贻误难得的发展机遇；另外，在一些整体发展问题上，地方政府往往多从自身利益考虑，其决策可能不利于区域的协调发展，这就需要中央政府的适度参与。因而，有必要建立国家层面的协调机构。同时，区域合作的关键还在于执行，在行政协调体系的组织结构中成立专门的执行机构也是非常必要的。
基于以上的考虑我们认为，区域行政协调体系的组织机构应该包括中央协调机构、区域执行机构以及有关职能机构。
在制度安排方面，合作各方应该形成一系列的合作制度框架，这些制度是形成有效区域合作的基础。包括两个层次，一是整体性、纲领性的合作协议；二是针对一些具体合作内容的合作协议。需要强调的是这些制度必须具有一定的约束力，否则很难真正实现区域合作的实质性推进。
1.3 建立区域行政协调体系的基本原则
(1)平等性。区域合作是由参与者的策略互动内生的，不能由外部强加。因此，建立区域行政协调体系必须是针对需要合作(利益冲突的)的有关方面，通过参与者自愿、平等和充分磋商，最后形成合作协议并付诸实施。
(2)可操作性。可操作性是行政协调机制的根本要求。由于区域合作往往横向牵涉到多个不同的行政区划，纵向涉及到政府、企业、研究机构和高等院校等众多的主体，在区域发展过程中，必然会遇到许多可预见或不可预见的矛盾与问题。因此，区域创新体系的行政协调体系必须具有较强的可操作性。
(3)层次性。区域合作不仅包括宏观政策调控层面，也包括微观执行层面的内容，在行政协调体系中，应体现这种层次性。
(4)灵活性。区域合作牵涉的面广、点杂，针对不同的情况，要有不同的协调手段和方式。同时，由于内外部环境变化具有一定程度的不可预测性，在保持常规协调体系的基础上，还要求能快速反应，以把握突然变化的局势，及时抓住发展机遇，体现出协调机制的及时、灵活的特点。
1.4 行政协调体系在东北区域创新体系建设中的作用
从实际情况来看，区域行政协调体系的功能主要是协调区域内各方利益，推进区域合作，消除矛盾或冲突，实现人力、物力、财力、时间等的优化配置，使之形成一个有机整体。在东北区域创新体系建设中，行政协调体系的作用主要表现在以下几方面。
(1)确保区域创新体系建设的效率和质量。当前，经济全球化进程日益加速，科技资源在全球范围内的重新组合与优化配置为东北地区科技实力的提升和经济实现跨越式发展提供了难得的历史机遇。东北地区作为老工业基地，具有产业发展和国家战略、政策支持的优势，为高技术发展和承接国际制造业的转移提供了良好的平台。但是与以广东为核心的“泛珠江三角洲”经济区和以上海为龙头的“长江三角洲”经济区相比，东北地区以技术关联为基础的、具有国际竞争优势的产业链尚未形成，科研创新资源尚未得到充分的开发利用。因此，加快东北区域创新体系建设已经成为振兴东北老工业基地的一项刻不容缓的工作。
由于区域创新体系是一项系统工程，政府在体系建设中必须承担起义不容辞的责任。加强行政协调，就成为保证区域创新体系建设进度和质量的必要手段。
(2)促进地方政府间合作，推动行政体制改革与创新。从我国行政管理体制实施的结果来看，地方政府作为地区利益主体，在一定程度上激发了地方经济的活力，对我国经济发展做出了巨大的贡献。但是，当这种利益发生了扭曲性的放大时，就必然会导致区域割据和市场封锁，出现利益冲突、过度竞争、产业同构以及区际经济关系混乱等问题。尽管自20世纪90年代以来，我国区域之间的横向联系无论在深度或广度上都有相当程度的提高，但始终带有强烈的地方政府利益行为色彩。在各级地方政府强烈追求自身利益最大化动机的驱使下，对一些跨行政区划的区域性发展问题仍然难于达成共识。以此看来，区际利益关系协调问题是跨行政区区域规划必须重视和解决的核心问题。
建立行政协调体系，可以在一定程度上打破这种行政壁垒，促进地方政府间加强合作，形成多层次的行政协调体系，从而推动政府管理理念与思路的改变，推动行政体制改革与创新。
(3)加快培育基于合作的区域创新文化。区域创新体系建设的根本目的在于实现经济和社会的协调发展，区域经济的持续发展，必须依靠不断培养和引进创新、创业者。同时在现代经济社会发展中，创新越来越依赖于团队合作，无论是宏观层面的经济区域，还是微观层面的企业，如果没有合作，就很难有持续的创新。而这种基于合作的持续创新在很大程度上需要有创新文化的支持。区域创新体系的运作模式是专业分工、交流协作、资源共享，建设区域创新体系就必须加快培育基于合作的区域创新文化。
行政协调体系的根本要求是协作，政府在大力实施行政合作的过程中，必然会在一定程度上推动合作文化的形成。这种文化一旦形成，将会以特有的魅力吸引国内外的优势资产、高层次人才流向东北地区，从而进一步强化区域创新文化的培育。
2 国内外区域合作行政协调体系的经验借鉴
由江苏、浙江、上海两省一市组成的“长三角”地区和福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9省与香港、澳门两地组成的“泛珠江三角”地区是我国开展区域合作较早，也是较为成功的两个先导型区域，通过分析这两个区域以及发达国家区域合作的行政协调机制，我们可以得到以下值得借鉴的经验。
2.1 建立合理的协商协调机制
区域创新体系的行政协调机制是建立有效跨行政区域合作的基础。在社会主义市场经济条件下，区域内地方政府已经成为相对独立的利益主体和行为主体，合作是参与各方根据地域相似性以及产业与科技互补性等条件，经过反复权衡利益后的一种选择结果，合作的过程也是博弈的过程。因此，要解决跨行政区划创新体系的行政协调问题，首先要坚持“自主参与、集体协商、适当妥协、共同承诺”的原则，构建起柔性的协商协调机制，对区域创新合作进行“软约束”。但在合作初期阶段，为加快推进区域创新体系的建立，强势的行政干预也不可避免。针对区域合作的具体问题，合作各方应加强协商协调，形成既有指导性又有一定制约的制度，否则真正实现区域创新体系的协调就非常困难。
2.2 组建统一的行政协调组织机构
在跨区划的区域科技战略和规划的制定与实施过程中，将不可避免地遇到一些跨行政区的重大科技基础设施建设、重大科技资源流动以及跨区科技成果转化等问题。在传统计划经济体制下，区域内各行政主体往往各行其是，严重影响区域的整体性和协调性。因此，能否有效地解决跨行政区区域协调的组织管理问题，也是影响跨行政区区域创新体系能否建立和良性运行的重要因素。
在发达国家，解决这种跨区区域合作的组织管理问题的普遍做法是建立相应的跨区管理机构，如“区域建设委员会”、“城市联合委员会”以及各种职能管理局等。美国为了整治并开发田纳西河谷，设立的田纳西河谷管理局，即TVA，就是一个极为成功的经验。TVA不仅以规划为目的，而是一种集规划、执行和管理等功能于一体的机构，它享有政府赋予的一定权力，同时也具有私营企业组织的优点，充分发挥了组织管理以及机构的功能，收到了良好的效果。
从国内情况来看，“长江三角洲”和“泛珠江三角洲”实行的是区域科技联席会议制度，定期召开会议，研讨有关重大问题，实际上采取的是一种虚拟的组织机构形式，无论是中央还是地方都没有设置相应的实体性管理机构。
2.3 构建有效的合作制度框架
从“长江三角洲”和“泛珠江三角洲”的情况来看，尽管两个区域都通过协商协调的方式，在区域科技合作方面达成了一致的意愿，但到目前为止，这种合作仍处于无实质性推进的状态。导致现在这种状况的根本原因，就在于政府协调机制尚未取得实质性的突破，核心问题就是缺乏有效的合作制度框架。
基于以上分析，借鉴国内外区域合作的经验和教训，我们认为，由于政府职能转换，尤其是政府作为一级利益主体地位的弱化需要一个过程，市场体系的完善也非一蹴而就，因此，在东北区域创新体系的建设过程中，构建一个统一的行政协调机构就显得非常必要，而且，该机构的顺利运转还需要有效的合作制度作为保障。
3 构建东北区域创新体系的行政协调体系
3.1 东北区域行政协调模式
与“长江三角洲”和“泛珠江三角洲”自发性的区域合作，中央并没有设置相应的协调机构不同，为加快振兴东北老工业基地，国家科技部专门设立了“东北办”，2004年上半年，国家也成立了国务院东北地区等老工业基地调整改造领导小组办公室(以下简称“国务院东北办”)。相对于其它两个区域来讲，由于有中央行政协调机构的存在，东北地区的行政协调相对会容易一些。但从东北地区3省自身协调的需要来看，还有必要建立区域性的行政协调体系，主要考虑采取以下几种模式。5种协调模式的关系如图1所示。
附图
图1 东北区域创新体系建设协调体系
一是国务院“东北办”和科技部“东北办”统一协调的模式。这种协调属于国家层面，往往涉及到一些重大决策，是最高层次的协调模式。
二是东北区域创新体系建设领导小组会议模式。这种协调模式属于省一级层面，有国家有关部门和3省政府主要领导参与，会议每年举行一次，主要是研讨协商有关重大问题。
三是联席会议制度模式。这种协调模式由3省主要领导和有关部门参加，可以是就一个或几个专题进行协调研讨，会议每年举行一次，在建设领导小组会议之前举行。
四是东北区域创新体系建设领导小组办公室会议模式。这主要是针对一些日常协调工作，主要由涉及到需协调问题的相关部门负责人参加，不定期举行。除了以上政府协调模式之外，还可以通过组建区域性的民间协调机构，如东北科技协会以及各产业发展协会等，对东北地区科技发展和产业发展进行协调。这类机构独立于政府之外，由企业、高校、科研机构与政府人员组成。
3.2 行政协调的组织架构设计
在国务院“东北办”和科技部“东北办”的统一领导协调下，依据东北区域合作总体框架，成立东北区域创新体系建设领导小组。借鉴国内外区域创新体系行政协调机制组织机构设计的成功经验，结合东北地区的实际，本文提出东北区域创新体系的行政协调组织机构模型，如图2所示。
附图
图2 东北区域创新体系行政协调组织架构
东北区域创新体系行政协调组织架构设计主要考虑以下几方面因素。一是协调机构的合理性。在东北区域创新体系建设领导小组下设立了政策法规研究组、科技合作平台建设组、知识产权保护组、基金管理委员会4个专项小组以及负责日常工作的办公室。4个专项小组涵盖了从宏观层面的创新体系的政策法规研究，到微观层面的创新体系建设的执行以及资金管理等各个方面，这些都是建设区域创新体系必需的协调机构。二是组建的可操作性。行政协调机构的建立是前提，但关键还在于有效运行，而机构的有效运行必须建立在现有体制的基础上，因此行政协调机构建立的首要条件是可操作性。该架构设计中的各专项小组和办公室都由各省相关部门与单位的人员参与。三是合理分工。4个专项工作小组和办公室分工明确，共同为建设东北区域创新体系提供行政支持。
4 构建东北区域创新体系行政协调机制应注意问题
4.1 行政协调机制是一个逐步完善的过程
应该意识到东三省建立完整的区域创新合作体系是一个复杂的逐步推进的过程。在目前东北区域尚处于建立协调机制构建的起始与探索的阶段，应该在较易于达成多边协议的一些领域，通过协商形成一些有效的合作制度。以后，随着区域创新体系本身的不断发展完善，再逐步扩大合作的范围。这样循序渐进容易使参与方在实践中真正体验到合作的利益，从而容易全面有效地推进区域合作的行政协调。
4.2 行政协调机制需相应制度作为保证
目前东北地区各级政府部门都高度重视区域创新体系的建设，这对推进建立东北区域行政协调机制是一个很有利的时机。但由于区域内利益矛盾的存在，东北地区行政协调机制的建立必然会遇到很大的阻力。因此，东北区域创新体系行政协调机制建立的核心问题，就在于建立有效的合作制度安全。如果缺乏必要的制度安排，东北区域创新体系将不可能有实质性的推进。