论公共行政战略的理性精神———种三维理性范式观，本文主要内容关键词为：理性论文,范式论文,战略论文,精神论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D089 文献标识码：A 文章编号：1671-7023（2010）05-0039-06
公共行政是需要一些“精神”的，公共行政战略亦不例外。而这种“精神”需要一种理性的思维和方式来探寻，并通过公共行政特有的理性范式来表达、规约。理性是行为主体面对诸多选择的思考、计算与趋利避害[1]35。而范式则是“一个特定共同体的成员所共有的信念、价值、技术等等构成的整体”[2]157。公共行政战略的理性范式表达着公共行政组织及人员在行政战略的价值定位、问题认知、工具选择等方面权衡、取舍的思维与行为模式。它是公共行政战略活动的价值意义、运营哲学和行为准则的整体概括。理性范式的选择正确与否，反映着该战略是否以正确的方式解决了符合公共利益的现实问题，这些不仅决定着战略文本的合理性，也决定着公共行政战略行为的合法性。
一、公共行政战略的理性精神诉求
首先，公共行政战略是公共价值的体现，是公共理性的表达，是对社会公共利益的定义。因而，公共行政人员与组织不仅是权力载体、行为主体，更是道德的主体和公共利益的实践者。它需要一种价值理性来证明自身地位的合法性，使公共行政战略作为公共行政价值追求、理想信念的表达。同时，公共行政战略的未来导向与前瞻性也需要一种“应然”的价值召唤和价值约束。其次，公共行政战略既需要有历史观，以历史唯物主义精神面对事实。同时也需要由内而外对自身资源与能力给予客观的自我评价。此外，公共行政也需要对外部环境（需求）进行分析，以由外而内地确定战略资源，及其战略性运用的可能。并通过这种外部观察来发现战略运行中的问题和价值目标实现程度，适时地修正战略文本。但它既不能以那种“致命的自负”为自己全知全觉、凭意志行事，亦不能机械化的做外在事务的反应者。而是需要一种事实理性来作为支撑。再次，公共行政战略环境的认知需要借助于技术手段，战略价值的实现亦需要公共行政人员“善假于物”，而且一系列中间价值本身也具有工具性意义。公共行政战略都具有“界定目标和目的；处理组织的外部环境，提出一个能协调组织与环境的行动计划；设计有效的执行方法”[3]4的过程性特征。然而，这一过程中的界定、处理、设计等等概念都需工具理性的确立，以形成体现公共行政战略特性的手段选择途径与方法。
公共行政战略文本作为对行政生态分析的文字表达，表示业已确立的终极价值和一系列具有工具意义的中间价值；战略行为含义则意味着文本的形成、修改、实现中的现实认知、工具选择、中间结果的价值评判等等。而无论在静态的文本意义上，还是在动态的行为意义上，都需要一种朝向公共利益这一终极价值的理性精神。且内含着融价值理性、事实理性、工具理性（为什么做、需要做什么、怎么做）这一多重选择关系为一体的理性集合特性。价值理性不断通过事实理性外显化、通过工具理性加以实践的过程就是公共行政战略理性精神的践行与实现过程。然而，公共行政战略的理性精神是历史地产生的，是公共行政理论与实践“扬”与“弃”的结果。在公共行政理论与实践的不同发展阶段，公共行政战略的理性精神有着不同的表达范式。本文的主旨即在于通过这种历史的观察，来探寻公共行政战略理性精神的产生、发展以及形成包括价值、事实、工具在内的三维理性范式趋向的内在需求与必然性。
二、公共行政战略的价值理性
理性所涉及的是一种选择，而价值同样存在着主体的选择问题。本文所指的价值理性是指的选择“左”或“右”或“中”的情况，它解决公共行政战略的定向或质的问题。它是一种选择，也是评判好与坏的标准和“应该是什么”的行为方向诉求。只有在价值理性确立之后，事实的认知（或事实理性）以及手段的选择（或工具理性）才有了基本的评价标准。“有价值的战略往往来自组织的深处……以组织的使命为内在依据。”[4]8－11如布莱森所认识到的，在政府部门中，重要的决策者都是政治决策者。行政战略过程是建筑于政治（价值）理性之上的。这就需要“公共部门管理者不仅像工程师那样关心组织的运作，同时还考虑与组织紧密相关的政治环境，以确定什么是公共价值”。[5]穆尔也将政府战略管理的目的——创造公共价值作为其著作的标题。[6]公共行政战略的价值理性追求不仅因为政治与行政不能截然分开（这成为价值理性诉求的逻辑必然），也因为在战略运行中，“行政人员在不断地为未来制定规则，不断地确定法律的确切内容和法律与行动的关系”[7]51，这成为公共行政战略价值理性诉求的现实要求。公共行政战略无论是在战略价值的确立、战略工具的选择、战略行为模式上都需要符合公共利益。“否则，战略就经受不住道德的检验。”[8]63然而，公共行政战略的价值需求来源是多元的，不同于传统公共行政市场中心主义的效率中心原则。它应该囊括市场、社会、政治、文化、自然环境多方面的需求，体现一种包括效率在内的，公正、民主、公平。单一价值驱动的公共行政战略必然损耗战略资源，影响战略的可持续性，所带来的结果必然是畸形的，从更为长远的角度来看是不合乎公共行政战略的“精神”的。
其实，公共行政战略这种价值理性的要求，在行政学产生之前，在柏拉图“哲学王”治理的理想国中、亚里士多德以正义为基本原则的“善”的政治（城邦）治理中、杰弗逊的民主自治、人民参政等思想中，以及洛克、孟德斯鸠和卢梭等对公共行政的权力制衡的强调中，就已存在着预设。即使在政治—行政的二分法之中，虽然“思考和行动的目的都被假定为是给定的”[9]3，但是可以表明的是对于价值的要求并没有放弃。新公共行政学者沃尔多、阿普尔比等认为公共行政是“一种政治过程”，是政治的一种表现形式。在罗尔斯“作为公平的正义”思想基础上，他们强调公共行政人员需要一种“精神”，承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理[10]298。新公共管理虽然是以“超越党派的工具主义”精神将企业战略管理模式借鉴过来，但是，“顾客导向”的行为理念可能使其价值理性个人化。对此，《黑堡宣言》和新公共服务作为对新公共行政思想的发展，可以看作是对这一问题的预防和补充。他们认为公共行政不是简单的工具和价值中立的手段，公共行政者应该追求崇高的目标与道德承诺，考虑长远全民的利益，以改善人民的生活，追求公平、效率与民主为职责[11]26－229，以公共利益的理性精神替代个人利益的价值理性范式、战略的思考，民主的行动[12]40－41。
在所有对战略的定义中，过程性特征都予以了肯定。然而，公共行政战略并不仅仅是高层管理者确定组织的长期方向，设定特别绩效目标的过程。而是一个整合了纵向的多层次政府组织和横向的多个政府部门的过程。“它不仅定义和显示了组织的价值观点，而且，通过这一价值将所有成员凝聚起来。”[13]637－647如果没有价值理性的整合，战略的这一实施过程将难以保证组织行为的一致性。缺乏价值理性引导与协调的政绩行为、攀比行为的集合，必然会导致哈丁所说的“公共地悲剧”，或者默顿所说的“有目的行为的不期望之结果”。尤其在传统的官僚制时期，由于受到层级节制的组织控制，公共行政官僚用个人的价值理性去认识公共的价值理性，这不仅是一种主体替代和价值替代，更是工具理性对价值理性的替代。这种替代带来了往往是错位的价值理性引导下的无价值的行为。为了达到整体利益的提升，公共行政战略必须在不同地区、不同部门之间进行协调，不能只满足单一目标群体的特殊需求。无论在内容还是过程上都必须保持一定的公开性，让公民在知情的情况下进行参与、监督和检查。然而，盲目追求价值理性的过度“政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比所解决的问题还多”[14]1。公共行政战略对价值理性的追求只有在事实理性的基础上通过工具理性原则来实现，否则这种价值理性的追求是“柏拉图式”的，也同样是盲动的。
三、公共行政战略的事实理性
公共行政从其产生来看，是一种“应然”的领域，但是，它作为社会系统的一部分，又处于“实然”的世界之中[15]3。公共行政战略不仅是一种纵向的制定与实施过程，也是一种横向的协调与整合过程，是为实现行政战略对行政系统内部与外部行政资源调动与运用的过程。“任何组织都需要注意外部世界，因为在那里可发现组织的关联因素、机会和威胁。”[16]223事实理性是对行政环境、行政事务在价值理性指引下的去粗取精、去伪存真的认识过程，是对公共行政生态微观、中观、宏观各个层次的一种总体性的观察。事实理性的追求是为了更准确的确认公共问题，以更高效的回应，满足公共利益要求。其基本任务就是运用系统思考和特定的分析模式或工具，分析影响组织的内、外部系统以及在这一特定系统背景下的优势与不足，了解机会和威胁，从而奠定战略规划的基础。纳特和巴可夫在《公共部门和第三部门组织的战略管理》一书中认为，公共行政“战略管理处理这样一个关键问题，即为面临着日益增加的不确定性未来的组织定位”[17]58。事实客观的“存在于个人意识之外，以强制性的力量强加于个人，而不管个人是否愿意接受”[18]24。在公共行政实践中“固然可以说某决策是‘好的’，但是，要说它是‘正确的’或‘真实的’还需要进一步证明。同时，多数价值判断都是依据中间价值做出的，而中间价值本身就包含事实问题[19]51－58。为了证实与权衡这些价值，有必要了解这些价值引导下的工具选择所导致的客观后果，亦即事实理性的确立。然而，传统公共行政时期政治—行政二分，加之官僚组织的“价值中立”原则，公共行政外部环境的认知任务单属于政治官员。公共行政机构仅仅机械化地执行上级的指令，作为一种“单向度的人”在事实理性上是无意识的。同一机构内的各个部门之间的关系是在组织图上说明的，如果有协调也由其共同的权力机关按照官僚制的等级方式进行[16]225。这种自我封闭的组织模式，逐渐失去了对外部环境的适应性，合法性也逐渐流失。
事实理性要求公共行政系统是开放的，只有开放性的信息沟通，才能准确了解外部行政的生态环境，针对不同的环境权变行为方式、方法与行为选择，及时解决公共问题或者进行自身的不断更新，以保证组织自身在多变的环境之中具有功能上的适应性与存续的可持续性。也只有开放的由外而内的观念，公共行政才能知道该做什么，而不至于无所适从。受到传统公共行政工具理性范式所带来的社会危机的推动，以帕森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、里格斯等为代表采用系统分析方法，强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念，推动了系统权变行政学的发展[20]。行为主义的先驱福莱特强调权威的实施只能根据每种形势的事实来确定而不是上级控制下级。达尔、巴纳德等对环境对行政原则的决定作用以及环境因素对组织行为的影响进行了研究。西蒙倡导行政学的实证主义研究途径，强调行政决策中的事实因素。新公共行政学者也指出：“公共行政的精神不仅是内隐的，也是外显的，它与公共行政的环境，与不断变化的公共行政的环境与公共行政实践之间的互动有关。官僚的态度、信念、规范、价值观与行为方式都来自于这样的环境。”[21]强调公共行政活动中的对话与参与。从而推动着公共行政战略事实理性的生长。但是，在新公共管理理论与实践中，这种事实理性是“顾客导向”的，这虽可能意味着较高的效率和“回应性”，但是，“顾客导向”是朝向个人主义、部门主义、地方主义的，它不等于公共利益导向，而且在大部分情况下是相冲突的。地方保护主义即是这种理念的负面后果。公共行政战略对事实的认知与对象问题的选择，需要在价值理性的引导下完成，否则公共行政战略任何活动都是没有社会效益或难以开展的。
同时，事实理性不仅是外在的也是内在的。钱德勒在他的《战略结构》一书中指出：环境决定战略，战略决定组织结构，组织结构要适配、服从于战略；战略的改变会导致组织结构的改变[22]217－266。有什么样的战略，就应有什么样的体制、结构。这是因为公共部门的管理体制、组织结构不仅在很大程度上决定了如何制定公共目标和公共政策，而且还决定了公共部门的资源配置[23]19－23。公共行政战略的内部事实理性目的即是认识自身的不足和需要改进的地方，由外而内的去除战略劣势，发展组织的特色战略。实现纳特所说的战略重新定位和战略转换[25]223－225。公共行政人员应该是积极地适应，面对复杂多变的外部环境，要对基本的信念、态度和行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。公共行政组织要具有资源开发的意识，并开发将资源战略性运用的能力。提高对战略环境的适应性能力和风险抵抗能力。根据自身资源与外部资源及环境，有选择性地针对公众需求进行战略规划，使公共行政战略“既有很高的预见能力，又有很好的对意外事件的反应能力”[25]9。但事实是“实然”问题，它不等于“应然”（价值理性），亦即我们用针对既有事实所选择的正确方法，就有可能远离了价值需求。进而，事实又常常具有偶然性，缺乏价值理性的指导必然使公共行政陷入“竭力应付”的局面。“行政国家”下全知全能的角色认知必将是一种“致命的自负”，不仅沃尔夫所指责的非市场缺陷成为必然，也必然招致公民对自身合法性的质疑。
四、公共行政战略的工具理性
当公共行政的目的、手段及其附属物从工具意义被理性地加以考虑和权衡，即是韦伯所说的工具理性[26]。工具理性是在对事实或现实考察的基础上的一种方式、方法选择，它所追求的是行政行为的经济、效率及可持续。从霍布斯、汉弥尔顿等人那里开始公共行政就作为防止“一切人反对一切人”的工具。而自威尔逊提出行政应独立于政治后，古德诺、怀特等将这一思想以“政治—行政二分法”加以发展。认为公共行政应该成为“价值”与“事实”二分的“价值中立”的科学。决策是立法部门的事，行政部门只管执行，不负责决策，其使命是实现经济性和效率性[27]48－52。威洛比、古立克等则认为公共行政是在一系列原则指引下的，在任何背景下都起作用的工具，而把民主仅作为一种治理工具对待[7]65－68。韦伯把纯粹的官僚形式作为实现这一最高效率的、最理性的方式[28]248。此时的行政学研究“凸显出一种科学主义的定位与价值倾向，它关注的主要是行政的功能合理性而不是组织的终极目的和价值”[29]37。在集中于工具选择的目标时，它把价值问题排斥在其视野之外，根据技术化的思路去解决出现的问题，追求效率[30]。公共行政变成一个远离政治的纯事务性的技术问题。公共行政人员亦成为一种“机器人”，机械化地按照“效率”中心的工具理性行事。在这种模式下，公共行政战略仅仅如小汤姆森所说的是高层管理者的事情，而低层机械化的执行。
公共行政战略作为一项公共行政的技术本身就具有工具理性的意义。同时，从动态来看，公共行政战略需要一种工具理性的策略支持。弗雷德·大卫将战略管理过程描述为企业进行重大决策所使用的客观且合乎逻辑的系统方法[31]8。“SWOT”分析法、“PEST”分析方法、平衡计分卡等方法的运用以及流程再造、管理与决策支持系统的建立等就是如此。否则，公共行政战略将永远停留在文本阶段。即使行政战略文本——战略规划的形成也离不开工具理性的支撑，尤其在复杂、多变的现代社会环境下，不借助于技术手段公共行政人员就会陷入信息的垃圾桶而无所适从。技术、工具理性确实可以给政府带来很高的效率，但是，它也带来了一种可能性，即政府在执行错误的政策方面也变得效率越来越高[32]20－21，并使本来就具有专业化优势以及信息等资源优势的官僚地位更加不可撼动，加剧了对专业化的官僚人员的监督难度。这一忽视民主、宪政等价值理性，为实现“经济”、“效率”不择手段的“马基雅维利式”的工具理性原则的公共行政，一定程度上成为“盲动的理论”；在实践上，出现“本末倒置”以及沦为“暴政”的工具的可能和现实。
这一工具理性的追求即使在沃尔多、弗雷德里克森的新公共行政时期以及万斯莱等《黑堡宣言》以后，乃至当前以治理冠名的整体治理、协作治理、网络治理等等阶段，都没有受到致命的挑战。新公共管理运动仍是工具理性主导的。它是基于管理主义（以公共选择理论、新泰勒主义、经济人假设为基点）的制度创新，其改革的着力点在于通过市场手段来提高管理的有效性。“非政治化和企业化的观点，是新公共管理的根本”[33]24。因而，20世纪70年代后的新公共管理运动又称为“企业家政府”。战略管理技术正是基于此被借鉴到公共行政部门。但是，很明显的是，计划经济时期与市场经济时期的我国在公共行政手段选择上是存在差别的。亦即工具理性选择的既取决于事实要求，也取决于价值导向。只有建立在事实理性基础上的工具选择才具有可行性，才能发挥其预期价值。同时如行政法中的“比例原则”所要求的工具理性的手段选择应与目的（价值理性）相互平衡。如果“把过多的资源消耗在维持社会治理的工具理性方面，而忽略甚至牺牲了社会治理的根本价值和目的本身，必然导致公共精神和公共利益的缺失”[34]1－6。“如果民主过程被看做只是取得胜利、支配他人的斗争工具，民主社会就不可能实现长期的活力。”[35]169而且，当公共利益成为政治家和官僚获取私利的手段而不是公共行政的目标时，这种所谓的“效率”越高可能偏离公共利益越远。
五、公共行政战略理性范式的三维趋向
一直以来公共行政的理性原则受到了诸多批评，然而，我们认为批评家所真正针对的不是行政行为之中的理性，而只是对于单一理性范式追求或者工具理性过度彰显的批判。我们虽对于公共行政战略的价值理性、事实理性、工具理性精神进行了分立表述，但是，这种历史的审视也可以告诉我们，公共行政战略需要的是价值—工具—事实相结合的三维理性精神。基于工具理性的事实理性才更可靠、更真实；价值理性才有实现的可能而不致于成为空中楼阁。基于事实理性的工具理性才能更加符合公共需求，更具有实际价值；价值理性才能避免过左过右的问题，对价值理性的追逐更加具有可行性，而不会成为“柏拉图式”的追求。只有这样才可以把麦考斯怀特所期望的将“情感、价值、客观性和事实与经得起考验的实验行为合为一体”[36]124。这将使传统官僚制下，丧失自由和创造力的“单向度的人”从“牢笼”中解放出来，赋予其价值理性。也真正地把公民作为主权者的人来对待，注重公民的参与，解决社会公共问题，倡导公共利益的实现。从而使公共行政战略的“精神”具有了思想上的理想性，行动上的现实性和方法上的可行性的结合。
同时，我们也发现公共行政战略的理性精神的追求是受历史限制的。“我们只能在我们时代的条件下进行认识，而且这些条件达到什么程度，我们便认识到什么程度。”[37]562对于处于转型时期的、不均衡发展的我国来说，政府在战略价值定位、战略问题认知、战略工具选择上必然存在多元化，这对我国公共行政战略三维理性精神的实现提出了挑战。其次，层级化的政府体系，过程性的公共政策，使得公共行政战略行为在不同层次上、不同阶段存在着理性冲突的可能。加之人的能力有限性、技术手段选择的限制、环境变化的复杂性等等因素，都使得公共行政战略三维理性的实现有程度上的限制。再次，人是社会关系的产物，对于“嵌入”文化之中的公共行政组织与人员来说，传统文化对其理性精神生成的影响也不可忽视。
收稿日期：2010J-04-19