困厄与出路：乡村治理与新农村建设，本文主要内容关键词为：困厄论文,新农村论文,出路论文,乡村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F320.2文献标识码：A文章编号：1006—6365（2008）01—0072—04
自2003年中国号召推动新农村建设以来，关于农村治理主要存在这样一个问题：如何建立契合中国本土的治理模式。作为一个外来的概念或理论体系，“治理”理论背后的理论根基和实践基础来源于西方国家的发展实践。当移植到中国的具体发展实践中时，就会不可避免的遭遇到这样一个问题：治理的理论架构和运作模式能否与中国特有的文化土壤和发展实践相融？如何有效实现治理模式与中国“本土”的“嫁接”？因此，中国农村的治理必须立足于中国的现有国情，从解决中国目前存在的悖论出发，来寻求理论与实践的突破口。
一、乡村治理的理论前提与相关研究假设的提出
综述国内外关于治理的研究，可以发现治理主要包括以下内容：1.治理意味着对传统的国家和政府权威提出挑战。认为政府不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构，乃至个人只要其行使的权力得到公众的认可，都可以成为在各个不同层面的权力中心。2.治理意味着在解决社会和经济问题时，在责任和界限方面存在模糊性。国家正在把原先独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，因此，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任变得模糊不清。3.治理意味着在涉及集体行为时，各个社会机构和各种组织之间存在相互依赖和相互合作。为达到共同行动的目标，各种组织之间必须交换资源和达成共同游戏规则。4.治理意味着参与者形成一个自主的网络。这个自主的网络在特定的领域与政府合作，分担政府的行政管理责任。第五，治理意味着办好事情的权力不限于政府，不限于政府发号施令或运用权威。政府有责任运用新的方法和技术来更好地对公共事务进行管理和引导。
然而，治理理论既是一种社会管理的理念，又是一种社会管理的策略，这就决定了治理理论本身的两重性。作为一种社会管理的理念，治理理论具有形而上学的合法根据；作为一种社会管理的具体策略，治理理论必须具有实践的操作性。在形而上的层面，治理理论建立在探求有利于各种权利主体平等合作，提供管理效率，推进社会不断民主的规律的基础上，其理论本身也是一个不断发展完善的过程；在形而下的层面上，治理理论运用或利用这些规律，在实践中从每一时代，甚至每一个国家具体发展实践出发，尽量做好各种权力主体的平等合作，提供社会管理效率。
因此，治理理论存在内在困境，可将其概括为四种两难选择：合作与竞争的矛盾；开放与封闭的矛盾；可治理性与灵活性的矛盾；责任和效率的矛盾。在操作过程中还存在可治理性的问题；合法性问题；有效性问题；责任性问题。不仅如此，当广大发展中国家照搬治理理论时，就会引发一系列问题。这是由于治理理论建立在市场经济、公民社会高度发达的西方国家的发展实践的基础上，广大发展中国家在治理过程中不同于发达国家的治理实践，主要表现在政府职能角色在多大程度上的改变；个人主义核心的契约合作观念与集体主义核心的民主集中观念的分歧；效率原则（包括管理的效率和制度的效率两方面内容）。
由此可见，中国的治理模式不能照搬西方式的治理模式。在谈到中国式的治理时，主要存在培植论[1]、兼职公民代理论[2]、竞争—合作论等观点。三者的共同之处在于必须在一定程度上发挥政府的主导作用，随着中国公民社会的发育再逐步地转变政府的职能，从而最终达到政府与各种权力主体平等协商、合作，共同治理社会，推进社会发展的目的。因此，在农村治理方面，必须坚持两项基本原则：一是农村的自治必须接受国家的控制与引导。村民自治尽管是农民自发创造的一种基层社会治理模式，但是随着国家的介入，村民自治被纳入了国家基层政权建设的范畴，国家的目的是希望凭借农民的自发创造来重建农村基层政治秩序，恢复农村基层社会中国家权威真空。随着村民自治的推进，国家从制度层面上制定的村民自治的“民主自治”原则，不可避免蕴含着强烈的国家控制色彩。二是必须坚持生产资料集体所有制的基础搞好村民自治。尽管自实行家庭承包责任制之后，村民几乎是原子化的个体，集体经济在很大程度上衰落或凋敝，因此，如何克服村民间的原子化的倾向，大力发展集体经济，提倡村民间的互助、协作，无疑是重塑村民对村庄的认同，搞好乡村自治的关键（下面的论述将充分证明这一点）。特别是当前农村社会的基本管理体制是乡政管理与村民自治二元并存。这一体制在一定程度上存在着难以避免的内在矛盾：在村的范围，乡政管理与村民自治这两种权力构成了一种此消彼长的博弈关系，制约着村民自治的运作。这就充分说明了中国乡村治理的特色与基本的问题所在，只有从这一根本问题出发，才能真正对乡村治理做深入的探讨与分析。
二、当前村庄治理面临的困境：二元悖论
当前农村治理所面临的困境主要表现为国家行政权和村庄自治权的冲突、村干部自身多重角色的冲突以及村民对村集体经济认同的危机。具体说来，国家行政权与村庄自治权的冲突具体表现为政府对村庄治理的控制与引导的悖论与村庄治理本身的自治与受控的悖论。而国家行政权与村庄自治权的冲突最明显表现在村干部的身份冲突上。作为国家基层政权的代理人，村干部不可避免要代表基层政权从农村提取现代化所需要的资源；而作为村庄代言人，村干部不可避免要维护村民的利益。抵制国家对农村资源的提取。除此之外，村民对村庄事务的疏离，在很大程度上与他们缺乏对村集体经济的认同有关。具体说来，以上冲突主要表现为以下三对悖论：
（一）农村建设的管理与自治的悖论
按理说，农村自治应该意味着村民享有对整个农村的共同资源的处置权、收益权和分配权。然而，国家政权却是农村共同资源最终拥有者，村干部只是国家基层政权的委托代理人，代理国家基层政权执行村庄的治理。乡镇政权作为国家政权体系的最底层，它直接面向广大的乡村社会，理论上说，它应该成为连接国家政权和乡村社会的关节点，它的功能应该在于深入贯彻国家意志，并成为农村利益的反映者和代言人，它应该保持国家目标和社会利益的统一性。也就是说，对于乡镇政权而言，必须处理好双重角色，一方面它必须成为乡村社会公共服务的提供者，另一方面，必须成为乡村社会公共资源的“看管者”或“经营者”。可见，乡镇政权实际上是村庄治理的主体，而村干部仅仅只是村庄治理的委托代理者。
不仅如此，乡镇政权很大部分的财政，甚至包括村干部的工资都从农村的公共资源中提取。乡镇政权在从村庄的共同资源中抽取财政来源的同时，却无力提供村庄所需的公共服务设施。并且在现行财政体制安排和普遍的财政压力下，基层政权专心于自身的经营性行为。乡镇政权凭借其公共组织的优先权力取代了市场选择，成为乡村社会公共资源的垄断经营者，动辄以“公共利益的需要”为名来支配这份集体财产。这在没有强大而有效的监督机制的情形下，很难防止“收益私人化”或者“收益集团化”现象的发生。由此可见，对于许多村庄而言，村民不仅不能从公共资源中获利（很多的农村集体企业改制，变为私企），而且还必须缴纳各种税费和承担公共服务设施建设的成本。尽管自2001年开始执行的“费改税”试点工作，一方面用于规范基层政权的行政行为，另一方面用来减轻农民的负担，然而，导致的结果却是基层政权财政的亏空和农村社会公共服务的瘫痪。
（二）村干部的行政权与自治权以及“为公”与“为私”的悖论
这具体表现为村干部乡镇代理人与村庄代言人身份以及村庄代言人与村民谋利者身份的冲突。在分析村干部的多重身份上，徐勇认为，村干部在村民自治制度背景下，既是乡镇的代理人，又是村民的当家人[3]。吴毅则认为，如果村干部得不到足够报酬，则他们既不会成为称职的代理人，又不会成为称职的当家人，而仅仅是一些图谋个人利益的“撞钟者”，他们甚至利用乡村关系的矛盾来获取私人好处[4]。吴清军认为，村干部既是国家利益的代理人，又是村民利益的代言人，同时，由于土地等生产资料仍归集体所有，村干部在事实上仍然掌握着资源和权力，所以他们又可以按照自己个人的利益来安排村庄的大小事务，成为村庄利益的“承包人”。这样，村干部承担着国家代理人、村民代言人和村庄承包人三重角色，而较前两种身份而言，村干部更倾向于为自己谋取私利。[5] 然而，不管村干部是充当乡镇代理人、村民代言人，还是撞钟者，或者是村庄利益的“承包人”也好，村干部多重身份的形成归根结底与我国制定的村干部的政策有关，而且在村干部的自身认同中，村民的身份对他们而言是根深蒂固的。
在20世纪50—70年代中，由农村提拔的干部是我国县和公社一级干部的重要来源，这种做法对于调动农村干部的工作积极性产生了积极的作用。但是近年来的干部人事制度改革中，从农村招聘乡镇干部的制度被逐步取消，乡镇干部公务员化，村干部则实行由村民直接选举产生，村干部与国家干部在身份上的泾渭分明、不可逾越的界限和性质被凸显出来，村干部通过努力工作进入科层化行政结构从而改变农民身份的道路被堵死。因此，村干部无论怎样努力工作，都仍然只是生活于村庄中的农民，而且只是一个暂为“村官”的农民。在这种背景下，“谁还能一辈子当干部？”“不当干部还不是农民一个”的心态在村干部中普遍存在。
乡镇政府希望村干部能够有效领会上级意图，完成上级交给的任务，而村民希望村干部能代表他们，维护他们的利益，因此，村委会便居于乡镇与村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”。[6] 贺雪峰指出，村干部作为行动者，其行为的理由有二，一是获得经济性收益，即作为村干部，可以获得功能性的好处，尤其是正当或非正当的经济收入。二是获得社会性收益，即作为村干部，可以获得他人的尊敬，良好的人际关系，更广泛的社会交际网络及这种交际网络带来的愉悦、面子、体面感、自我实现的感受、政治抱负的达成等等表达性的好处。[7] 在贺雪峰看来，作为行动者的村干部的行为理由，与村庄内生秩序的能力有些关系。具有内生秩序能力的村庄，村庄舆论与道德力量可以发挥作用，正是村庄他人评价的好坏，决定了村干部声望与面子的大小。在这种评价体系下面，村干部扮演的角色，不能不偏向村庄，而成为村庄保护型经纪。如果村庄内的价值生产体系出现问题，村干部的声望和面子不足以构成村干部扮演何种角色的足够理由的话，村干部是否可以获得经济上的好处，及如何获得经济上的好处，对于村干部扮演角色，就具有很基础的作用。具体来讲，有三种情况：一是村干部可以获得正当的经济上的报酬，则村干部倾向于对制度负责，以保持这种经济好处的获取。这样一来，由村民选举产生的村委会更多倾向于作为村民的当家人，而由乡镇具有优先任免权的村支部，则倾向于作为乡镇行政的代理人。二是村干部无法获得足以产生动力的正当经济报酬，但他们可以从村干部职位上获取其他不正当的灰色收入或非法好处。为了得到乡镇行政的庇护，他们就会自愿做乡镇在村一级的代理人。三是当村干部既无法获得正当的经济收益，又无法捞取非法好处时，村干部就会成为一个做一天和尚撞一天钟的“撞钟者”。贺雪峰的分析十分的精辟与独到，但是他却没有注意到，在村干部以上任何一种行动逻辑的背后，都是村干部作为“特殊”村民的行动逻辑。因为村干部根深蒂固是村民的一员，如果没有外在制度的约束和规范，村干部不可避免会有谋私利的行为。
村干部作为基层的管理者，一方面需要进行村里公共事务的管理，另一方面却不得不为自己的生活盘算。村干部不是稳定的职业，也没有稳定的收入。当他们不再担任村干部时，他们还得靠土地，靠经营自己的土地为生。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，作为村民自治组织的村干部报酬主要是补贴，即根据村干部为村民所提供的公共服务，由村民决定向其提供支付一定的酬金。但村民委员会的行政化（村民自治群众组织，承担的却是政府行政工作，行政化导致其官僚化，而其工资报酬却由村民承担，疏离了村干部与村民的关系）和村干部的“官僚化”，导致村干部报酬的工资化、固定化，不能将其为村民提供的服务直接联系。由于承担上级的任务重，报酬相对较低，使一部分村干部利用其连接官民的“中介人”身份谋取私利。
不仅如此，由于集体经济缺失，村庄公益事业难以启动，村干部除了起着村庄秩序“守望者”的作用之外，很难在发展村庄经济方面积极作为。随着土地承包到户，原来在大集体时期积累起来的集体资产大多也以各种方式分配或承包给农户，所谓的集体经济，除了名义上的土地发包权，实际上已经消解。发展村集体经济，为村庄社区提供公共服务，本来是村政的职能，但是当村庄缺乏集体经济的基础，成为无钱办事的空壳村时，村干部在多数时候实际上就无家可当。他们已经不可能像大集体时期那样以政治动员的方式重新集中和调配资源，而欲以民主的方式集中村民意志，筹资兴办公共事业，若非出于全村绝大多数人的紧迫需要，且辅以一定的强制措施，往往也会因为人多心杂，意见不一而无法实施。因此，在当下的村庄中经常可见漂亮的农舍和凹凸不平的道路、破烂的公共设施并存的状况。
（三）村民的分散经营与集体认同的悖论
在乡村自治中，如何看待村民所具有的民主意识，主要存在三种观点：第一种观点对当前村民所具有的民主意识持否定态度。[8] 第二种观点认为村民在村民自治实践中表现出了强烈的主体意识和要求，新型农村民主型政权文化正在形成。第三种观点一方面承认农民的民主意识正在觉醒，另一方面又认为农民并未形成真正的民主意识。尽管不少村的村民选举在透明度、公平、公正性上，大体是值得信赖的，村民们参与的积极性也很高，营造了一个民主氛围和民主环境，培养了广大村民的民主意识，锻炼了农民当家做主的能力和素养，但是由于许多村庄选出的村干部在实际的村子治理中没有发挥应有的作用，导致以后的选举仅仅流于形式，村民仅仅为了选举而选举。选举过程中热情高涨，选举过后就像没发生一样。因此，许多村的村民选举只是程序民主，而不是实质民主，人们的民主权利在一次次的选举中并没有发挥应有作用，也并没有真正提高村民的权利意识和民主参与意识。
因此，单纯地认为农民是否具有或形成民主意识会犯简单化错误。农民民主意识的提高通常需要一个良好的民主环境的培育。村民具有强烈的提高民主意识的需求，然而，民主选举的结果，即不少村的村干部的做法并没有给村民带来民主选举所预期的结果，也就是说民主选举出的村干部并没有给村民带来任何的实惠，如带动村民致富，促进村庄的发展等。在选谁当村干部都一样的观念指导下，村庄的民主选举无疑会演变为宗族关系或血缘关系的操纵，从而让与自己有关系的人当选为村干部，为自己谋取好处。
不仅如此，村民对村子事务的冷漠，除了来源于他们对村干部作为的低效所导致对自身权利的漠视之外，更主要来源于对村庄集体经济组织认同的缺乏。自从承包到户以来，村民分散经营，相互之间缺乏合作，集体经济对他们而言，仅仅只是解决水利方面的问题，他们并没有从集体经济中获取足够的优惠与好处。正因为缺乏对集体经济组织的认同，导致权力对他们而言没有半点实惠，他们所能做的无非就是依靠村庄内部的宗族或血缘关系来选举出能够带来他们直接利益好处的村干部。加上进入20世纪90年代后，集体企业产权制度改革的大体思路是大型企业公司制、中型企业股份合作制和弱小企业私营制，村、组集体企业大多是小企业，因此各地多对其进行私营制和股份合作制的改革。集体企业改制降低了村民与村集体的关联度，村集体对村庄的整合力在进一步削弱。
三、乡村社会治理困境的突围：多重权力主体整合
通过上述的分析，可以发现，国家行政权和村庄自治权的冲突是导致乡村治理存在困境的总根源。而这两者的冲突又主要通过基层政权扮演的是乡村公共资源的垄断者，而不是指导者的角色表现出来。为了解决以上问题，促进乡村社会的治理，学者们提出了不少方案，如：县政·乡派·村治模式[9]、乡派镇治模式[10]、乡派镇政模式[11]。此外，还有对以上的治理模式进行批判而试图建立的乡镇自治模式、乡治·村政·社有模式[12]。总之，以上模式都试图解决好基层政权与乡村的关系，即如何在坚持中国共产党领导以及生产资料集体所有制的前提下，处理好国家行政权与乡村自治权的关系。
治理理论的核心无非就是结合本国的具体情况找到整合各种权力主体的利益的纽带。当然，整合的利益既可以是经济利益，也可以是社会的利益，如社会资源和社会关系网络，还可以是文化利益，如文化价值观念等。以上的模式为我们从宏观上整合国家权力对乡村社会的渗透以及保持乡村社会的自治之间提供了很好的借鉴与启迪。但是，究竟应该采取什么模式，则必须真正切合中国的具体实际，走有中国特色的乡村治理之路，创建社会主义新农村。
（一）整合基层政权与乡村
要处理好基层政权与乡村的关系，关键是处理好对农村公共资源的利用问题。新农村的建设应该坚持对农村公共资源的提取是建立在更有利于发展和开发农村公共资源的基础上的原则，具体说来，基层政权对农村公共资源的提取是建立在基层政权为农村建设所提供的服务的基础上。只有当基层政权一方面有助于农村基础设施的建设，另一方面促进了整个农村地区的发展时，基层政权从农村地区提取资源才具有合法性。因此，对于乡镇政权而言，如何在坚持生产资料集体所有制的前提下，通过引入其他社会经济行动者，或者大力发展集体经济来更好地利用乡村公共资源，并在此基础上，搞好乡村社会的公共服务设施建设，从而促进乡村社会的发展。
（二）整合村干部自身的多重角色
由于村干部是连接乡镇政权和乡村社会的枢纽，因此搞好村干部自身的角色整合非常重要。要消解村干部多重角色的两难困境，首先在于提高村干部的报酬，使之职业化，使村干部的报酬直接与他们在农村的作为息息相关；另一方面使村干部的行政权与自治权相契合，克服村干部对基层政权存在的严重的权威依赖和资源依赖。也就是说，乡镇政权下达给乡村的各项任务或指标是建立在更好的维持或发挥乡村自治权的基础上，这些指标或任务不是对乡村社会资源的剥夺，而是为了更好的指导乡村社会的发展。具体说来，村委会作为自治性组织，主要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷和协助维护治安等，而对于计划生育、征兵、税费征收、粮食征购等行政性事务的履行是建立在更好为农村提供公共服务和维护组织运作的基础上，从而最终实现乡镇代理人和村民代言人的整合，实现村干部的行政权和自治权的整合。
（三）整合村干部、乡村精英和村民三重权力主体
为此，必须制定规范的包括民主选举、民主监督等一系列自治制度，必须使自治制度能够更好与村庄里的乡规民约契合起来，使整个村庄形成强烈的监督村干部的作为的内在和外在制度。不仅如此，更重要的是，必须大力发展集体经济，使集体经济成为一个“功能合作体”，在村干部、乡村干部和村民之间实行“社会分工”，使三重权力主体之间相互协作，从而更好地搞好农村的建设。具体说来，改变现有的农户分散经营的状况，村集体经济不仅为农户提供科技指导和市场销路，而且各地区结合各地的具体情况，大力发展农产品的加工等集体企业，从而以共同的经济利益作为整合村干部、乡村精英和村民的核心纽带。
通过上述分析，我们可以把一个乡村的整合纽带分为三种：一种是内在制度的整合，即乡村内部通过村规民约或者文化价值以及道德、舆论等建立的内在秩序的整合；一种是外在制度的整合，即乡村依据国家制定的自治制度、法规等建立的外在秩序的整合；一种是功能互赖性整合，即乡村作为一个集体经济共同体所建立的专业化分工协作所实行的整合。无疑，这种通过集体经济共同体所实行的整合是整合乡村社会，推进治理的核心，这也是我们新农村建设中的核心。乡村整合机制具体如下图所示。
乡村整合机制图
收稿日期：2007—10—20
基金项目：2006年度国家社会科学基金项目《新中国成立以来的消费政策研究》（06CSH012）