行政听证在我国立法中的现状与完善，本文主要内容关键词为：在我国论文,现状论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、规范行政听证的法律规范
为规范我国的行政听证制度，使各部门、各地区的行政管理相对人在遇到同样的问题时能享受到同样的程序对待，当务之急就是尽快制定统一的行政程序法典，将行政听证的基本原则、听证主持人的地位和职权、参加听证的各方当事人在听证程序中的权利义务、听证的具体过程和步骤以及听证笔录的内容、效力等重要问题加以规定。现在，有关行政程序的理论明显滞后，行政行为和行政程序缺乏有理论深度的概括，且由于行政管理本身具有的范围广泛、复杂、变化频繁的特点，处于变革时期，行政机关的管理方式、管理力度都在发生变化，短时间内制定出一部适应各管理领域的统一的、全面系统的行政程序法典，确实有相当的难度，笔者认为，其切实可行的办法是分三步走。
一是以《行政处罚法》、《价格法》和《立法法》为龙头，由各部门和各地区分头、分块制定切实可行的实施办法、实施细则，在目前已确立听证制度的有限领域内，将听证制度落到实处，并为今后将听证制度统一和规范积累经验。
二是立法机关选择那些与老百姓切身利益密切相关、实践中迫切需要解决且条件比较成熟的方面，如行政许可、可行性收费等，采取各个击破、逐步推进的方式，逐个制定单行的行政程序法律，为制定统一的行政程序法典积累经验。
第三，在条件成熟时，尽快推出统一的行政程序法典，将行政听证的基本的重要的问题规定于其中，同时，由于各行政领域具有不同的特点，对听证中的特殊的具体问题可在诸如《行政许可法》、《反不正当竞争法》、《海关法》、《土地管理法》、《行政征收法》等法律文件中加以明确规定，从而形成以《行政程序法》为核心，以各单行法律、法规为基础的行政听证法律制度。
二、行政听证的范围
1、将行政拘留纳入行政听证的范围。如制定于1986年的《治安管理处罚条例》，虽然经过1994年的修订，但其内容根本不能反映出听证程序，仅有的行政救济程序是行政复议。所以，依照《行政处罚法》的规定，当事人对行政拘留没有请求听证的权利。显而易见的是，限制人身自由的行政处罚是最严厉的，对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款更为直接和重大，对此，应该更为审慎和严肃，但不知为何在《行政处罚法》当中却将其排除在适用听证程序的案件之外。为了能够切实保障当事人的合法权益，应尽快将行政拘留纳入听证范围，具体做法则既可以通过修改、完善《治安管理处罚条例》，在《条例》中规定严格的听证程序，也可在将来修改《行政处罚法》或制定《行政程序法》时，将拘留纳入听证程序的适用范围。
2、逐步将听证程序扩大至其他的重大侵益性行政行为。在理论上，行政行为分为授益性行政行为和侵益性行政行为。具有赋予行政相对人某种新的法律上的权利和法律上的能力，或者免除行政相对人原来承担的或本应承担的义务的效能的行政行为，称为授益性行政行为。奖励、行政给付、具有剥夺或限制行政相对人已有的某种权利和能力，或者使相对人承担某种义务的行政行为，称为侵益性行政行为。侵益性行政行为的实施，必然会给相对人带来利益上的影响，因此在作出之前，应当给予相对人主张自己权利的机会。行政处罚是典型的侵益性行政行为，因此，行政处罚法给承受部分行政处罚的相对人设定了听证程序。除行政处罚外，还有相当一部分行政行为也会给当事人带来重大利益损失，如没收违法所得、没收非法财物、行政征收、行政强制等。笔者认为，行政听证程序也应逐步扩大至这些重大侵益性行政行为。
3、对部分将影响相对人重大利益的授益性行政行为也应适用听证程序。行政许可即是这样的行政行为。行政许可是“行政机关根据相对人的申请，依法赋予符合法定条件的行政相对人从事某种为法律一般禁止事项的权利和资格的一种行政行为”。这是一种“特权”行为，是问题最多的行政行为，如行政审批事项过多过滥、滥设许可制度、乱收费、无故拖延或拒绝发放许可证等。为了抑制行政许可的消极作用，当务之急是对行政许可进行清理，减少行政审批事项，将许可活动与许可结果公开，将其置于全社会的监督之下。许可事项的设立、许可程序和结果的公开，最有效的制度当属听证制度。因此，在行政许可领域应尽快引进听证制度。
4、在行政复议活动中引入听证程序。笔者主张，既然听证制度最早是由司法听证移植过来的，法院审案都要借助听证帮助其实现公平、公正，那么，行政、复议这种准司法活动把听证制度纳入进来，是顺理成章的。
三、听证主持人制度
1、听证主持人的资格。
笔者认为，为保证听证的质量，我国对听证主持人也必须有相应的资格要求。具体操作可分以下几个步骤：第一、报名要求。报名者应该具备专业法律知识（如拥有法律大专以上学历）和若干年以上行政管理工作经验；第二，通过类似于律师资格、会计师资格的全国统一考试，考试内容以行政法律、法规及其应用为主，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》等基本法律、法规以及行政管理的有关内容；第三，考试合格，取得听证主持人资格后，有关机关还可针对各个不同行业行政执法和立法的不同业务、技术和管理特点，再对其进行有针对性的分类培训。
2、听证主持人的独立性。
笔者认为，从我国的实际情况出发，有关听证主持人的集体组织可考虑由各级政府法制办担当，通过考试取得主持人资格的人员与所在的行政机关脱钩，由政府法制办对其统一管理；不在行政机关任职的符合条件的人员，也可以通过考试或聘请取得听证主持人资格，主持人可以专职、兼职并存。当行政机关发生听证案件后，向本级政府法制办提出选派听证主持人的申请，如该行政机关是本级人民政府，则向上一级人民政府法制办提出申请，由法制办根据案件的具体要求，统一选派主持人。
3、听证主持人的职责权限。
笔者认为，决定权应属于行政机关首长，这是由行政权的性质所决定的，但应赋予听证主持人决定建议权，因为主持人参与了听证的全过程，听取行政机关和当事人的所有质证以及所有的证人证言和相关证据之后，赋予其决定建议权，既可减少行政首长的工作量，提高行政效率，也可保障行政决定的科学性与公正性。
四、听证笔录的效力
笔者认为听证笔录的意义在中国应更加突出出来。首先，从观念上应确立听证笔录是行政决定唯一依据的思想，然后，在适宜的时候通过立法将其确定下来，只有这样，才能使当事人在听证会上充分发表自己的观点，反驳于己不利的主张，并被如实记录，经当事人审签后随卷保存。若日后当事人发现行政裁决没有以听证的证据为依据，则可以依法提起诉讼，最终导致该行政裁决无效。
五、律师参与权
1、明确律师参与权，保障当事人的合法权益。我国《行政处罚法》第42条第1款第(5)项规定：“当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理。”尽管从立法精神、保护当事人合法权益以及国外的听证实践看，可以认为当事人可委托律师代理参加听证，但作为立法对此毕竟没有作出明确具体的规定。为了更好地体现听证制度的目的，有效地保护当事人的权益，笔者认为，应在立法中明确赋予当事人委托律师参与听证的权利，并规定律师在听证程序中的权利义务。
因为，听证程序的核心是抗辩，即当事人可以对于自己不利的证据提出异议并要求指控方加以证明，同时可以提出利于自己的证据。而在听证程序中能与作为专门管理机关的行政机关抗衡的不少当事人即使申请了听证，但由于自身知识有限，不能在听证程序中充分地行使自己的抗辩、质证权。而律师则不同，首先律师是作为从事法律专门职业的人员，通晓法律规范；其次，能够根据具体案情对有利于自身委托人的论点和证据材料加以组织并以逻辑严密完整的样式来展开辩论；第三，律师依法享有一般代理人所没有的特权，在准司法化的听证程序中比普通代理人更能发挥保障当事人权益的作用。
2、建立并完善指定律师制度。对于该问题，“深圳听证规定”第20条指出：“律师或其他公民，均可以被委托为听证代理人。拟作出的行政处罚影响当事人的重大利益而当事人无力聘请律师为代理人的，行政机关应当指定律师为其代理人，当事人不愿接受的，可以拒绝。指派律师的代理费由行政机关承担。”笔者认为，在未来的立法中应将需要指定律师的案件范围进一步明确，并且，为了保障行政效率，范围规定得不宜太大，应界定在如吊销企业营业执照、拘留等对当事人的利益有非常重大影响的行政处罚条件。同时，还应对具体的指派规则作进一步的研究，如律师可由在听证中处于中立地位的听证主持人负责指派，律师代理费的支付可考虑依托法律援助。
六、行政机关对当事人听证权的“告知”义务
根据《行政处罚法》第42条规定，对于该法规定的应当适用听证程序的案件，行政机关在作出行政处罚之前，“应当告知当事人有要求听证的权利。”由此可见，听证对于当事人是一种权利，而对于行政机关则是一种义务，而在该义务中，包括一项重要内容，即行政机关必须履行“告知”义务。得到告知的权利是听证权的一项重要内容。当事人对权利的获知通常有两种途径，一是自己知悉，二是被告知。在程序法上，往往采取后者，以确保当事人的权益得到保护。但在实践中，却有相当数量的行政机关不告知当事人有要求听证的权利，也有一些行政机关一方面告知当事人有要求听证的权利，另一方面，又不等法律规定的时限届满，就单方面作出行政处罚。这样，法律赋予当事人的听证权就难以得到保障。为了切实保障当事人的听证权，应进一步明确行政机关对当事人听证权的“告知”义务。
1、“告知”的形式与内容。《行政处罚法》规定了在行政处罚决定作出前，行政机关对当事人的“告知”义务，但对于“告知”应以何种形式作出、告知应具备哪些内容均未作出规定。因为告知是开始听证程序必不可少的环节，且适用听证程序的行政处罚一般都是较重的处罚，对当事人的权利影响较大，故告知以正式的书面形式为宜，同时要明确告知应当具备的内容。
2、“告知”中“拟作出的行政处罚”的幅度与效力。听证告知通知书的内容中应该包括“拟作出的行政处罚”。笔者认为，“拟作出的行政处罚”应当是具体的，而不应该是含糊不清的，如果是罚款，那么款额应当具体，而不能仅仅是幅度，而且还应明确，当事人在接到听证告知通知书后，如在法定期限内不行使听证权，则“告知”中的“拟作出的行政处罚”，在期限届满后，应及时通过法定程序转化为正式的行政处罚。否则，当事人在接到通知后无法对自己的行为后果作出准确的判断。如果当事人认为可能被处以5000元的罚款而放弃听证程序，而行政机关最终作出的处罚却是10000元，这将导致行政机关有可能既利用此种通知规避了听证程序，又不会承担程序违法的法律后果，而相对人的权益可能受到损害。所以，在将来问世的“行政程序法”中不但应将“拟作出的行政处罚”规定为听证告知的必备内容，而且，还应将“拟作出行政处罚”的要求及效力作出明确规定。