积极财政政策视野的基础设施投资与经济增长关联度，本文主要内容关键词为：财政政策论文,经济增长论文,基础设施论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由美国金融危机引发的全球性经济衰退对我国经济持续增长产生了消极影响，为此，我国政府果断实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并具体推出4万亿元的投资需求以推动经济增长。虽然此次投资的具体领域包括了保障性安居工程、农村民生工程和农村基础设施、铁路和公路以及机场等重大基础设施建设、医疗卫生、文化教育事业、生态环境工程、自主创新和结构调整以及灾后重建等方面，但是对基础设施的投入比重超过了50％，在一定程度上说，基础设施的投入能否有效拉动经济增长就成为经济复苏的关键。在此，拟就基础设施投入与经济增长之间的复杂性关系进行初步分析，以探索提高基础设施投入效率的有效途径。
一、相关文献研究
对于基础设施投入与经济增长之间的关联性研究，国内外学术界有着不同的认识。总的来说，主要有三种有代表性的观点：一是认为基础设施的投入将会对经济增长起到积极的或者正相关的推动作用。以Aschauer（1989）和Munnell（1990）为代表的经济学家认为公共基础设施投入与经济增长具有显著的相关性。Easterly等（1993）研究发现，基础设施投资相对基年增加10％使GDP和社会总福利水平分别提高0.37％和0.36％。当然，基础设施的种类和构成对经济增长的影响程度是不同的（Canning & Fay,1993; Canning & Bennathan,2000）。世界银行1994年的发展报告专门以“为发展提供基础设施”为题，分析基础设施对经济增长的影响。报告的主要结论认为基础设施对促进经济增长具有主要的、实质性的作用，而且与其他形式的投资相比，这种作用越来越大，“基础设施即便不能称为牵动经济活动的火车头，也是促进其发展的车轮”[1]。二是认为政府基础设施的投入对经济的带动作用并不明显。研究表明，公共基础设施投资的回报率并没有文献中所描述的那么高，而对研发的公共投资具有较高的社会回报率（Morrison & Schwartz,1996）。Holtz-Eakin（1994）、Hulten和Schwab（1991）等则发现公共投资资本尽管具有正面作用，但这种作用是很微不足道的。Baffes和Shah的研究也表明产出弹性最高的是人力资本，其次是私人资本和劳动力，基础设施资本的产出弹性较低。[2]三是认为政府基础设施投入对经济增长的效应非常复杂，应该具体情况具体分析。Bougheas等（2000）认为，基础设施投资与经济增长之间并不是简单的单调关系，而是一种倒U型关系；Barro认为具有生产性的公共支出对经济增长则有着持久和显著的作用，其作用方向取决于公共支出规模的大小。若公共支出尚未达到最佳规模，则增加公共支出对经济增长产生正的影响，当超过最佳规模后，会产生负的影响[3]；Deichmann（2000）则认为基础设施对经济增长的积极作用取决于和其它条件的协同才能实现。国内的学者范九利（2004）、郭庆旺（2006）、李善同（2006）、潘胜强（2006）、张芬（2008）先后对基础设施和经济增长的关系进行了实证研究，总的观点就是从宏观层面来看，现阶段政府基础设施的投入促进了经济增长。
从上述国内外学者对基础设施投入与经济增长之间关系的研究来看，基础设施投入和经济增长之间的关系表现出复杂性，这种复杂性的认识，例如，不同种类的基础设施对经济的影响程度、基础设施和私人投入的关系、基础设施投入的地区分布以及对环境和社会福利的影响等，往往和对基础设施的定义及分类的差别、模型前提的设定和选择模型的标准等因素交织在一起使两者的关系更加复杂化。而在现实中，由于国情的差别，在分析两者关系的时候，必须要考虑到中国区域之间发展不平衡的现状，例如，在东部地区政府大规模的基础设施投入可能会提高经济增长，而在中部地区特别是西部地区的减贫效果特别明显，需要在投入总量不变的条件下对两种效果进行权衡。总之，政府基础设施的大规模投入必须要充分考虑到上述产生差异的各种原因，并与转变经济发展方式紧密联系起来，否则以往单纯以拉动GDP增长为主要目标的大规模基础设施投入将会受到收益递减规律的制约以及现实条件的影响而无法实现预期目标。
二、基础设施投入对经济增长的复杂性效应
纵观我国宏观经济政策的调整，并结合当前出台的政策，可以看到，我国在1998年和2008年分别实施了积极的财政政策，并分别配之于稳健的货币政策和适度宽松的货币政策。对比这两次政策，可以清晰地看到，以推动基础设施投入来带动经济增长是政策出台的重要目标。其中，1998年的积极财政政策的重点是通过每年发行1000亿元的长期建设国债，明确了铁路、公路、机场、通讯网络等方面的六大基础设施建设。据测算，1998年那一轮积极财政政策对GDP增长的贡献是每年1.5～2个百分点[4]。当前，我国政府通过大规模的基础设施投入及其乘数作用来促使经济止跌回升，但是，应该看到的是，本轮经济扩张的背景已经不同于1998年的情况，目前，国际金融危机的冲击范围和力度远远超过1998年，结构型矛盾日益突出：1998年的我国最终消费支出对增长的贡献率为57.1％、资本形成总额为26.4％、净出口为16.5％；而到了2007年，最终消费需求下降至39.7％、资本形成上升至38.8％、净出口上升至21.5％，最终消费需求的波动直接导致了经济增长的波动。经过长期的持续、快速增长，目前经济规模是1998年的3.8倍，从而继续保持高速增长的难度不断加大。这些背景因素的存在表明了目前以大量基础设施投入带动经济增长的思路将面临更多的不确定性，两者之间的关系将更加复杂化。因此，必须要更加全面地分析基础设施对经济增长的复杂效应。
（一）基础设施对经济增长的外部性效应
一般来讲，由于基础设施的投入规模大、风险高、收益低、建设周期相对较长，这在很大程度上导致了基础设施具有了（半）公共产品的性质，从而基础设施表现出了很强的正外部性，这也为政府主导基础设施投入提供了理论依据。就一般性而言，这种正的外部性表现为直接效应和间接效应。基础设施的直接效应表现为基础设施投资能直接进入生产函数，作为企业一种无需进行支付的生产要素。它能作为对私人投资的一种互补性投入要素，能产生规模递增收益/使得私人劳动或资本投入更具生产性。间接效应指的是公共投入具有一种网络溢出效应。作为一种环境要素，它能以一种类似技术进步的方式（通过节省企业的生产成本）提高私人企业的生产率。就区域效果来看，对城市而言，大量基础设施投入降低了信息不对称带来的损失，减少了交易成本，平均生产成本普遍都表现出不同程度的下降；在农村，基础设施的投入可以增加非农就业机会，降低运输成本及城乡间劳动力转移成本，提高劳动生产率。基础设施的正外部性效应的间接溢出性往往导致了基础设施对经济的影响具有不同程度的滞后效应，因此，依靠大规模的基础设施投入来带动经济明显增长的目标定位可能会因为“滞后效应”的存在而受到一定程度影响。基础设施投入对推动经济增长所表现出来的正外部效应的存在使两者的关系复杂化。
（二）基础设施对经济增长的结构差异效应
随着学术界对基础设施与经济增长两者之间关系的研究逐步深入，逐渐认识到不同类型基础设施对经济增长的作用程度也存在着差异性。对于基础设施的内涵，狭义上是把具有资本密集型、规模经济型、投入成本高、具有巨大社会风险、跨区域等特征的政府投入的有形资本存量例如高速公路、大型水利设施等称为基础设施，而广义上的基础设施既包括了狭义的基础设施而且也包括了政府对人力资本和研发投入的大量资本及其具体形态。不同学者在研究基础设施和经济增长这两者关系的时候，往往先对基础设施分类再进行研究。Aschauer在把基础设施划分为五类的基础上①，认为核心基础设施对生产率的产出弹性最强，且与经济增长高度相关。Holtz-Eakin（1994）将基础设施划分为四类②，认为不同基础设施对经济增长影响不同。王延中认为电力基础设施供给的增加将会减少工业生产的成本。但交通运输和通讯设施则比较复杂。[5]张望和周建安（2007）根据1994年世界银行发展报告中对基础设施的分类③，认为在1985～2004年间，生产性基础设施和生活性基础设施对经济增长具有巨大的促进作用，但随着经济社会的发展。社会性基础设施的缺乏严重影响到经济增长[6]。我国改革开放以来的较长时期内，基础设施供给不足曾严重制约着经济的发展，经过“八五”、“九五”特别是1998年实施积极的财政政策以来，基础设施不足的局面有了很大的改善，这就要求在应用大规模基础设施投入来带动经济增长的时候，不但要考虑到总量宏观效应，更重要的是要考虑到不同基础设施对经济增长的不同带动效应，即要充分认识到基础设施结构差异效应对经济增长的影响，只有这样，把有限的资源投入到带动效应最大的基础设施类型中去，并持续加大带动效应最大的基础设施投入，才能提高投入产出效率，推动经济明显增长。
（三）基础设施对经济增长的时空效应
基础设施对经济增长具有明显的时空效应，从而要求在对基础设施进行大规模投入的时候必须考虑到两者在时间和空间的差异性。一方面，基础设施随着经济发展的不同阶段而表现出的作用强度不同，即基础设施具有动态效应；改革开放以来，随着经济社会的快速发展，基础设施的瓶颈作用日益凸现，制约了经济发展，从“八五”开始，国家对基础设施投入逐步拉大，特别是1998年的积极财政政策的实施，在很大程度上改变了基础设施特别是交通通讯等基础设施薄弱的局面，这些投入带动了国民经济持续发展，并在研究中得到证实（Canning & Bennathan,2000）。随着经济发展到更高的阶段，基础设施的瓶颈作用逐步弱化，从而以大规模投入来实现经济增长的目标往往会因受到边际收益递减规律的内在制约带来的国民收益逐步减少而无法实现。另一方面，基础设施对不同地区的经济增长的影响程度不同，即基础设施的带动作用的空间分布不均衡。例如，范九利和白暴力的研究表明，基础设施投资对人均GDP的产出弹性，西部地区最高，并高于全国平均水平，而东、中部地区的产出弹性低于全国平均水平。这就说明基础设施对经济增长的带动作用在东部、中部、西部是不同的，东部地区的基础设施投入对经济增长的带动作用是在下降，而西部地区基础设施投入对经济增长的带动作用在上升。[7]这种空间效应还体现在基础设施在城市和农村之间发挥的不同作用。Fan等人（2001、2002）认为低质量（大多在农村地区）道路的收益，成本之比四倍于高质量道路。因而，对我国这样的发展中国家来说，如果要在不同地区之间进行道路投资的选择，不可避免地涉及到增长和贫困减少之间的权衡。投资于沿海和经济发达地区会促进经济增长，而投资经济欠发达地区会减少贫困。因此，在考虑基础设施和经济增长之间关系的时候，必须对这种基础设施对经济增长的时空效应给予高度重视。
除了上述三种主要效应之外，现阶段以扩大基础设施投入为主要内容的积极财政政策能否产生“挤出效应”也是不得不考虑的问题。就这一问题而言，一种观点认为，积极财政政策产生了“挤出效应”；与此相对应的观点认为，由于我国并没有发生“挤出效应”所应具备的条件，因此积极财政政策并没有产生“挤出效应”[8]。此次大规模的基础设施投入如果真正能够降低企业社会交易成本、降低教育、医疗卫生等社会性交易成本，则基础设施投入将会对经济增长产生“挤入效应”而不是“挤出效应”。总之，对于通过实施基础设施的大规模投入来带动经济增长的积极财政政策而言，必须要考虑到上述各种效应产生的影响，趋利避害，才能使基础设施投入和经济增长之间产生良性互动。
三、新一轮基础设施投入过程中应该注意的若干问题
在1998年的积极财政政策实施过程中，暴露出一些问题，例如在大规模基础设施投入过程中，一些项目在审批中的科学论证并不充分，审批中出现了寻租，重复建设、盲目投资等现象不断出现，这些都影响到资源有效配置，一定程度上也影响到基础设施对经济增长的拉带作用。针对此次出台的4万亿元的投入，除了吸取上次积极财政政策在实施过程中的经验教训之外，必须要充分认识到基础设施与经济增长之间的复杂性效应。当前，应该从以下几个方面来加以重视：
（一）正确处理基础设施的投入与经营的关系
基础设施的投入对经济增长具有明显的正的外部效应，从而由政府主导基础设施投入就具有合理性。按照以往的认识，政府对基础设施投资之后的经营行为也往往自然而然地由政府或者附属机构出面来经营，实践表明，这种政府投入—政府经营的模式容易造成对大型基础设施经营权的垄断，更为严重的是，对这些基础设施经营权的垄断往往以“自然垄断”名义展开，从而造成了基础设施营运效率低下，不仅给财政带来较大的负担，而且影响到其所承担的正外部效应的正常发挥。因此，政府对基础设施的投入必须关注以下两个方面：一方面是融资模式的改革。政府提供基础设施等公共产品并不意味着政府要直接生产，受到财政制约和信息不对称的影响，政府生产公共产品的效率可能不高，因此，需要通过基础设施的投入来带动更多的社会资本参与其中，既要防止“挤出效应”影响到社会资本投入的积极性，还要破除各种歧视性规定，在法律、法规上明确社会资本进入的领域和范围；另一方面是经营模式的探索。政府投入并不等于政府经营，这就需要把政府投入和政府经营区别开来，深化基础设施行业的垄断性改革，特别是对那些“自然垄断行业”，要正确区分自然垄断环节和业务，防止借自然垄断名义行行政垄断之实。要在对基础设施垄断行业的改革中认识基础设施等（半）公共产品的正外部效应，通过经营模式的改革来发挥其放大效应，增强其影响力和带动效应。
（二）基础设施只有在系统（协同）中才能发挥作用
基础设施对经济增长的推动过程是一个复杂的系统工程，单靠基础设施在数量上的投入往往达不到初衷，需要各种因素的协同耦合才能实现。这种协同主要体现在以下方面：一是在基础设施投入的同时，需要其他政策措施来配合才能发挥最大作用。自从4万亿元的投入启动以来，各地方政府纷纷高调宣布了配套措施，各级地方政府配套资金总额高达20多万亿元，如果不在项目审批、监督和审计等方面把好关、守好门，重复建设不可避免，更重要的是转变经济发展方式将成为一句空话。二是在继续保持经济性基础设施投入的同时，加大社会性基础设施的投入力度，合理安排基础设施投入中的经济性投入和社会性投入的比重，从而使两者相互促进，共同推动经济发展而不仅仅是经济增长。三是注重基础设施类型的科学搭配。由于不同地区对基础设施的要求随着经济发展的变化而变化，这就要求在具体安排基础设施的时候，需要把相当的投入比重放在本地最需要的基础设施中来，以增强其带动效应，同时，从长远来考虑，必须要安排一些配套性基础设施，以便为经济的持续发展提供积极推动力。基础设施投入对经济增长的结构差异效应表明，既要考虑到基础设施对宏观经济的总体作用，更为重要的是要充分理解基础设施的结构型差异存在意义，并认识到这种结构型差异只有与具体区域的具体情况相结合才能释放出对经济的巨大推动作用。
（三）基础设施投入应与转型时期的政府规制相同步
从我国政府规制的重点和领域变化来看，政府规制的重点逐渐向社会性领域转变，规制领域也从单一的经济领域转向社会性领域和经济领域并重，这在一定程度上要求政府在基础设施投入的过程中，深刻理解基础设施的“时空效应”。一方面，经过经济长期发展，基础设施投入的领域发生了重大变化。不能仅仅只是将投入领域集中于公路交通等传统基础设施领域，而是要充分考虑教育、卫生、文化、社会保障、环境治理等方面的投入，只有这样才能发挥政府投入的最大效用。另一方面，改革开放以来，区域经济发展呈现差异性，东部地区经过持续的基础设施投入建设，其日益受到边际收益递减规律的制约，基础设施的投入产出效益日益降低，从而要求将基础设施的投入更多地集中在社会性领域，并在制度创新、机制转换和技术创新等方面进行思考；对于中西部地区而言，由于其经济基础相对薄弱，这次基础设施的投入所带来的收益仍处于上升阶段，同时，中西部地区应该按比例增加社会性领域的投入，决不允许出现经济性和社会性基础设施脱节。特别是对一些西部地区而言，由于还存在一定比例的贫困人口，因此，基础设施的投入既要推动经济增长也要实现公平。基础设施与转型时期的政府规制相同步，必将提高基础设施投入产出效率，积极推动经济发展方式的转变。
在制定和实施基础设施带动经济增长战略的时候，鉴于基础设施投入与经济增长之间的非线性关联，必须要摒弃只要加大基础设施投入的力度就能够带动经济增长的观点，因为这种观点带来的只是经济的有增长无发展的变化。这次大规模的基础设施投入应充分考虑到基础设施对经济增长的正外部效应、结构性效应和时空效应等复杂性效应，正确认识基础设施投入和经营的关系、基础设施投入的协同问题以及现实政府规制的实际情况，只有这样，才能发挥基础设施对经济增长的积极推动作用。
注释：
① Aschauer对非军事性政府公共资本进行了分类，他将其分为五类：核心基础设施（高速公路、大运量客运、机场、电力和电气设施、水利和下水道等）、其他建筑（办公楼、警局和消防所、法院等）、医院、对原有设施的保护和发展以及教育性建筑物。其中，核心基础设施占总非军事资本存量的比重最大（55％），对生产率的影响也最强（产出弹性为0.24，且高度显著）。对教育硬件设施的投资比重其次（16％），但由于此类投资的滞后效应较强，所以显示结果产出弹性为负且不显著相关。其余各类公共资本对生产率都存在较小且不那么显著的正面影响。
② 公共投资按照其最终用途分为四类：第一类是教育投资；第二类是道路以及高速公路投资；第三类是污水处理设施投资；最后是公用事业投资。
③ 《1994年世界银行发展报告》将基础设施分为两个类型，即经济基础设施与社会基础设施，并对其定义作了较为科学的界定。将经济基础设施定义为“永久性的工程构筑、设备、设施和它们提供的居民所用和用于经济生产的服务”，这些基础设施包括公用事业（电力、管道煤气、电信、供水、卫生设施和排污，固体废弃物的收集和处理系统），公共工程（大坝、灌渠和道路）以及其他交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场）。该报告将经济基础设施之外的其他基础设施定义为“社会基础设施通常包括文教、医疗保健等方面。