对当前财政税收高速增长的分析与思考，本文主要内容关键词为：税收论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在2000年税收增长22.8%，财政收入增长16.9%的基础上，2001年财政税收继续保持了高速增长态势。1——5月全国税收收入6171.29 亿元，比2000年同期增长29.2%；全国财政收入6462.58亿元， 比上年同期增长28.9%。财政税收收入增长已经高出经济增长（一季度GDP 增长8.1%）20个百分点以上。财政税收一片大好形势，给经济理论界、 一些政府部门和企业界带来了一些议论，减税呼声亦起。仔细审视我国财政税收高速增长的原因和可能带给宏观经济的各种效应，对于财政政策的认识和正确把握十分必要。
全面分析财政税收高速增长的原因
2000年和2001年的税收增长，出现了一些新的因素
1998年以来的财政税收增长是由多方面原因促成的。1998年和1999年的因素特点与2000年和2001年前5个月又有所不同。总的来看， 经济增长的恢复和企业效益逐步好转是基本因素。前两年出现了一些特殊因素，如打击走私使海关税收大幅增长，对整个税收收入增长带动很大。2000年和2001年的税收增长，前面的特殊因素作用消失，出现了一些新的因素。下面主要列举促成2001年财政税收高速增长的因素。
第一，经济因素（财源因素）。2001年一季度GDP增长达到8.1%，二季度估计GDP增长7.7%以上。经济效益继续好转，工业产品产销率进一步提高，国有企业利润大幅度增加，进出口贸易活跃，社会消费零售总额保持稳定增长，城镇居民收入持续增长，这些均为财政税收提供了稳定的财源。
第二，管理因素。自1998年强化税收征管以来，尤其是加强了对中小企业的税收征管，有效地堵塞了税收流失的漏洞，企业缓税、欠税得到抑制，税款的及时入库率明显提高。2001年“金税工程”开始在一些地区建成并投入运行，在税收征管中开始发挥重要作用，防止税收流失的功能已经初步显现。2001年前5个月，增值税比上年同期增长28.5 %，个人所得税（含利息所得税）比上年同期增长56.7%，除了财源因素之外，税收征管的加强起到重要作用。
第三， 国有企业三年脱困的政策因素。 在实行“债转股”政策的580户国有大中型企业中，80%以上的企业迅速扭亏为盈， 企业利润大幅度增加，效益明显提高。企业所得税随之明显增加，2001年前5 个月，企业所得税收入1082.08亿元，比上年同期增长73.2%。
第四，特殊因素（不可比因素）。首先，2001年实行的一些政府收费改为税收，使一部分政府基金转作财政税收收入，数量大约100 多亿，其中最大的项目是车辆购置费改为车辆购置税，1—5月这项税收共计100亿元左右。
其次，作为国有企业纳税大户的中国石油、中国石化两大集团，受2000年石油价格上涨的影响，企业销售收入和利润明显增加。2001 年4月份，企业所得税汇算清缴2000年的企业所得税，集中缴纳入库税款数量很大，是2001年前4个月企业所得税增长较多的一大因素。另外， 中石油和中石化两大集团在重组之后，存续企业的部分费用转化为股份公司的利润，两大集团公司因此而多增的利润和所得税应视为一种虚增利润和所得税。
除上述正常因素之外，还有一些非正常的因素，不能否认和忽视的是税收存在的虚假收入。据可靠资料反映，虚假税收收入是一些地区多征或预征税款，主要通过财政部门虚列收支、未退政策性应退税款、职工集资缴款、预征“过头税”、税务机关借款缴税等方式取得的税收收入。尽管虚假税收收入所占比重不大，但也起到提升税收增长速度的作用。
由于税收流失的减少，政府财政收入超经济的增长带有合理性和规范性
目前促使财政税收大幅增长的各种因素中，最重要和最积极的是税收征管的强化。不可否认的是，在此之前的多年里我国税收因征管不到位，使得上千亿税收流失，在经济发达地区依据税法确定的应收税款与实际征收到的税款之间存在较大差距。所以，从这个意义上讲，由于税收流失的减少，政府财政收入超经济的增长带有合理性和规范性，对增加政府财力具有重要意义。
“费改税”是税收高速增长的重要途径，2001年出台的只是一个小收费项目，如果出台涉及数量更大的“费改税”项目，将会对税收增长意义更大。但是这种税收增加，对财政可支配财力的增加意义不大。
国有企业的政策性脱困或改组带来的所得税大幅增加，具有特殊性和临时性，不可看作财政增加可支配财力的重要因素。一方面由于这种收入的高速增长不具有可持续性；另一方面，按照政府与一些企业集团的“契约”，绝大部分所得税要返还给企业，作为政府对企业改组改造的援助和支持。所以，由此带来的政府财政收入高速增长并不都意味着政府可用于公共服务的财力相应增加，它只是在较少数量和程度上增加了政府的可支配财力。
财政税收高速增长的效应
资源配置份额的变化体现在政府部门与非政府部门之间可支配财力的变化
1.政府在资源配置中的份额明显增加。 财政收入占GDP 的比重由1995年的10.7%提升到2000年15%；1995年至1997年这一比重以每年0.2和0.6个百分点上升，1998年以来这一比重每年提升1.1到1.3个百分点。这是政府政策的初衷和成果，也直接表明了政府在资源配置中的份额增加了。因为如果政府各行政部门将其处于“隐性”的不列入预算管理的预算外资金完全显性化，列入政府预算，那么也可以在不提高税收数量的情况下，提高财政收入占GDP的比重， 同时并不缩小非政府部门资源配置的原有份额。但是政府的主要增收措施是直接增加税收收入，这样财政收入占GDP比重在提高的同时， 在基本不存在通货膨胀的情况下，非政府部门资源配置的份额就相应缩小了。
从宏观层面上看，资源配置份额的变化体现在政府部门与非政府部门之间可支配财力的变化。那么在政府部门可支配财力增加的同时，哪些非政府部门的可支配财力减少了呢？初步分析包括三个方面：一是农民收入持续三年增幅减缓。1998年至2000年，农村居民人均纯收入（实际值）分别增长3.4%、2.2%和1.9%。 除了农产品价格的因素之外，与农村基层政府机构膨胀、可用于公共服务和建设项目的财力不足，从而向农民增加收费和税收有很大关系。二是部分工人或职工的可支配财力减少。主要集中在企业下岗工人和一些部门分流人员，这部分人的收入有明显下降。尽管政府财政已加大了社会保障支出的力度，但这部分群体收入的绝对下降仍是不争的事实。另外与企业减员增效相对应，人工成本减少有利于企业效益的提高，这也包括一些企业在职职工收入的相对减少或低增长。以上两部分可支配财力减少产生的收入效应主要是消费需求的萎缩。三是一些非国有企业，包括集体企业、个体经营者、私有企业、非国有股份企业的税后可支配财力的增长与国有企业相比要低一些，这在产值和投资增长上均有体现。2001年4月份， 国有及国有控股企业工业增加值同比增长10.7%，增速明显提高，而其他经济类型的企业工业增加值的增速普遍有所回落。反映在投资上，2001年一季度城乡集体和个体固定资产投资仅增长7.6%，比上年同期回落1.8个百分点，比国有及其他投资低7.5个百分点。
企业盈利减少是构成民间投资不旺的原因之一
2.是否对民间投资产生“挤出效应”。目前经济理论和政策研究者对财政税收高速增长和国债发行是否会产生“挤出效应”的看法非常不一致。笔者认为，财政支出即国债和赤字能否产生这种效应，还要做具体分析，但财政税收的高速增长却在一定程度上引起了民间投资不足。
从理论上讲，政府投资的增加首先引起利率的提高，随之企业投资的资金预期成本增加，投资的预期利润下降，民间投资受到抑制。由于目前我国银行利率是由政府控制的，在政府投资增加的时候，利率依然保持着较低的水平，并没有提高。这可以作为政府投资对民间投资不产生“挤出效应”的论据。但是我们从财政税收收入的高速增长角度分析，由于政府财力增加，一部分非政府部门的可支配财力减少，尤其是一些民营企业和中小企业的税后利润相对减少，一些企业反映目前进入了“薄利”阶段。从供给角度看，企业盈利减少是构成民间投资不旺的原因之一。据资料反映，1991—1997年，国有投资年均增长23.6%，集体企业投资和个体投资分别为32.8%和19.2%；1998—2000年，国有单位的固定资产投资年均增长10%，而集体企业和个体分别增长7.2%和8.9%，均低于国有投资。
从2000年开始，运用积极财政政策的目的和政策的作用在悄然发生变化
3.已基本形成的政府主导型的结构调整态势，可能进一步会形成“基重”型国民经济结构。政府在1998年实行积极财政政策的初衷，旨在短期内运用财政政策工具，扩大投资和消费需求，弥补社会总供给大于总需求的缺口，防止在亚洲金融危机冲击下可能出现的国内经济衰退。2001年是实施积极财政政策的第四年，客观上由于政府可支配财力的增加，并且运用国债资金进行了大规模的基础设施建设、国有企业的技术改造贴息，向西部地区倾斜的投资政策，事实上形成了政府主导下的经济结构调整。基础设施建设的中长期特点，反过来又促进了对财政税收高速增长的需求和对国债持续发行的依赖。西部大开发等地区结构调整与积极财政政策也相得益彰，这使得积极财政政策（主要包括国债投资和财政总体增税两方面措施）的持续似乎成为必须，从而政府在经济结构调整中的角色也越来越强化。所以在客观上，从2000年开始，运用积极财政政策的目的和政策的作用在悄然发生改变，除为了保持经济增长的良好势头之外，积极财政政策的运用又成为政府调整经济结构的重要财力保障。
如果目前的积极财政政策不做某种适当调整的话，持续几年之后的结果可能使我国的经济结构发生变化，形成一种偏“基重”型结构，即基础设施与相关产业（钢铁、水泥、建材等）在工业产值中的比重明显提高。可能会出现基础设施相关产业增长很快，轻工业、纺织业等与消费相关的行业，仅就国内市场来看，很有可能进入低速增长时期。假如这种判断成立的话，这种结构性变化是否有利于中国经济的持续稳定增长，很值得研究。
几点思考和建议
总体减税并不是最优的政策选择，较好的选择是逐步加大局部减税的力度
1.实行总体减税政策还是局部减税政策？年以来实施的积极财政政策，主要措施由两方面构成，一是支出的扩张，即扩大赤字和国债；二是收入的总体增税，局部少量减税。总体增税主要不是通过变更税制，提高税率实现的，而是主要通过加强税收征管，减少税收流失取得的。针对当前投资增长仍然依靠政府国债投资拉动，民间投资仍然不旺的情况，是否应实行总体减税政策呢？笔者认为，在目前中国经济结构需要进行战略性调整的情况下，总体减税并不是最优的政策选择，较好的选择是逐步加大局部减税的力度。主要理由是：（1 ）局部减税政策可以通过两个方面实现，一是对某些税制的调整和完善，如统一内外资企业所得税、增值税转型、金融企业营业税调整等，同时实行局部减税；二是通过对国家鼓励发展的产业和对西部地区投资给予税收优惠政策实现的局部减税。这两种做法都会起到在刺激企业投资的同时，有助于结构的调整，而总体减税只会从面上刺激所有企业的投资。（2 ）在我国目前市场机制和企业产权制度还不十分完善的情况下，市场对结构调整的阻碍还很多，单纯运用“看不见的手”来引导结构调整的传导机制还不完全通畅，因此总体减税有可能会固化现有的不合理结构。（3 ）政府在实行赤字、发行国债时，需要保持对赤字和国债规模的控制，总体减税可能引起赤字和国债规模的进一步扩大。所以建议在当前财政税收保持高速增长，政府可支配财力增加的情况下，加大局部减税的力度，将调动民间投资与结构调整有机结合起来。
政府在用大量国债进行基础设施投资时，必须考虑政府财力对上述两方面的支撑能力
2.在财政税收大幅度增加的条件下，政府支出应注意统筹兼顾，处理好以下两个关系。一是遗留经济问题的解决和产生远期效益的重大工程项目建设的关系。2000年以来，我国经济出现总体向好的态势。在各项经济指标好转的形势下，不可忽视许多经济的深层次矛盾和遗留问题，如对银行和国有企业的坏账，只是实行了部分的“债转股”处理，但是资产管理公司如何消化这些坏账，以及还有一些没有实行“债转股”的国有企业，仍然处于经营非常困难的境地，这些问题的解决还需要政府配合企业改革，提供改革必要的“费用和成本”。因此政府在用大量国债进行基础设施投资时，必须从中长期角度，考虑政府财力对上述两方面的支撑能力，有必要兼顾眼前遗留经济问题的解决和具有远期效益的建设规模的财力安排。如果只顾后者而失前者，遗留经济问题不仅得不到及时和妥善解决，成为阻碍经济稳定增长的重大隐患，也会使重大工程在未来无法实现它们的社会效益。当然从总的思路上，在发展中解决遗留问题是对的，但在具体操作上，要力争使二者能够衔接上，而不是使二者脱节。
二是“吃饭”与“建设”的关系。也就是人民的短期利益与长期利益的兼顾。目前国内有些地方“吃饭”问题并没有解决。如中西部地区县、乡财政欠发工资日趋严重，社会保障资金缺口不小，许多地方政府债务十分庞大，一些债务（如世界银行贷款等）已进入还款期，使得本来就十分拮据的地方政府收支，更是雪上加霜。在这些眼前的“吃饭”问题得不到妥善解决的情况下，地方政府如果勉强筹集配套资金进行建设，便会形成眼前利益和长远利益的矛盾，它的直接结果可能会引发损失眼前利益群体的不满，进而导致社会和政治不稳定。所以需要兼顾“吃饭”和“建设”，短期利益和长期利益的关系。值得特别说明的是，解决“吃饭”问题”，也会直接增加消费需求。辩证地来看，“消费也是生产”，解决“吃饭”问题，同样有利于拉动经济的增长。
长期使用财政赤字和国债政策并不能换来经济的持续稳定增长
3.在政府主导型的经济结构调整中，注意发挥市场对结构调整的作用。目前形成的政府主导型结构调整是必要的，也有不得已而为之的体制背景，但这并不意味着这是优化资源配置的最佳选择。日本的历史经验值得我们高度重视和反思，20世纪60年代至70年代的20年左右，日本政府运用财政赤字政策，促进了经济的高速增长，同时也成为世界上政府债务最多（国债余额占GDP比重已高达120%多）、公共工程规模最大的国家（林家彬：《公共工程大国日本的反思及其启示》）。进入20世纪80年代以后，日本经济逐渐进入低速增长，90年代以来基本是零增长。这说明，长期使用财政赤字和国债政策并不能换来经济的持续稳定增长。
由于政府职能的特点和局限，在结构调整中的政府行为“偏好”公共工程、国有企业和垄断行业，可能不自觉地“冷落”非国有经济和竞争行业等。在中国目前的经济结构状况下，这种政策“倾斜”可能在短期内是“矫枉”的作用，但如果持续下去，有可能形成“过正”的效果，形成新的结构偏差。所以在结构调整中，一方面政府要把握结构调整的力度和方向，另一方面要注意发挥市场对结构调整的作用，两者的结合可能更有利于提高效率，形成能够支撑经济持续稳定增长的合理结构。
4.要着眼于形成财政收入持续稳定增长的税收制度和机制。需要考虑的是当前财政税收的高速增长是否具有可持续性。除了经济增长本身带来税收增长的因素外，税收在未来几年中仍保持20%左右的增长速度不一定是正常的，而且是否可能也值得怀疑。因为正如我们在本文分析财政税收高速增长因素时所指出的，这种增长很大程度上是近年来加强税收征管的结果。当前强化税收征管在很大程度上是依靠计划指标征税，这种行政性办法的优点是见效快，但缺点是容易形成“运动性”冲动。当这种冲动没有超过税收流失的数量界限时，它具有合理性；一旦超过了这个界限（现在有些地区已经超越了这个界限），就转化为了“竭泽而渔”。财政税收一旦建立在“竭泽而渔”之上，将不可避免地会导致经济衰退和税收负增长，这是最令人担忧的。因此建议，为了求得财政税收持续稳定增长，要将税收征管纳入法制轨道，尽快完善征管机制，将任务指标建立在税源信息基础之上，逐步将指令性的税收计划指标转变为指导性指标。在今后几年逐步使税收增长保持在与经济增长同步或略高一点的水平（除费改税、预算外转入预算内等特殊因素外），整个税收建立在严格征管、合理税负的基础上，可能是较为理想的状况。
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