试析布什政府的毒品管制战略，本文主要内容关键词为：管制论文,毒品论文,布什政府论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
克林顿政府时期，吸毒问题有所回潮。布什政府执政以来，力图调整美国的毒品管制 战略，谋求在毒品管制问题上有所作为。本文试图对布什政府的毒品管制战略做一初步 考察，进而探讨其调整的原因。
一
2001年1月20日，共和党在阔别白宫八载之后，终于在世纪初重新问鼎总统宝座。布什 政府上台伊始，毒品管制问题并未能排在工作日程的中心位置，这一方面是由于新政府 上台伊始，另一方面，也是更为重要的，则是政府内部在对待如何解决“美国痼疾”上 存在分歧。
政府各部门间的这种歧见，致使新政府内部就毒品管制战略的未来走向逐渐形成了三 派 ：司法惩治模式派、减少危害模式派和平衡战略(Balanced Strategy)派。
司法惩治模式派以国防部和司法部为代表，倡导以司法惩治为手段打击国内毒品使用 者和贩卖者，以军事力量来拦截国外的毒品供应，甚至不惜把军队派往国外铲除毒源国 毒品的种植和生产。国防部部长唐纳德·拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld)声称，毒品 问题是一个“压倒一切的需求问题”，要解决美国现存的毒品问题，需要更多的军事卷 入来减少毒品供应。司法部部长约翰·阿什克罗夫特(John Ashcroft)也坦言，“让毒 品战重整旗鼓”是新政府首要的和优先考虑的事项之一。他极力支持加大对吸毒者的处 罚力度。(注：Frank Davies,“Bush Administration Split on How to Pursue the‘ Drug War’,”Tribune Business News,February 22,2001.)尽管国防部和司法部在所 要打击的对象上和使用的方式上存在差异，前者力主以武力手段来减少毒品的供应，后 者则试图以司法方式严惩毒品供应者和使用者，但他们同时又在一点上达成共识，即双 方都倡导要重开自尼克松政府始，到老布什政府发展至顶峰的“毒品战”，企图以严厉 的司法惩治方式来一劳永逸地解决国内毒品问题。
减少危害模式的倡导者主要是政府内部与福利保健及医疗保险有关的部门，他们主要 从医学的角度看待吸毒问题及与吸毒有关的健康问题，主张用医学方法来诊治吸毒者， 并通过一些辅助性的措施来解决和减少由吸毒引起的诸如艾滋病、肝炎等威胁人类健康 的疾病。美国卫生和公共服务部部长汤米·汤普森(Tommy Thompson)建言支持部分注射 器交换项目，在他看来，通过这一方式可以阻止疾病在成瘾者中间的扩散。事实上，减 少危害模式的主张者并不完全反对以司法惩治模式来管制毒品的供应，他们只是期望毒 品管制政策更多地向减少需求方面有所倾斜，从而更好地解决美国的毒品问题。
平衡战略派则以布什总统为代表，倡导未来的毒品管制战略采取兼顾供应和需求双方 的平衡政策。2001年2月27日，布什总统宣布，他打算增加联邦的禁毒预算，以增加社 区预防能力、毒品治疗的机会和国际毒品管制项目。(注：Office of National Drug
Control Policy(ONDCP),“Bush Administration Requests Increases in Drug
Funding for Prevention,Treatment,Interdiction,and Andean Assistance,”
Immediate Release,February 28,2001,http://whitehousedrugpolicy.gov/news/
press01/022801.html.)次日，布什政府公布了《新开端的蓝图》，这一报告在谈及毒 品政策时指出，新政府将评估现行的毒品管制政策，并更加看重减少需求和减少供应之 间的关系。(注：Executive Office of the President,A Blueprint for New
Beginnings:A Responsible Budget for America’s Priorities(Washington D.C.:
Government Printing Press,2001),pp.65-68,http://www.whitehouse.gov/news/
usbudget/blueprint/blueprint.pdf.)同时，试图通过向需求方的倾斜来弥补以往战略 中的供需不均衡现象。布什强调，“减少美国毒品供应的最有效方式是减少美国人对毒 品的需求”，因此，新政府要“空前地集中于这一问题的需求方面”。(注：Bob
Kemper,“President Bush Names New Drug Czar,Vows to Close‘Treatment’Gap,” Chicago Tribune,May 10,2001.)是年6月，布什政府公布了《国家毒品管制政策办公室 》报告(注：Executive Office of the President,Office of National Drug Control Policy:FY 2002 Annual Performance Plan and FY 2000 Program Performance
Report,June 2001,http://www.ncjirs.org/ocdnppubs/publications/pdf/fy2002pme.pdf.)，这一计划既包括长远的目标又涵盖近期的活动，但其主要任务是对2002年财政 预算做出分配，并对2000年的活动做出评析。
尽管布什承诺，新政府在减少毒品供应和需求方面负有“不可动摇的责任”，并指出 ，“一项成功的禁毒努力要依赖考虑周全的和综合的政策”。这似乎意味着他在毒品问 题上态度的一种“标志性转变”。(注：Kit R.Roane,“A New Deal in the Drug War,Sort of,”U.S.News & World Report,Vol.130,No.20,May 21,2001.)但是，布什总统 出于政府内部团结的需要，对毒品问题尽量三缄其口，以避免在这一复杂而敏感的问题 上产生更大的分歧。结果致使政府在毒品管制问题上出现了“双重信息”(double
message)现象，(注：Alexandra Marks,“Bush’s Double Message on the Drug War,”Christian Science Monitor,Vol.93 No.118,May 14,2001.)即布什一方面强调对毒 品使用者的治疗和预防，另一方面，他却提名一向以严厉手段解决毒品问题见长的“毒 品战士”约翰·沃尔特斯(John P.Walters)为“毒品沙皇”(注：“毒品沙皇”(drug
czar)是美国“毒品战”的反对者对主要负责政府毒品管制政策者的一种谑称。)，任白 宫国家毒品管制政策办公室(ONDCP)主任，这使布什政府的毒品管制政策的未来趋势更 加扑朔迷离。毋庸置疑，在“9·11”事件发生之前，布什政府在毒品管制问题上尽量 保持低调，政府内部在这一问题上也未能达成一致意见，他所提名的“毒品沙皇”也因 各方的强烈反对而迟迟未能就职，以致于使沃尔特斯成为布什总统最晚委任的政府要员 之一，毒品政策的制定与实施也未能有更大的突破。
政府各部门间在美国未来毒品管制战略上存在歧见的原因是多重的：
首先，各派立场的不同源于美国联邦体制内部权力的“多中心化”(polycentrism)， 这种体制在一定程度上导致了美国政府内部各机构间管辖权的重叠和治理权的分散。正 如美国印第安那大学资深政治学教授文森特·奥斯特罗姆所说，“宪治必定意味着在任 何一个政府单位中的权力分散。联邦政体必定意味着重叠管辖权。”(注：文森特·奥 斯特罗姆：《美国联邦主义》(王建勋译)，上海三联书店，2003年版，第139页。)政治 体制权力的多中心化为政府各部门参与毒品问题的治理提供了前提，这一方面为毒品问 题的解决提供了更多的选择空间，另一方面也为政府如何规避机构间权力的分散和重叠 制造了难局。
其次，毒品问题的复杂性为美国政府各相关部门的参与提供了契机。从地域上看，毒 品问题既是美国国内问题，又是国际和全球问题；就本质而言，它不仅是法律——道德 问题，而且是医学——社会问题。因此，美国当下毒品管制政策的颁行必须兼顾国内和 国际两方面，同时，政策既要考虑到对毒品交易者进行法律制裁、道德谴责，又要照顾 到对毒品成瘾者进行医学和社会治疗。这就要求美国国务院、国防部、司法部及卫生和 公共服务部等机构的参与和合作。
再次，多重机构的介入必然产生多重的禁毒理念。部门间对毒品问题认知的见仁见智 ，导致其所主张的禁毒理念和方式的差异。但采取何种理念来指导政府的毒品管制政策 ，既关系到美国未来毒品政策的趋向，又关系到政府各部门在毒品管制过程中所处的地 位和需要发挥的作用。无疑，各部门均考虑把自己主张的禁毒理念上升为国家意志，从 而左右未来的毒品管制政策。
最后，毒品问题的严重性使毒品管制成为和平时期，美国内外政策的重要举措，预算 拨款之巨亦非其他一般的项目所能及，这自然令政府各部门都垂涎三尺，何种禁毒理念 占据主导地位必然成为影响预算拨款分配至关重要的因素，分配份额的多少反过来也成 为影响各部门能否在毒品管制战略发挥重要作用、彰显部门政绩的重要因素。遂部门间 禁毒理念之争和意见分歧势所难免，问题是如何开出一剂良方来消解政府间的内耗。
“9·11”事件的发生“改变了一切”，反对恐怖主义和保卫国土安全迫在眉睫，布什 政府内部关于毒品管制政策的争论因此得到暂时的平息，这在一定程度上有利于政府新 毒品管制战略的颁行。其间，布什所倡导的平衡战略也考虑了各派的意见，进行了微调 ，从而使这一战略更加趋向于现实。
2001年12月7日，约翰·沃尔特斯宣誓就任白宫国家毒品管制政策办公室主任，负责执 行总统综合毒品管制战略。2002年1月28日，参议院批准任命A.G.巴思韦尔(A.G.
Barthwell)和M.D.弗赖迪(M.D.Friday)为白宫国家毒品管制政策办公室负责减少需求的 助理主任。4月12日，参议院批准斯科特·伯恩斯(Scott Burns)为国家毒品管制政策办 公室负责州和地方事务的助理主任，22日，参议院又分别批准巴里·D.克兰(Barry D.
Crane)为国家毒品管制政策办公室负责减少供应的助理主任，玛丽·A.索尔伯格(Mary Ann Solberg)为助理主任。这些被任命的官员都是毒品管制方面有丰富经验的专家，为 布什政府毒品管制战略的制订和实施奠定了基础。
2002年2月12日，由国家毒品管制政策办公室制订的《2002年国家毒品管制战略》(注 ：The White House,National Drug Control Strategy:2002,http://www.
whitehousedrugpolicy.gov/publications/policy/03ndcs/pagesl-30.pdf.)报告呈交 国会，这一战略报告的制订标志着美国开始“回归对毒品的战斗”，并把之作为布什政 府“国家日程安排核心的第一步”；(注：George Bush,“Message to the Congress
Transmitting the 2002 National Drug Control Strategy,February 12,2002,”
Weekly Compilation of Presidential Documents,Vol.38.No.7,p.223.)同时，这一报 告也成为指导布什政府毒品管制政策的纲领性文件。报告主要由简介、国家优先战略和 附录三部分组成，其中国家优先战略主要从三方面阐明了布什政府未来的毒品管制政策 ：一是通过教育和社区活动预防吸毒；二是通过按需提供治疗资源来治疗吸毒者；三是 通过打击毒品交易的经济基础来破坏其市场。2003年2月和2004年3月，国家毒品管制政 策办公室又分别制订和出台了《2003年国家毒品管制战略》(注：The White House,
National Drug Control Strategy:2003,http://www.whitehousedrugpolicy.gov/
publications/pdf/strategy2003.pdf.)报告和《2004年国家毒品管制战略》(注：The White House,National Drug Control Strategy:2004,http://www.
whitehousedrugpolicy.gov/publications/policy/ndcs04/2004ndcs.pdf.)报告，这两 份战略报告是对《2002年国家毒品管制战略》报告的更新和完善，它们以2002年现实平 衡的毒品管制政策为基础，指导未来的毒品管制政策。
二
布什政府上台以来，在内政和外交方面都力求表现出与民主党政府政策的不同，在毒 品管制方面也不例外。与克林顿政府相比，布什政府体现出了明显不同于民主党人的毒 品管制方略。克林顿政府《毒品管制战略》报告的主旨与布什政府主要有以下三个方面 的不同：
1.指导理念不同。克林顿政府第一任期，集中于解决迫在眉睫的经济问题，在毒品管 制方面处于低姿态，未能形成一以贯之的政策。从第二任期开始，克林顿政府试图寻求 通过“连贯的、富有理性的和长期的全民努力来减少毒品的使用及其造成的恶果”的毒 品管制战略，并以一种“综合而平衡的政策来减少非法毒品的需求和可得性”，“利用 可资利用的资源、项目和活动向美国的毒品问题发动重大的进攻”。(注：The White
House,The National Drug Control Strategy:1997,www.ncjrs.org/htm/toc.htm.)布 什政府的毒品管制战略继承和发展了克林顿政府时期的平衡战略思想，并更加趋向现实 。他从毒品问题的现实出发，制订出“现实的平衡战略”，昭显其在解决国内问题方面 走“中间道路”的现实主义原则。
2.分析视角不同。克林顿政府从吸毒问题本身来探讨毒品问题的解决办法，认为吸毒 是能够预防和治疗的，同时强调执法也是减少吸毒的必要手段，而且是防止非法毒品破 坏社会治安的“第一道防线”。(注：The White House,The National Drug Control
Strategy:2001 Annual Report(Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office 2 001),p.iii.)布什政府则更多地从道德视角来看待毒品问题，认为长期以来，“毒品剥 蚀着男人、女人和孩子的尊严和个性”；与此同时，布什政府认为，非法毒品与恐怖主 义之间存在着“无法解开”的联系，“我们为反对非法毒品的使用而战，就是为我们孩 子的未来而战，为争取民主而战，为反对恐怖主义而战”，毒品管制战略成为美国反恐 的重要组成部分。布什宣称，2002年《毒品管制战略》报告代表着对毒品的战斗重归“ 国家日程安排核心的第一步”。
3.政策的侧重点不同。克林顿政府试图突破“毒品战”的束缚，由以往过多地依赖供 方战略向注重供方与需方平衡的战略倾斜，强调发起一场包括家长、教练、导师、教师 、神职人员参加的及其他模式的预防宣传活动，尤其重视社区和传媒的作用，并相继出 台了《1997年无毒社区法》和《1998年传媒活动法》来推动毒品的预防。与此同时，注 重通过执法手段来打击非法毒品的走私，从而减少由毒品引起的暴力犯罪。据统计，克 林顿任职的八年时间里，毒品管制战略预算的资金每年都有一半左右用于司法犯罪系统 。布什政府在承继克林顿政府的平衡战略的同时，更加注重基层社区在禁毒战略中的作 用，充分发挥社区在预防青少年吸毒中的主导作用。沃尔特斯称，预防毒品的努力是阻 止非法毒品使用的“第一道防线”。运用教育和社区的活动来预防吸毒的目标在于预防 吸毒，它在教育青少年了解吸毒的危险和加强社会反对吸毒的社会氛围方面发挥的作用 是“无价的”。(注：ONDCP,“White House Drug Czar Releases National Drug
Control Strategy,”Immediate Release,February 12,2003,http://
whitehousedrugpolicy.gov/news/press03/021203.html.)2001年12月14日，布什总统 正式签署《无毒社区法再授权法案》(Drug-Free Communities Act Reauthorization
Bill)，这一法案的签署标志着无毒社区项目的实施有了法律上的保障。这是通过教育 、预防和治疗来减少非法毒品使用议程的重要一步，布什政府相信一个平衡的毒品政策 ，不仅要努力减少来自海外的毒品供应，而且要减少国内的毒品需求。(注：The White House Office of the Press Secretary,“Bush Signs Drug-Free Communities Act Reauthorization Bill,”December 14,2001,http://www.usembassy.it/file2001-12/ alia/a1121413.htm.ONDCP，“Fact Sheet:President Bush Acts to Empower
Communities in the Fight Against Illegal Drug Abuse,”Immediate Release,
December14,2001,http://www.whitehoused rugpolicy.gov/news/press01/121401.
html)与克林顿政府相比，无论是在资金的调拨上，还是在资助的社区联合体数目上， 乃至政府对这一项目实施的具体指导上，布什政府的无毒社区项目都有了更大的发展和 调整。同时，布什政府开始从市场运作的角度来考虑毒品供应问题，试图从毒品市场的 运作来发现贩毒集团在毒品供应战略上的弱点，从而更好地打击毒品供应。正如沃尔特 斯主任所言，与克林顿政府的禁毒战略相比，“一个战略上的不同是我们正在开始把毒 品供应问题看作是一个市场来考虑”，并“试图从毒品市场运作来发现毒品供应战略上 的弱点”。这样，“通过对重要的运作者、重要的转运路线、重要的交流联系给予关注 ，从而能安排好我们的资源”。(注：ONDCP,“Press Briefing by Director of the
Office of National Drug Control Policy John Walters,”Immediate Release,
February 12,2002,http://www.whitehousedrugpolicy.gov/news/speech02/021202/02 1202.html)
布什政府的毒品管制战略基本上得到了美国参众两院的肯定，公众也给予了不同程度 的支持，但同时也遭到一些人的质疑和批评。批评意见主要集中在以下两方面：
1.布什政府在“9·11”事件发生后所强调的毒品管制已经重登“国家日程安排中心” 的承诺有些言过其实。有文章称，布什政府在寻求平衡的毒品管制战略时，“雷声大雨 点小”，而且“毒品政策与现实步调不一”。(注：Graham Boyd,“Bush’s Drug
Policy is not in Tune with Reality,”USA Today,February 19,2002.)
2.毒品问题成为美国反恐的牺牲品。柯克·缪斯(Kirk Muse)撰文称，美国的反恐大业 迫使“毒品战退居二线”，从而使作为美国禁毒活动基础的拉美国家所获取的资源和资 金援助大幅度削减。与2001年相比，美国国务院的国际禁毒预算除“哥伦比亚计划”增 加了7%之外，其他项目的预算削减了45%。(注：Kirk Muse,“The Drug War Going
Nowhere Fast,”Washington Post,November 1,2002.)
客观地看，布什政府毒品管制战略在多大程度上能得到贯彻执行，其在2年内使吸毒比 例减少10%和5年内减少25%的目标能否实现，尚有待观察。但同时应注意到，布什政府 在解决毒品问题方面试图走出一条“新”的路线，其发挥教育和社区的作用来预防吸毒 ，缩小治疗差距，对减少毒品的需求重视乃至把毒品供应作为市场来看待的指导战略应 予以肯定。
三
布什政府的毒品管制战略的调整是在两个层面上相继完成的：一是从“9·11”事件前 政府内部各部门间在这一问题上充满歧见到“9·11”事件后达成默契；二是完成了对 克林顿政府毒品管制战略的调整。这两个层面上调整的实现是多重因素共同作用的结果 。
首先是“9·11”事件发生后，麻醉品恐怖主义(narco-terrorism)凸显。“9·11”事 件发生后，反恐成为布什政府关注的核心问题，同时成为政府制订内外政策的出发点和 归宿。但是，布什政府很快发现毒品交易与恐怖主义之间存在着“无法解开”的联系。 恐怖主义与毒品交易是当今世界面临的两大全球性难题，随着毒品交易在全球的扩张， 加之获取资金快捷，利润高，恐怖分子相继加入其中，并逐渐形成一种共生互动状态， 最终滋生出毒品交易和恐怖主义的复合体——麻醉品恐怖主义或称毒品恐怖主义(drug- terrorism)。美国毒品管制局官员认为，麻醉品恐怖主义是恐怖主义的一个分支，在这 一活动中，“恐怖集团或相关人员直接或间接地参与被管制物质的种植、生产、运输或 销售，并从中获取资金”。(注：“Statement of Asa Hutchinson,Administrator,
Drug Enforcement Administration(DEA),Before the Senate Judiciary Committee
Subcommittee on Technology,Terrorism,and Government Information,”DEA
Congressional Testimony,March 13,2002,http://www.usdoj.gov/dea/pubs/cngrtest /ct031302p.html.)据美国国务院证实，世界上约有12个恐怖组织涉足毒品交易。如哥 伦比亚三大恐怖集团：哥伦比亚革命武装力量(FARC)、国家解放军(ELN)和哥联合自卫 力量都已直接或间接地参与到了毒品交易当中；在巴拉圭、阿根廷和巴西三国交界处活 动的黎巴嫩真主党(Hezbollah)和“哈马斯”(HAMAS)，秘鲁的“光辉道路”、西班牙的 “巴斯克祖国自由党”组织(ETA)、阿富汗的塔利班、土耳其的库尔德斯坦工人党(PKK) 等都或多或少地卷入毒品交易并从中获取资助。(注：International Information
Programs,U.S.Department of State,“Statement of Asa Hutchinson,Administrator ,Drug Enforcement Administration,Before the House Committee on International Relations,”April 24,2002,http://www.usinfo.state.gov/topical/pol/terror/02 042404.htm.据美国专家称，这些材料得到了国务院的证实，当然，人们也不得不对此 持怀疑态度，恐怖组织对毒品交易参与程度到底有多大，现有的资料还无从得到证实， 而且这些资料多是来自美国单方面。因此，不能排除美国借口“麻醉品恐怖主义”来进 行“毒品战”和打击恐怖组织的可能性。)在布什政府看来，“恐怖主义与毒品交易之 间的联系是真实而又日益紧密的”。(注：David A.Denny,“Terrorism,Drug
Trafficking Inextricably Linked,US Experts Say,”Hassela Nordic Network
Press Release,December 6,2001,http://www.hnns.weden.com/narcoterrorism.htm.) 布什宣称，“毒品贸易给恐怖主义网络提供了支持”，如果美国人购买毒品，“他们就 把钱交到了那些想伤害美国和我们盟友的人手中”，如果美国想在反恐战争中取胜，美 国人就必须减少对非法毒品的使用。(注：Jeff Zeleny,“Bush Outlines New Drug
Policy,Links Drug Trade with Terrorism,”Chicago Tribune,February 12,2002.)
恐怖主义与毒品交易之间联系的日益紧密对国际安全提出了严峻的挑战，对美国的国 土安全亦直接构成了威胁。毒品问题与恐怖主义交织在一起，也异化为一个更为复杂和 严重的问题，而正是这种特性迫使布什政府重新审视其未来的毒品管制战略，“9·11 ”事件之前政府内部的歧见也因麻醉品恐怖主义的凸显而逐渐达成一致。
其次，20世纪90年代初期以来，也即克林顿政府时期，美国吸毒问题出现回潮，尤其 是在青少年中，吸毒人数(特别是大麻使用人数)大幅度增加，尽管不能把这一问题单纯 地归罪于克林顿“总统个人缺少参与反毒品的努力”，(注：David F.Musto,The
American Disease:Origins of Narcotic Control (New York:Oxford University
Press,1999),3rd ed.,p.283.)但却迫使布什政府采取有效的措施来遏阻吸毒问题的继 续恶化。美国在经历了20世纪70年代末吸毒问题的泛滥期之后，从1980至1992年吸毒人 数大幅度减少，但自1992年起吸毒问题开始出现新的回潮。据《全国家庭药物滥用调查 》(NHSDA)报告显示，在11岁以上的人口中，经常吸毒者所占的比例在1992年开始出现 回潮现象，1992年，5.8%的人在1月前使用了非法毒品，这一比例在2000年增加至6.3% ；(注：Office of Applied Studies,SAMHSA,Summary of Findings from the 1999
National Household Survey on Drug Abuse,Rockville (MD:Department of Health
and Human Services,2000),G—5;Office of Applied Studies,SAMHSA,Summary of
Findings from the 2000 National Household Survey on Drug Abuse,Appendix F1,
http://www.samhsa.gov/oas/NHSDA/2kNHSDA/appendixf1.htm.)在青少年中，吸毒人数 所占的比例增加更加明显，据“预测未来研究”(MTF)统计，12年级学生在1月前使用非 法毒品的比例在1992年为14.4%，到2001年增加至25.7%；同期，10年级和8年级学生吸 毒比例分别从11.0%和6.8%增至22.7%和11.7%。(注：L.D.Johnston,P.M.O’Malley & J .G.Bachman,Monitoring the Future National Survey Results on Drug Use,1975-20 01(Bethesda,MD:National Institute on Drug Abuse,2002),Vol.I:Secondary school students,Table 2.)吸毒问题的回潮促使政府调整毒品管制战略，特别是给青少年吸毒群体以更多的关注。从现实出发，布什政府开始寻求一种综合平衡的政策，充分发挥社区的作用来预防和减少毒品的使用。
第三，自尼克松政府开始的“毒品战”的绩效在今天已经受到严峻的挑战，并日益演 化为一场“毒品合法化之争”。80年代末，“非法毒品的合法化”这一“不能言”的禁 忌开始受到广泛关注，在大众传媒的炒作之下，很快与堕胎、色情文学、环境、经济、 同性恋者的权利和肯定性行动等问题一起成为美国社会各界争论的焦点。一些法官、政 客、记者、医生、学者乃至警察都畅言支持毒品的合法化。美国的“监禁起来扔掉钥匙 ”(意指解决毒品问题的司法惩治模式)毒品管制体系遭遇到前所未有的挑战，在刑事司 法体系上面临一次“新的合法性危机”。(注：参见：Erich Goode,Between Politics and Reason:The Drug Legalization Debate(New York:St.Martin’s Press,1997).) 彼得·哈特研究协会(Peter Hart Research Associates)在2001年做的一份民意调查显 示，63%的美国人把吸毒看作是医学问题，最好通过治疗而非监禁的办法来解决这一问 题。另一份由美国公民自由联合会(American Civil Liberties Union)组织的调查也发 现，40%的美国人认为监禁的首要目的不是惩罚，而是使吸毒者康复，威慑吸毒者，进 而保障公共安全。(注：David Farabee,“Addicted to Treatment”,Forbes,Vol.17 0,No.13,December 23,2002.)以致有人呼吁，“毒品战已经演化为一场反对美国人民的 战争，现在是改革毒品立法的时候了。”(注：Jann S.Wenner,“America’s War on
Drugs”,Rolling Stone,August 16,2001.)改革现行的毒品管制政策乃民心所向，布什 政府改弦更张，寻求一种较为温和的政策，从而既照顾到各方利益，又能消除政府内部 关于毒品管制战略的分歧。
最后，布什政府也认识到，通过平衡的毒品管制战略，一方面可以减少政府在处理国 内问题方面财政上的捉襟见肘，缓解在解决恐怖主义问题时人财物的不足，另一方面， 也可以通过发挥社会的力量包括社区、舆论等来唤起公众对吸毒问题的关注，从而通过 社会和道德的力量来达到减少吸毒的目的；同时，对毒品供应的打击也可以假借反恐之 名，来行禁毒之实，从而在一定程度达到间接地打击毒品供应的目的，而又不至于引起 公众的反对。这样，既能服务于反恐大业，又可在一定程度上缓解日益严重的吸毒问题 。