从决策体制入手推进政府改革，本文主要内容关键词为：体制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政决策是行政管理的核心，政府就是在决策制定和决策执行的循环往复中一次次完成行政管理过程的。（注：另有一种观点把决策、行政、管理并列为政府工作的三大部分，决策即决策的制定，行政即决策的执行，管理包括政府对内的自身管理和对社会的公共管理，其作用在于为决策和行政营造必要的环境。本文不对此问题进行讨论。即使按照这种方法这一划分，决策环节仍然是政府工作的核心。）我国政治体制改革的一项重要内容是优化政府效能，而这种优化不能不以政府行政决策体制的完善作为基础和前提。如此推论，从决策体制入手除旧布新，不仅直接决定着政府改革的成败，而且可以对整个政治体制改革产生有力的推动。
一、决策体制改革是政府改革的突破口
我国的改革是全面的改革，但全面并非齐头并进。就某一个领域的改革而言，选准突破口，带动整体的循序渐进，这是改革的基本策略和艺术。从理论上说，决策体制改革应当在政府改革中率先突破。其一，决策体制关系民主政治的全局。中国的民主政治建设不能完全照搬西方的模式，因而必然会有自己的特点。这个特点就是坚持民主集中制，并使之更趋优化。要使民主集中制更趋优化，一个重要环节就是加强决策的民主化、科学化。从这个意义上可以说，决策的民主化、科学化，乃是中国政治民主化最直接的体现。行政决策本身就是一种重要的政治行为。由决策体制改革突破，可以带动政府体制乃至整个政治体制改革的全局。其二，决策水平是政府效能的集中体现。政府施政的过程，就是不断地作出决策和不断地执行决策。政府改革千头万绪，最根本的是优化政府效能，提高决策效率和质量。进行政府机构改革并不能自然而然地完善政府的运行过程。因为政府设置固然重要，但更重要的是政府如何治理国家，比如裁减或取消专业经济部门是适应市场经济的一种政府职能调整，这种调整是否成功，最终还要看实际运行的效果，也即调整后政府部门的决策和行政管理效能发挥得如何。改革决策体制是直接触及核心的改革。其三，决策体制改革具有可操作性。我国政治体制改革的最终目标是建立社会主义民主政治，为此，我们要进行多方面的改革，包括改革选举制度、监督制度、决策制度、调控制度等等。在所有改革中，从缓急程度看，决策制度改革最为急迫，因为只有建立起与时代要求相适应的决策体系和制度，才能有力地推动其他各方面的改革；从操作难易看，决策制度的改革更多的是建设，是在已经或正在打破的高度集权的旧制度上，建立起一整套科学的规范的新制度，改革的矛盾相对小一些，容易被各方面接受。因此，从改革决策体制入手带动整体改革，既抓住了当务之急，又可降低改革成本。其四，决策体制改革必然导致制度变革。“体制改革”包含了组织结构和运行规则，也即组织体系和制度体系两个层面的改革。如果把组织体系视为硬件，制度体系就是软件。硬件和软件都调整才是全面的改革。其中，制度的变革更具根本性。政府改革当然最终也要从制度上解决问题，因而改革伊始就要注重组织体系和制度体系的统筹兼顾，并最终把改革导向制度建设。决策体制突出地体现着组织体系和制度体系的统一。就组织体系而言，它要求决策机构设置、决策权力分配合理化；就制度体系而言，它要求决策程序规范化、科学化。改革从这里突破，可以收一举两得之效。
从实践上看，决策体制改革在政府改革中居于先导的地位。1980年8月，邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，揭开了我国政治体制改革的序幕。在这篇讲话中，邓小平同志列举并逐一剖析了我国领导制度的五大弊端，即官僚主义，权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制及形形色色的特权现象。这些弊端主要集中在决策领域，也就是说我国政治体制的主要弊端都与决策体制密切相关。邓小平同志的这篇讲话是对旧的决策体制一次集中的、深刻的批判，由此，决策体制改革就成为政治体制改革的先导。决策体制改革成为政治体制改革的先导，离不开两个大背景的烘托。一个是权力下放。旧体制的最大弊端是权力过分集中，它是其它种种弊端的总病根。权力过分集中必然导致官僚主义，官僚主义又必然导致效率低下。权力过分集中说到底是决策权的过分集中。因此，权力下放的要害就是下放决策权，打破计划经济体制下形成的高度集中的决策模式，建立起各负其责的、民主的决策体制。权力下放的实质就是决策权力的再分配。另一个是决策环境的改变。改革开放越是深入，决策的复杂性、艰巨性就越大，对决策精度的要求也就越高。传统的经验决策无法适应迅速变化的形势，难以胜任不断增大的决策压力，因此必须改革旧的决策制度和决策手段。这两大背景，前一个推动了决策组织体系的变革，后一个推动了决策制度及方式的变革。改革开放以来，我国的决策体制改革在多个层面向前推进。积极的变化还是初步的，我国决策体制的改革并没有到位。时至今日，决策体制改革作为政府改革乃至整个政治体制改革突破口的突破效用比过去看得更清楚了。
二、决策体制改革要实现多层次的改革目标
1986年7月全国软科学研究工作座谈会召开， 首次对科学决策问题做了专题性的深入探讨，决策体制改革以“决策科学化、民主化”，完成了目标定位。“决策科学化、民主化”是一个有着明确内涵的概念。它要求决策过程必须建立在制度的基础之上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精度。民主化与科学化相辅相成，不可分割。
实现决策的科学化、民主化是决策体制改革的总目标，是改革效果的最终体现。为了实现这个总目标，需要在组织结构和运行规则两个方面实现一系列的具体目标。
在组织结构方面主要是完成决策权力的合理分配，完善对决策权力和决策过程的监督。具体说来：一是下放权力，实现职责与权力对等的分级决策。我们虽然基本打破了高度集权的旧体制，但并没有完成决策权力在各级行政管理层之间的合理划分，以分税制为标志的财权划分还有待进一步完善，中央与地方的事权划分则有更多的事情要做。划分事权就是明确责任，明确决策权的归属。对所管辖的事务有充分的决策权，并承担相应的决策收益和决策风险，这是决策科学化的基本前提，也是市场经济条件下决策主体多元化、独立化的客观要求。权力下放并不是完成决策权力分配的全部涵义，在权力分配关系确立的同时，对权力使用范围的限制也就随之被确立下来。二是强化监督，实现对决策权力和决策过程的有效约束。历史的教训表明，一元化的领导容易被某种舆论力量或主观意志所左右，在出现决策失误的时候难以纠正。现代政治的一个突出特点就是对权力特别是行政权力实施必要的监督制约，以权力的多元和对权力的监督，防止对权力的滥用。我国不实行多党制和三权分立，但对权力的监督和制约是不可缺少的。监督制约包括人大对政府的法律监督和工作监督，包括监察部门对其它行政部门的监督，包括不同层次的政府及其部门之间的相互制约和监督，也包括其它各种形式的民主监督，如舆论监督等等。这种监督和制约不仅要在制度规范上确立下来，而且要在权力分配和组织体系中确立下来。从科学行政的角度看问题，监督环节越靠前，对科学行政的保障作用就越突出。固此，要改变目前监督环节滞后，监督工作主要为被动监督和事后监督的状况，大力推行主动监督和动态监督，强化监督环节对权力运行全过程的约束作用，由重在监督决策执行转向监督决策执行与监督决策制定并重。
在运行规则方面主要的任务是规范程序，实现决策过程的制度化、程序化，提高决策的透明度。首先，按照科学决策的要求严格规范决策过程。包括决策程序的完备化，决策论证的民主化，决策方法的现代化以及决策的多方案选优。必须打破长期存在的决策过程的神秘化，从目标提出、调查研究、方案评估、咨询论证直至拍板确定，都要有一整套必经程序，从制度上杜绝长官意志和拍脑袋决策。其次，把专家咨询法定地纳入决策过程。现代社会的决策主体是由各级决策层、各类智囊机构和专家系统，以至各种社会组织共同组成的。决策水平的高低，在很大程度上反映的是专家咨询系统工作质量的高低以及对该系统利用程度的高低。随着市场经济发展和“小政府。大社会”目标的确立，政府与市场、政府与社会之间的关系都在重新界定的过程中，政府与智囊机构之间也有一个职能划分的问题，以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能。再次，以法律形式把经过实践检验的科学的决策程序固定下来。用法律保护的科学的决策程序是科学决策的摇篮。要随着决策体制改革进程的延伸，不断把已经取得的改革成果用法律和制度的形式确立下来，最终为整个决策过程作出周密的制度安排，这是决策科学化的根本保证。
由上述改革目标反观20年的决策体制改革，就会发现，许多时候我们更注重组织结构的调整，往复于机构撤并和人员裁减之中，制度的破立则相对薄弱且不成系统，客观上产生了改革力度的偏移，忽视了“体制改革”的完整性。组织结构与运行规则是紧密相关的，但又有各自的规定性，不能混为一谈。
三、加速推进决策体制的改革进程
从目前的情况看，加快决策体制改革除了前面提及的目标外，还应强调以下几方面。
第一，进一步明确决策者的自身定位。随着人类社会化、组织化和信息化程度的不断提高，决策主体也在逐步壮大，社会对决策的参与程度大大提高。决策层作为决策的支持系统，虽然在决策过程中居主导地位，拥有对各种决策方案的最终裁定权，但它在整个决策系统中的地位已经由“唯一”变成了“部分”，完成决策过程必须依赖更大范围的智力协作。要适应这种变化，充分发挥对决策的主导作用决策者必须重新明确自身的定位。
大量日常的决策可以由决策层独立完成。对于那些必须借助外力的重大决策来说，决策层不妨变成一个“客户”，通过“利用”或“购买”，获得需要的各种方案择优选用。所谓“利用”，就是尽可能有效地利用下属政策研究机构，由他们围绕决策目标进行调查研究，提出决策方案。所谓“购买”，就是拿出钱来，委托社会上的专家、咨询系统进行专题研究，提供决策方案。在许多发达国家，决策咨询早已成为一种产业了。政府不是万能的。决策环境的复杂化使得政府决策层必须学会“借力”。当政府从“出主意”转向“选主意”的时候，它标志着一种进步。
定位后各级政府决策层在决策过程中的作用主要体现在三个方面：一是提供决策需求，即提出需要决策的问题及决策目标，确立决策选择的价值体系；二是参与方案论证，即从宏观管理的角度对各个决策方案做出评估，提出修正意见；三是做出最后决断，即在综合各方意见的基础上，最终选定满意方案。作为“消费者”，决策者要对自己的选择负责。由于不可能事必躬亲，所以，全面掌握宏观情况，充分听取各方意见，对方案进行严密的评估论证，是决策层最应该下功夫的环节，这个环节也恰恰是科学决策过程的核心。强调明确自身定位的意义在于，决策层必须因此对传统的决策方式、方法作出某种改变。
第二，加大辅助决策系统的开放力度。80年代中期前后，中央政府及其所属部门和省、市、县各级政府普遍建立了政策研究机构和信息处理中心，其职能是为决策层提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证。历史地看，这些政府体制内部的决策辅助机构在推进决策科学化的进程中产生了重要而积极的作用。首先，我们是在与计划经济相适应的高度集中的旧体制下启动改革的，这类机构的建立对“一言堂”式的长官“拍脑袋”决策构成某种制约，提高了决策的民主性和科学性。其次，20年间重大的改革举措，许多都是由这些机构率先提出或归纳成型的，并且直接参与了这些决策的试点和执行，它们承担了社会与决策层之间承上启下、沟通联络的作用。但是，近年来这些机构普遍表现出由研究机构向秘书班子的蜕变，创造性地研究问题少了，命题式地起草领导讲话的任务多了，辅助决策的功能在下降。有的研究机构甚至变成了行政性的管理机关。而最大的变化还在于，随着社会市场化、民主化程度的提高，各类政府系统之外的研究、咨询、信息机构正在增多，政策研究的水平和辅助决策的能力渐渐增强，进而给政府系统内的辅助决策机构带来了机遇和挑战。虽然社会参与程度的提高是决策科学化的必然趋势，但是政府系统内部辅助决策机构的作用，至少在现阶段是无法替代的。在变化的形势下，政府内部的辅助决策机构正面临着自身体制的改革。改革的方向应当是规模数量上的精干和集中，运作方式上的开放和交流。
在辅助决策方面过多依赖系统内部机构的主要弊端是：决策过程仍然局限于政府系统内部，决策研究容易受决策者主观意志的左右；决策的透明度不高；决策方案的论证难以充分。克服这些弊端有赖于加大政府系统内外的信息交流，淡化系统内辅助决策机构的行政化倾向，提高决策研究过程的开放度，充分利用政府之外的决策咨询机构所具有的更大的独立性和客观性，形成优势互补，建立起一种互交式的决策研究模式和开放性的决策成果评价体系。从某种意义上说，开放的、前置的政策评价体系的建立，本身也是完善权力监督的一个有效途径。
第三，逐步推进决策与执行的适度分离。决策的专业化程度低是目前政府系统内部组织结构不尽合理的突出表现。长期以来，政府部门既是决策的制定者，又是决策的执行者，以同一个公务员群体、同样的运作方式从事这两个环节的操作，表面上看保持了连续性，实际上不利于形成各自的优势，影响效率的最大化。这在一定程度上导致了政府部门内部职责含混，效率不高。决策制定和决策执行作为管理过程的两个基本环节，既紧密相连，又相对独立。前者着重于研究问题、确立目标、选定方案。后者则着重于把经过确定的方案也即政策、计划具体化并付诸实施。显然，两者的功能不一样，因此在动作方式和管理方法上也应有所区别。在政府内部，可尝试一部分人专门研究和制定政策，另一部分人专门从事政策的执行，直接为公众服务。决策相对集中，执行相对分散，使两个方面的效率都得以提高。目前，有些发达国家已经实行执行代理制，决策和执行都趋向专业化，这于决策科学化具有积极意义。
实行决策制定与决策执行的适度分离，在理论上是成立的。它符合推进行政组织内部专业化分工的发展方向。生产力的发展和社会的进步，要求必须大力提高决策的专业化水平。各类智囊机构和专家群体正在成为决策的主体，就是这种专业化趋势的突出标志。与此同时，社会各方面的规范程度也在逐步增强，许多执行性、服务性的工作变得越来越程序化、制度化，因而也就可以脱离某种依附，变得更加专业化、专门化，由下级政府部门以至政府之外的组织去承担。社会分工的细化是社会进步的标志之一，这种细化在行政管理领域同样会体现出来。决策与执行的相对分离也是市场经济发展的反映。当政府收缩战线，不再无所不包的时候，它就“开始转向一种政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的机制”。（注：[美]戴维.奥斯本、特勒.盖布勒：《改革政府》，第11页，上海译文出版社，1996年版。）当然，所谓分离只能是“适度”的，在分离中必须保持决策环节与执行环节的有效沟通。
第四，加快决策程序的法制化步伐。恩格斯说过：“在一切意识形态领域内，传统都是一种巨大的保守力量。”（注：《马克思恩格斯选集》，第4卷，第2版，第257页。）上层建筑也是一样，忍痛割爱，改变过去亲手建立起来的体系和制度，谈何容易！正因为如此，改革的反反复复是常有的事。抵御传统习惯，避免改革倒转的最好办法，就是法制化。决策作为一种思维活动，必然带有一定的决策者的主观色彩。这种主观色彩过重，就会导致主观主义、经验主义。20年的决策体制改革和决策科学化，也可以看作是一场与主观主义、经验主义的抗争。在这场抗争中，法制建设具有决定性的意义。邓小平同志说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”（注：《邓小平文选》，第2卷，第333页。）因此，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（注：《邓小平文选》，第2卷，第146页。 ）基于这一思想，党的十三大在部署政治体制改革时就强调制度建设“对于党的决策的民主化和科学化……十分重要”。党的十四大提出“加速建立一套民主的科学的决策制度”。
决策法制化的核心是规范决策程序。美国于1946年制定了《行政管理程序法案》，“它规定了行政管理机构在制定规则时使用的程序”（注：[美]詹姆斯.E.安德森：《公共政策》，第154页，华夏出版社，1990年版。）。许多发达国家都有类似的法律，我国迄今还没有。规范的决策过程应该从提出问题、调查研究到咨询论证、集体决定，都以制度和法律为遵从，程序化地运行，防止主观随意性。在为决策程序立法的同时还需建立健全决策监督和决策责任追究方面的法律法规。在知识经济时代，知识向决策系统的输入是决策科学化的必然趋势。但有时决策层的随意性与知识的输入会发生冲突，甚至会出现权力对知识的排斥，而“权力和知识的分离有可能损害行政管理决定的合理性”（注：[美]詹姆斯.E.安德森：《公共政策》，第131页，华夏出版社，1990年版。）。减少这种随意性的有效办法就是用法律和制度规范决策程序。
决策过程法制化是依法治国原则在政府行政决策领域的具体体现。从促进决策者的观念转变，实现决策层的重新定位；到规范决策过程，完善决策的方式方法；再到提高决策的透明度，健全对决策的监督，法制化都是重要的动力和保障。换句话说，制度化、法律化是决策科学化、民主化的根本保证。现在的当务之急是要把已经取得的改革成果用法律和制度的形式确立下来，并最终将决策行为完整地纳入法治轨道。
总之，一手抓组织结构调整，一手抓运行规则建设，加速推进政府决策的科学化、民主化，由决策体制改革带动政府体制以至整个政治体制的改革，这是有中国特色社会主义民主政治建设的可行途径。在政府改革的大格局中，决策体制改革既是突破口，又是一个与其它各项改革紧密相连的重要的组成部分。它居于先导地位，同时又必将随着其它方面改革的启动和推进而不断深化。
标签：社会改革论文; 决策能力论文; 政治论文; 社会体制论文; 民主制度论文; 社会问题论文; 科学论文; 时政论文;