服务型视角下的政府治理理念分析，本文主要内容关键词为：服务型论文,视角论文,理念论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
服务型政府构建起源于二十世纪八九十年代西方国家的“政府重塑”运动，并由此在全球范围内引发了一场政府治理理念的深刻巨大变革。我国在经历了20多年的经济快速增长后，正处于经济结构和社会结构转型时期，这一时期出现了社会阶层的激烈分化，导致社会结构、经济成分、社会组织形式、利益分配方式等日益多样化，从而多元矛盾相互交织互相作用。在这种背景下，我国政府从政府职能角度提出了一种顺应时代发展的政府治理模式——构建公共服务型政府。这无论是在政府职能配置与政府决策方面，还是在履行这种职能的方式方法方面，都要求政府必须由全能型管理向服务型治理转变。那么，政府在以服务为目的的社会治理过程中要想为社会提供更为优质的服务，就势必首先需要坚守正确的治理理念，因而分析服务型政府的治理理念问题则显得意义尤为重大。
一、“优质服务”的治理理念
服务型政府就是为社会和民众提供公共服务的政府，提供公共服务是其首要职责。它是在“公民权利本位、政府义务本位”理念的指导下，在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上，一切从民众的需求出发，以民众的意愿为根本宗旨，以提高服务质量为己任，把政府定位于服务者的角色，真正关切民众的利益愿望和诉求，为民众提供全方位、高品质的服务，并承担相应责任，而且以民众是否满意作为评判工作的最高标准。
在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府无所不能，因而是全能型的。政府扮演了统治者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。随着社会主义市场经济的完善和公民权利意识的提高，政府的职能要转移到提供服务的轨道上来。政府必须明确其首要任务是提供优质的公共服务。在提供维持性公共服务——政府的一般行政管理、司法和国防等——以保证国家机器正常运作，维持社会的良性发展的前提下，政府还必须提供全面的社会性服务以弥补市场缺陷，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需求，如公共教育、医疗卫生、社会福利和保障、劳动力再就业、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面，这些产品的服务具有某种“公民权利”的性质，这也势必促使政府在这些“权利产品和服务”方面投入更多的精力和资金。同时，政府也必须为市场经济服务，通过提供合理的规章制度来规制市场行为和规范市场秩序，为各个市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，以降低市场经济活动的运行成本，增进市场效率，提高市场经济的活力，促进社会主义市场经济的快速发展。
总之，社会和民众的共同需要是服务型政府治理活动的逻辑起点和最终归宿。政府必须增强服务意识，把“优质服务”理念置于核心地位，以“优质服务”作为政府最根本的价值诉求和终极目标。
二、“公共服务市场化”的治理理念
公共服务市场化是指突破政府对公共服务的垄断，将私人部门和非政府组织引进并参与提供公共服务，如政府引进多元化的公共服务生产模式：出租、承包、竞标、公私合作等，为社会生产公共产品，满足民众的需要。政府在公共服务方面的长期垄断导致了政府机构的日益膨胀，组织机构不合理，政府公务人员的工作态度消极，服务质量低下，政府财政出现危机，严重影响了整个政府职能的正常发挥。从而，只有公共服务市场化，才能从根本上解决这一痼疾。
服务型政府的目标是为社会和民众提供优质服务，这一目标只有在市场竞争的条件下才能充分实现。所以，一个完全意义上的服务型政府需要将部分服务引入市场，通过市场平等竞争来体现政府的服务宗旨，这也体现了社会主义的首要特征，即张扬社会主义的基本价值——实现社会主体的平等。将公共服务推向市场可以极大地提高服务效率；可以迫使服务提供者对民众和社会的需求做出快速而准确的反应，为民众提供更加优质的服务。在市场的压力下，政府就会更加贴近民众，不断地自我革新，避免组织僵化，并减少政府寻租的领域，从根本上遏制腐败；也有助于提高公务人员的自尊心和士气，增强危机意识，改变不良的官僚主义作风；同时还可以减轻政府的财政压力，更好地改善政府职能，进一步提升其服务能力。
综上所述，政府对公共服务的垄断，不仅无形中增加了政府的治理成本，自然而然地承担着一定的治理风险，而且也导致其服务效能低下，久而久之，政府将不堪负重。所以，政府有必要把公共服务引入市场，通过市场竞争来提高其服务质量，最大限度地履行服务职能。
三、“成本—效益”的治理理念
传统官僚政府关注的核心是预算最大化。因为，政府的管理活动具有不以直接盈利为目的的公共性，不能通过市场交换的方式从供给对象中直接获取收益，而是运用公共权威通过税收等行政手段来集聚资金，因而，它没有成本的自律意识，缺乏降低成本的机制和动力。服务型政府则以满足社会的需要为己任，它需要考量如何才能最大限度的实现其服务目标。所以，政府必须把成本与收益，投入与效益联系起来，逐步降低政府行政成本，提高服务效益，在注重行政成本的基础上追求社会服务效益的最大化。
政府需要意识到其运作的高成本与服务的低效能是如影随形的，因而它需要通过合理分配经济社会事务的管理责权，明确对公共服务方面的管理限度，来降低政府管理成本，提高行政工作效率。同时政府也可以利用社会中的非政府组织提供相关服务，减少政府的施政领域，降低政府治理的成本。在降低政府成本的基础上，增进政府的回应性也是提高政府服务效益的重要方面。政府可以通过建立电子政府来改变公共服务的方式，利用电子系统定期地、主动地向公民、企业征询意见、解释政策和回答问题，对公众提出的问题和要求，及时做出处置和负责的回应，这样既可以降低人力搜集信息所需的行政成本，又能够提高服务效益。
实现政府的优质服务，绝不是一个简单的过程，它需要正确治理理念的支撑，一定财政资金的保障。服务是第一要务，效益是追求的目标。服务型政府必须在力求把取之于民的财政收入在用之于民的支出中获得最好的效益，必须致力于在相同财政投入的条件下能够提供更多更优质的公共服务。
四、“顾客导向”的治理理念
“顾客导向”是让“顾客当司机”，由顾客掌握资源的选择权，确定路线和目的地。按照新制度经济学的“委托—代理”理论来阐释政府与民众的关系，那么，政府就是“企业”，民众就是“顾客”。所以，对于政府而言，它必须能够提供“顾客”满意的服务，否则政府便不能生存。而且只有将民众当作“顾客”，政府才能拥有提供服务的冲动，才更具有活力，方能提供更高品质的服务。政府为了维持“生计”，必须树立“顾客至上，质量第一”的观念。而且，其服务要以“顾客”的诉求为导向，把“顾客”的满意程度作为评判公共服务质量的标准，其政策策略的设计要从“顾客”的期望出发，并随“顾客”评价的变迁而适时调整方向，以“顾客”的需求决定其提供服务的内容和方式，做到想为“顾客”所想，急为“顾客”所急。政府要想尽一切办法来满足“顾客”的合理期待和正当要求，不断提升为“顾客”服务的质量，并据此来衡量政府的绩效。
“顾客导向”这种由消费者——民众——自主选择的社会治理理念可以推动政府在符合需求的方式和服务质量的标准下行事和正常运转。而且只有在这种“内力驱动，外力导向”的模式下政府才能提供多样化的社会需求和高质量的公共服务。同时，政府要在“顾客导向”治理理念的指引下积极培养公务人员的责任心，使其能够亲“顾客”爱“顾客”；在行政决策及决策执行和过程中充分尊重“顾客”意愿；推行阳光行政，实现政务公开并制订政府服务标准，规范服务流程，为“顾客”提供更具人文关怀的高效、高品质的服务。
五、“诚实守信”的治理理念
诚实守信，对于个人来说它是一种道德品质和信念，对于政府来说它是“国格”的体现，是人民拥护政府、支持政府的重要支撑，是社会健康发展的重要保障，对克服市场的消极影响具有特殊的作用，同时它也是当前我国社会信用体系建设的重点。
根据社会契约理论，既然政府是建立在民众与政府之间的政治契约基础之上的，政府的一切权力来自民众与政府之间的权能委托，那么政府就必须坚守“约定”，诚实守信，以服务为本位，保护全体民众的公共利益，积极回应民众的诉求，全心全意为民众服务。政府是否诚实守信也是其他一切信用得以存在和发展的基础；如果政府不诚实守信，整个社会信用体系就难以建设。另外，市场经济也是一种需要信用来维系的自由竞争的经济形态，市场竞争中的信用规则必须依赖于政府和政府信用。如果政府信用较低或不诚实守信，其“裁判员”的角色就得不到认可，政府的调控职能就会失控，从而就会导致市场经济的混乱，政府的服务功能也就无法彻底实现。
因此，政府在社会治理的过程中必须诚实守信。其宗旨就是为“顾客”提供全方位、高品质的服务。在服务品供给的过程中要言而有信，只要是政府承诺的事情，政府就必须兑现其诺言，政府不能欺骗民众。政府必须踏踏实实地为民众做事，一心一意地为民众服务。同时，政府机关的行政行为必须符合民众与社会所要求的标准和规范；公务人员要遵守行政职业道德，其行为要符合民众利益，真正地服务于民众和社会。
六、“有限政府”的治理理念
现代政府是建立在社会资源配置和利益主体多元化的市民社会基础之上的，这就决定了政府权力的有限性，即政府只能是有限政府。有限政府的基本准则是市场机制优先原则，政府只能作用于市场失灵的领域，只是社会、经济发展的合作者、催化剂和促进者。因而，服务型政府在社会治理过程中应把握“有限性”原则，因为政府的能力有限、职能有限、权力有限。
政府的能力有限是因为政府不可能具备从事复杂社会经济管理的各种完备知识和充分信息。市场经济是一个极其复杂的社会经济系统，它由成千上万个独自决策的生产者和消费者组成。这个系统包含了复杂而有规律的劳动分工和知识分工，政府不可能拥有各种劳动分工和知识分工的信息资源，更不可能对这一庞大而有序的系统进行理性设计。政府的职能仅限于弥补市场的缺陷，为市场服务，顺应市场而不能代替市场。政府的职责是“掌舵”，即宏观调控，而非“划桨”。政府的权力也是有限的。因为民众在组成自己的政府时，保留了绝大部分基本权力，而让渡给政府的权力仅为调解纠纷、保护财权、维持秩序、促进公平等。同时，为了限制政府权力的滥用，又把这些权力分配给不同的部门。据此，政府为服务之目的而运用的一切行政治理权力必须限定于代表民众意志的法定原则和程序之中。
政府在提供公共服务时应明确其规模、职能和权力不是无限扩张、不受法律和社会有效制约的，其权力是“有限”的。这种“有限”的权力是以服务民众为准则、以民众是否满意为价值追求的；其权力执行范围的最大限度为不损害民众利益。
七、“合理分权与授权”的治理理念
传统的政府属于高度集权的统治型政府，它往往把政府看作管理者，把民众当作被管理的对象。这样，政府和民众之间的关系就是管理与被管理的关系。其实，二者在实践中却处于极其不对称的地位，民众总是处于弱势，政府的公权力常常会自觉、不自觉地侵犯公民的私权力。在此情形下，不仅政府对公共物品的供给具有很大的随意性，而且民众的要求也难以兑现。
服务型政府则以“服务”为义务和本位，政府的一切治理行为均以为民众服务为着眼点。在提供公共产品与服务方面服务型政府更注重行政实效。为了达到提供更多优质服务的目的，政府需要进行合理的分权与授权，这主要包括：上下级政府间的权力分配，政府内部各部门之间的权力划分；政府与第三部门之间的权限协调等。分权与授权这一权限的重新调整与划分是为政府实现社会治理的目的而服务的。合理的权限划分可以增强政府组织的自主性，使政府及其公务人员更具有灵活性和积极性，他们可以随时对民众的要求做出快速的回应；可以鼓舞公务人员的士气、增强他们的责任感，从而提高政府的工作效率；可以进一步明确政府责任和工作核心，充分发挥政府的各项职能，使政府工作更具有创新性和目标性。鉴于此，政府必须进行合理地分权与授权，而且只有如此政府才能更加高效地履行其职能。
八、“以人为本”的治理理念
服务型政府必须坚持“以人为本”的治理理念。我国是无产阶级领导的人民民主专政的社会主义国家。根据马克思主义经典理论，人民群众是历史的创造者，无产阶级的民主共和国必须由人民当家作主，确保人民主权是政府行政的逻辑前提。因此，政府必须以人为本，保障人们当家作主的权力，全心全意为人民服务。政府的一切治理行为首先要表现在坚持并完善人民主权原则；只有坚持人民主权的宪政原则，政府才可能做到真正的为人民服务。
“以人为本”的政府要保障人权，保障人权首先要保障个体人权。其中，“人”不仅指社会群体意义上的集体和民众，还指具有独立人格的公民。因此，“以人为本”就是要在民众共同利益、根本利益和个体的合法权益之间寻求平衡。“以人为本”要以民众的根本利益和共同利益为重，但同时“以人为本”也要尊重和保护民众的个体合法权益。
“以人为本”的服务型政府要不断地“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”。我国社会主义民主政治的性质，决定了政府实施对社会治理的目的是维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务。这就要求政府牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”和“以人为本”的思想，一切以民众的需要为出发点，把为民众谋幸福作为其追求的最高理想境界。
九、“依法行政”的治理理念
根据社会契约论，政府实际上是掌权者与人民订约的产物，人民与政府之间存在着政治“委托—代理”关系，即权能委托。人民交出一部分自然权利，并把它委托给主权者，以获得能维持其利益的政府产品，同时将自己的意志上升为国家法律。换言之，法律是人民约束政府行为并确保其愿望得以实现的根本保障。所以，“以服务为目的”的服务型政府必须按照宪法、法律的原则行事，做到依法行政。
在社会治理过程中，只有政府的一切行政行为都用法律加以规制，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，并加强行政监督，做到有权就有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法必追究，才能保证其权力可以有效地、正确地服务于权利，才能使“权利本位”的基本价值得到实现。“权利本位”观念要求政府依法行政，但对于民众而言，法不禁止即自由。法律只要不明文限制，民众就可以自由行为；而政府则不同，政府的任何治理行为必须有法律的依据，凡法律未允许的都是禁止的。政府施政必须以法律为准绳，其行为不得超越法律规定的权限。
服务型政府的核心是既要依法保护公民权利与市场秩序，又要尊重法律精神、恪守法律规范。在政府治理规则上，要依法行政、依法管理经济与社会事务。政府只有依据法律，避免对公民权利与市场秩序的不正当干预，才能为民众和社会提供所需的服务，才能最大限度的实现民众的最根本利益。
十、“民主与责任”的治理理念
服务型政府是一个人民民主、对人民负责的政府。人民民主是宪法所赋予人民的基本权利，特别是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。宪法规定的这四个民主权利，反映了社会主义民主政治的本质。公民通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望。所以，服务型政府应充分发挥民众参与治理和民主监督机制，畅通民众与政府之间的交流通道，积极发扬民主。民主也意味着社会公平。政府的社会治理活动应以公平的社会服务为前提和核心价值取向。公平是每个人拥有的基本权利，同时公平不但是一种伦理价值，而且也是法律制度和社会结构体系的内涵所在。政府在进行公共决策，实行社会治理和提供公共服务的过程中必须保持民主、公平的意识和作风，还因为政府与公民在地位上是平等的民事主体，且政府以民众的需求为导向，其行政行为取决于公众的授权。
服务型政府是一个责任政府。责任行政理念是随民主政治的发展而产生的。民主政府必须是责任政府，政府只有真正履行其责任时才是合法的。责任政府要回应社会和民众的要求并加以满足；政府必须积极履行其社会义务和职责。政府的一切治理措施都应以民意为依据。政府拥有来源于民众的行政权力，所以必须承担相应的行政责任，而民众的权利则构成政府的行政责任。政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。因而，政府必须充分满足社会民众的利益需求，实现社会民众的切身利益。同时，政府还应承担法律责任。政府违反法律规定的义务与违法行使职权时，要承担相应的法律后果。
服务型政府是一个民主、责任政府。政府必须承担起行政责任，在民主公平的前提下为民众与社会提供优质服务，不断地满足社会民众的诉求。
总之，服务型政府对公民社会的治理只有以“服务”为基本出发点和根本归宿，坚持“优质服务、公共服务市场化、成本—效益、顾客导向、诚实守信、有限政府、合理分权与授权、以人为本、依法行政和民主与责任”的治理理念，积极回应民众诉求，才能最大限度地为民众和社会提供优质的公共产品与服务。