（上海建科工程项目管理有限公司 上海 200435）
【摘 要】在新时代政府职能转型的过程中，政府投资项目管理模式的转变也是其中最重要的一个转变。我国通过试点城市的方式，开展了政府投资代建制管理的模式。代建制管理模式与传统的政府投资项目管理模式相比确有不少利处，但是在执行过程中，也暴露出不少弊端。
【关键词】政府投资；试点；代建制
【中图分类号】F812 【文献标识码】A 【文章编号】1002-8544（2017）06-0245-02
1.引言
政府投资代建制管理模式是一种全新的项目管理模式，也是政府执政机能的一次分化与转变。是从非专业到专业的一次工作移交，是政府在简政放权后又一次“交钥匙”的具体表现。
政府投资代建制管理模式不仅使得政府投资的项目从投产到使用的各个环节更加透明，也促使了政府投资项目从“投资、建设、管理、使用”中分离了出来。是政府职能的又一次转变。而相应的民营项目管理公司也得以进行政府投资的项目建设中，从而获取一定的利润。
2.我国政府投资管理模式现状
目前我国政府投资管理模式代建制管理模式具体的操作流程有：建设单位报批项目及可行性研究报告－－发改委审批立项－－财政部门编制项目预算报表报批－建设单位组织项目开发管理及使用。传统的政府投资管理模式最大的弊端在于对于项目投资风险的把控能力不强，由上述政府投资项目流程可以看到，政府投资项目的资金来源于政府财政拨款，而且在所有环节中，仅有立项时建设单位报批的可行性研究报告，也没有专业的机构对项目的投资风险做出正确的评估，这极易导致政府财政拨款的滥用，或者资金用途不明，花了大价钱却买了个便宜货。其次，在整个项目的运作过程中，政府投资直接管理的模式往往采取搭建“临时指挥所”或“临时建设班子”的做法，而这些临时指挥所或临时建设班子的成员往往来自于政府各个相关单位临时抽调的人员，有些根本没有项目管理的经验。这往往导致了资金的浪费，更严重者会因管理不善而引发安全事故。在项目建设的过程中，更容易存在瞎指挥的情况。在种种诱因下，政府投资管理的项目往往出现“豆腐渣”工程。
2004年7月16日，国务院正式出台了《关于投资体制改革的决定》，同年11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理实行办法》，规范了“代建制”操作。目前，我国试点的城市有北京、上海、深圳、重庆等几个大城市。通过试点工作的不断摸索，经验地不断总结，我国政府投资管理模式向“代建制”模式的转变时机已成熟，外部、内部条件均已具备。
3.政府投资代建制管理模式分析
政府投资代建制管理模式在我国经过几大城市的试点之后，学者界普遍认为政府投资代建制管理模式有以下四大优势，一是解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资人、建设管理者、使用人等各当事人的责任、权利、义务，从质量、工期、造价及安全等方面入手，建立有效的约束和激励机制；二是将传统管理模式的“建、用合一”改为“建、用分开”，使项目管理专业化。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，提高了项目管理水平；三是减小了建设期间引起投资额变化的人为因素。通过公开招标的方式选择项目管理公司作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，限制了建设期间人为超规模、超标准、超投资的现象，提高了投资效益；四是解决了项目单位违反财务管理制度截留挪用专项资金的问题。由于使用单位不直接参与建设，建设资金绕开了无偿享用建设成果的行政事业单位而直接拨付项目管理公司，降低了资金运行风险，有利于国库集中支付制度改革的进行。
凡事有利必有弊。代建制管理模式也有着它自己的弊端。一是建设风险的转移缺少相应的法律依据。项目“代建制”到底是是一种民事委托关系还是行政委托关系，理论和实践都提出了这个问题。一方面，委托人——政府，作为直接的当事人不得不面对一旦出现的工程质量事故和使用功能缺陷的投诉（如拆迁安置工程和安居工程），使政府“重指导管理、轻具体操作”的初衷付之东流；另一方面，截至目前，项目“代建制”并不是一个法定制度，法律赋予的工程建设重大责任和义务，不能够因为实行“代建制”而产生转移，国家法律法规所规定的建设单位的责任和义务以及建设单位的违法责任追究制度，并没有因为民事行为的委托而转移。这就势必造成相关管理者产生疑虑情绪，出现扯皮、推诿、推卸责任的现象，不利于项目顺利进行。二是项目管理公司追求利润最大化的经营目的，必然会导致项目管理公司在建设过程中片面压低建设成本的管理倾向，致使建设质量的降低或项目建成后功能凑合，导致项目功能的先天不足。2001年底，上海市开始在高速公路的建设中实行代建制，随后，逐步推广到其他市政工程项目中。三是相关配套政策的滞后，决定了新型管理模式的建立需要一个不断完善的过程。项目“代建制”管理制度、项目代建行业的管理、代建企业的资质管理，代建项目的合同管理，“代建制”财政财务管理制度、项目建成后的绩效评价体系等与之配套实施的制度规定，目前还不完善。四是没有政府行政推动的“代建制”项目管理模式使项目前期工作存有潜在的风险。“代建制”项目管理模式是伴随着市场经济的发展进步而逐步产生的，政府投资项目大都是非经营性的、非盈利性的社会公益项目，它的组织实施不能适用于市场规律，必须依靠政府强有力的行政推动才能顺利完成。譬如城市基础设施建设中的房屋拆迁和土地征用，若要一个项目管理公司去完成此项工作，即便是花费更多的钱，也不可能顺利的按期完成，这对项目的建设是不利的。如何划分政府与项目管理公司在项目实施中的职责范围，保证资金效益的最大化，也是需要我们进一步研究和探讨的问题。
4.结论
从目前各地的实践经验来看，上海和北京是比较成功的。上海、北京等城市代建制试点模式的基本特征是，通过招标等规定程序遴选专业化项目管理公司负责建设实施，符合社会化分工和发挥市场竞争的大趋势；深圳虽然也取得了可喜的成绩，但在推行过程中遇到了一定的阻力和困难，不是很成功，原因在于，深圳模式属于EPC形式，实际没有被代理单位，也没有代建单位。深圳、重庆、云南、贵州等省市的试点特征是政府成立建设项目代建中心，政府将全部或部分投资的党政机关、教、科、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权、业主委托代建中心进行建设管理，权利过分集中，属垄断行为。
参考文献
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论文作者:杨艳
论文发表刊物:《建筑知识》2017年6期
论文发表时间:2017/6/19
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