欧盟国家社会保障制度的主要问题与改革，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,欧盟国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟国家的社会保障制度，正面临着一系列的问题，如低经济增长率，高失业率以及低人口出生率与高期望寿命之间的矛盾等等。这些问题的直接后果是社会保障基金的短缺。因此从80年代以来，欧盟国家的政府开始调整和改革其现行的社会保障制度。
1.欧盟国家现行社会保障制度存在的主要问题
(1)社会保障开支水平大大超过经济增长所能承受的能力
自70年代以来，所有欧盟国家所遇到的基本问题是社会保障开支增长过快，统计数字显示在同一时期，社会福利花费与经济发展同步增长。下面的表格反映了1970年到1990年社会保障开支占GDP的比重。
表1 社会保障开支占GDP的比重
国家 1970
1985
1993
法国 8.5
12.5
29.18
德国 10.4
11.8
15.48
意大利 8.7
15.6
24.53
英国 5.5
6.7
26.75
资料来源：OECD统计1985和Eurostat1997
同一时期，经济增长速度远远慢于社会保障项目的扩大速度，因此出现了经济发展与社会保障扩张之间的不平衡。
(2)人口模式的转变向传统的社会保障制度提出挑战
工业化国家正面临着人口结构的转变，其特征是：低出生率，人口寿命延长以及退休人口的增加。这一变化向社会保障计划提出严峻的挑战。人口结构变化的主要结果之一是退休人口占在职人口的比例提高和不平衡。
表2 一些欧盟国家中退休人口与在职人口的比例（%）
法国 意大利
英国
1950
26.4
21.2
24.2
1960
28.4
23.9
21.1
1970
31.3
28.1
29.0
1980
32.2
35.6
32.2
1985
27.7
33.2
31.5
1990
28.7
35.5
32.1
2000
32.0
40.8
31.3
2010
32.4
45.0
31.9
2020
41.3
50.2
37.4
2025
45.4
53.8
40.4
资料来源：国际劳工组织：“经济发展中的人口，1950-2025”，Genva,1986
欧盟国家的现行社会保障制度几乎都是在没有基金积累的“现收现付”的财政机制上建立起来的，它的正常和有效的运转依赖于人口结构的稳定，因为退休者的年金要靠目前工作者的缴费来支持。随着工业化国家老年人口的增长和人口出生率的下降，赡养比将比今天降低，即将来一个退休者所对应的工作人口将比今天减少。举例来说，过去1个老人由5个工人赡养，将来这个比例是1:2或1:2.5。
2.欧盟国家社会保障制度的改革
从80年代以来，所有的工业化国家都开始调整或改革它们的社会保障制度，主要的措施可以归纳为两类：技术的调整手段和基本结构的改革。前者又可以分为两部分，一个是扩大收入，另一个是减少支出。这些办法的目的是在短期内保持财政资金的平衡，在长期能够对人口结构的变化提供足够的、稳定的保障基金。
(1)增加财政收入
自1979年以来，社会保障计划的改革措施反映出对财政办法的极大关注，这些调整手段集中在寻找新的途径来扩大收入和限制消费。一般来说，欧盟国家的政府所使用的减轻社会保障的财政危机和控制开支的主要办法包括：提高缴费率；扩大缴费基数；开征收益税和增加税收项目。
提高社会保障缴费率
在现行的“现收现付”财政体制下，提高社会保障缴费率是保障社会福利计划的资金供应及保持收入与支出平衡的最直接的办法。最近20年来，不少欧盟国家依靠这一手段来缓解它们的社会保障危机。
表3 一些欧盟国家社会保障缴费率
1980
1984 1988
国家 雇员雇主雇员雇主
雇员
雇主
奥地利 10.316.516.518.2
16.5
16.1
比利时
6.914.210.214.5
13.2
20.6
法国 11.622.213.413.2
16.2
27.2
芬兰
3.218.5 3.817.7
0.0
8.2
德国
14.213.015.714.0
18.4
19.1
意大利
6.2
17.6 7.318.3
9.8
23.4
葡萄牙
0.0 0.0 0.0 0.0
10.3
16.6
西班牙
5.220.1 0.0 0.0
8.5
27.2
瑞典
0.921.2 1.021.5
8.7
24.3
英国
4.2 6.2 6.2 6.3
9.1
9.5
资料来源：OECD统计表1988年
扩大缴费基数
一些国家所采取的另一个增加社会保障收入的技术手段是放大缴费基数。根据1993年官方统计数字，法国政府的社会福利赤字是10亿美元，占当年全部财政支出的20%，这还不包括失业保险项目，目前法国的失业率是12%。为了缓解财政压力，法国政府最近几年采取了许多步骤来控制支出和增加收入，其中之一就是对个人全部收入征税（包括工资收入和非工资收入）。第一年，税率是1.1%，但是在两年之内，这一比例提高到2.4%。（注：“财政危机导致法国加强第二支柱”，“工业化国家社会保障的发展趋势”，社会保障公报（英文），第57卷，第1号，1993年春，111页。）
征缴收益所得税
增加社会保障收入的第三个办法是加征过去免征的收入税或从其他的收入来源中扩大收入数量。
养老金 1980年以来，比利时和法国都对退休者养老金征税（低收入者除外），用以补充他们的健康照顾计划。比利时的年金领取者需要支付其所有养老金（包括私人年金）和遗属年金的1.8%。1980年7月后，法国征收1%的养老金税和2%的私人年金税（或者向失业的老工人征收2%的提前退休税）转入他们的健康保险项目。
疾病和残疾津贴 从1982年开始生效，与养老金征税的计划相一致，比利时的残疾和提前退休津贴开征3.5%的所得税。
失业津贴 自1982年起，法国对高于最低工资数额以上的失业津贴征收1%的税，这项税款收入支援健康保险计划，包括医疗照顾，疾病津贴，生育津贴和残疾养老金。
其他税种 除了以上提到的在社会保障范围内的财政调整措施外，还有一些其他的财政措施。例如，法国对汽车保险费加倍征税，即从过去的6%上升到12%，并将其收入转入健康保险计划。（注：“工业化国家社会保障的发展趋势”，社会保障公报（英文），1983年，3月，46卷，第3号，58页。）
(2)减少财政支出
与欧盟国家的政府采取一些增加财政收入的改革举措的同时，他们还使用了一些旨在减少社会保障开支的办法。这些办法大致包括：
更改津贴给付准则
在收入关联的社会保障体系中，养老金依赖于两个因素：工作期间的平均收入和计算养老金所需要的工作年限。对前者，就业期间适当的收入基数和工作年限对养老金水平有极大的影响。作为减少社会保障开支的一个手段，一些国家延长了计算标准养老金的就业年限。例如在奥地利，意大利和西班牙，过去按退休前5年的平均工资收入计算养老金，现在改为10年。在英国，1975年建立起来的作为基本养老保险补充的国家收入关联年金，按整个工作年限中收入最高20年的平均收入计发养老金，但1986年的立法对这一慷慨的给付办法进行了修改，即按全部工作年限的平均收入计发养老金。很显然，依据更长年限的收入的计发办法有助于降低养老金水平。（注：“英国的年金计划”，社会保障改革会议论文集（英文），波士顿联邦储备银行，1997年，158页。）
延长最低缴费年限和严格资格审定
另一个压缩养老金支出的办法是对领取养老金资格的更加严格的限定，其中一个有效的办法就是延长缴费年限。差不多在所有实行收入关联养老金制度的欧盟国家，最低缴费年限都是获取养老金的重要条件之一。最近几年，一些工业化国家已经延长了这一期限。荷兰的缴费年限已经提高到50年；奥地利是45年；瑞典是44年。（注：林义：“中国的养老保险制度改革”（英文），塞奇维特有限公司出版，1997年，151页。）法国的领取全额养老金的缴费年限从37.5年上升到40年。在瑞典，无论是本国公民还是外国侨民，必须在瑞典居住满40年才有资格享受基本（普遍）年金，而过去这个数字是30年。
降低津贴水平
降低津贴水平是政府减少社会保障支出的另一种较为直接的手段。在瑞典，自1995年起，老年和遗属年金是原来水平的98%，由工伤引起的永久残疾和全残年金从过去占收入的100%降到95%。疾病津贴和生育津贴水平亦有所下降。对生病第一天的收入补偿不再继续实行，最高补贴从占工资的90%变到70%。（注：“瑞典减少社会保障开支”，社会保障公报（英文），第56卷，第2号，1993年夏，93页。）
调整指数化调节机制
70年代以来，多数工业化国家都采用养老金指数化调节机制来调整收入增长与物价变化和经济发展之间的关系，其目的是抑制和减少通货膨胀对养老金产生的负面影响。由于通货膨胀在整个世界范围内的存在，70年代后，欧盟国家为了使社会保障津贴免受损失，花费在指数化调整机制上的财政资金越来越多，其结果是进一步扩大社会保障的支出。因此最近几年以来，为了节省这方面的开支，许多国家采取了各种不同的手段来进行调控。例如英国政府在对物价和工资的干预上又恢复到只上不下的传统做法，同时规定指数化调整应与物价波动的适当幅度相联系。1985年后，奥地利开始实行年金的收入指数化与失业率挂钩的办法，每增加1%的失业率降低0.5%的年金指数化幅度。1983年，瑞典和德国推迟有效调整期限6个月。（注：林义：“中国的养老保险制度改革”（英文），塞奇维特有限公司出版，1997年，152页。）
提高法定退休年龄
在欧盟国家，人口的期望寿命越来越长，它已经成为社会保障巨额开支的一个决定性的因素，因为社会所需要的养老金日益增加，提供养老金的年限越来越长。因此各国政府都希望尽量缩短养老金给付年限，同时通过逐渐提高法定退休年龄来延长缴费期限。为次，在最近10年中，退休年龄在欧盟国家有不同程度的提高。
总之，不少欧盟国家为了缓解财政危机在现行的社会保障制度框架内进行了一些调整和改革，但是上面所提到的改革办法都局限于技术手段上。虽然这些改革取得了一些成效，但并没有本质的改观。面对人口老龄化和财政危机的现实，社会保障改革仍然是一个重要的问题，而且日益清晰的显示出需要超出现行制度框架的更加深入的改革。
3.欧盟国家社会保障制度改革的趋势
自90年代以来，社会保障制度改革已经成为许多工业化国家关注的焦点，一些新的改革方案被提出和采用。英国已经完成了与智利不同的养老金制度的私有化改革设计，这是一个将社会保障同私有化因素相结合的复合体系。
英国的年金制度有三个支柱，即均一给付的基本年金，混合型的补充年金以及自愿性的个人储蓄计划。
第一个层次叫国家基本年金(BSP)，是一种普遍性的年金制度，即每个人都得到相同的养老金，它的财政机制是在雇主和雇员双方缴税的基础上形成的现收现付制。
第二个层次有三条道路，雇员依法有权从中选择补充年金制度。第一种是选择“保留在合同内”的社会保障计划，个人要承担缴纳全额国家保险费率的义务（雇主同样），有权利享受1975年开始实行的国家收入关联年金(SERPS)。第二条道路叫作雇主提供年金计划。根据1975年的立法，一个“被批准”的雇主提供年金计划可以获得“退出”合同的权利。在这种情况下，雇主必须保证他所提供的“最低保障年金”至少与国家收入关联年金相同。此外政府将给出一些税收优惠政策：如在缴费方面，在积累基金的增值方面，在退休金的给付方面享受减税政策。第三条道路是1985年提出的。为了在人口结构转型中减轻国家基本年金和国家收入关联年金计划的财政压力，政府试图取消国家收入关联年金计划，同时建立合法性的固定供款(DC)私人养老金计划。尽管由于某些原因这项计划没能实行，但是1986年的法律却提出了包括削减国家收入关联年金的激进的改革措施。同时，政府放宽“退出合同”的限制条件，允许实行固定供款年金计划的企业也能够有权选择“退出合同”，只要他们保证达到最低限度的投资回报率。（注：“英国的年金计划”，社会保障改革会议论文集（英文），波士顿联邦储备银行，1997年，160页。）
虽然这一改革计划没有在英国成为现实，但是却可以从中清楚的看到改革的方向。
在意大利，政府已经批准建立一个合法的自愿性的私人年金计划作为国家社会保障制度的补充。它与智利的私有化制度没什么不同，在智利模式下，与政府在传统的对工资税进行重新分配的现收现付模式相反，它为个人建立一个养老金个人资本帐户。
这一改革计划的主要特征如下：所建立的基金将适用于国有和私人企业的工人，还包括自雇人员。工人有权自己选择参加那一家基金公司。无论是雇主还是雇员都有责任向基金供款。工人缴纳的部分由他们工资中的一定比例加上现存的“终点补偿基金”组成；雇主缴费的部分由雇主和雇员的合同决定。如上所述，最终的收益是由个人资本形成的。就雇员来说，这取决于他（她）的固定供款(DC)，因此养老金的最终数额的直接决定因素是供款的数量。财政部将对养老基金投资的种类，投资领域和投资规模作出规定。被允许管理养老基金的实体——至少在开始阶段——限定在保险公司，银行和社会保障国家协会养老基金的监督权利被授予给由财政部，工业部，预算部，意大利公平与安全交易委员会，意大利银行以及国家私人保险协会的代表共同组成的委员会。（注：“意大利建立私人养老基金”，同上，第56卷，1993年夏，92-93页。）
第三个例子是法国。根据官方统计，1993年法国社会保障的财政赤字是10亿美元。据官方说这是历史上经历的社会保障最大的财政危机。最近法国国家雇主联盟提出了一个建立自愿的个人资本养老金计划，用以补充现行社会保障的两个支柱，即法定的基本养老金计划和强制性的职业年金计划。这项改革方案的主要特点是：
养老基金可以由单独一个企业或若干个企业组成的企业集团建立。这些企业有权选择是将养老基金管理承包出去还是将基金以帐户的形式储蓄，但是雇主的供款必须由一个不相关的组织管理。采用储蓄帐户办法的企业必须接受政府的审计。如同意大利私有化体制一样，雇主缴纳的养老基金免征任何税款，同时，雇员的供款要缴收入所得税。被批准管理非储蓄帐户基金的实体将包括保险公司，互助社团和由经济部批准的信用公司。当发生解雇和工作转换时，养老基金应能够转移，雇员的缴费和资本也可转移。个人养老金资本在达到完全退休条件时归帐户所有者拥有。（注：“财政危机导致法国加强第二支柱”，“工业化国家社会保障的发展趋势”，社会保障公报（英文），第57卷，第1号，1993年春，111-112页。）
值得注意的是，直到现在欧盟国家的社会保障制度还没有实现真正意义上的私有化，大多数激进的改革方案尚未推行。但是从全世界社会保障组织传出的信息越来越明确，呼声越来越高：社会保障的未来不能再仅仅依靠一次又一次的提高缴费率和不断的调整享受津贴准则来维持。技术调整手段看来已经山穷水尽了，下一步的问题是：是否应该进行更进一步的结构性的和政策性的改革。上面提到的结构调整方案反映了欧盟国家社会保障制度的客观需要和一般趋势。
(1)现行的两个或三个支柱的传统养老金模式将发生重大的结构改革。第二个支柱——企业补充养老保险将由雇主和雇员决定和管理。根据雇主和雇员的协议，补充年金可能由私人公司经营。同时，政府给予实行补充年金的企业一些税收优惠政策以资鼓励。
(2)社会保障的财政机制也将发生变化。从长远来看，社会保障现收现付的财政机制无法解决老龄化问题。尽管最近几年各国政府采取各种措施来减少社会保障的开支，诸如降低养老金待遇水平，提高法定退休年龄和调高缴费率等，但是，这些办法不可能使社会保障的财政状况根本好转和保持平衡，如果没有额外的财政支持，现行的模式在今后几十年将较难继续运行。因此，如果可以保证投资回报率高于银行储蓄利率，未来的社会保障制度的财政机制将转变，至少部分的转变为基金积累模式，并且在这种制度框架内，欧盟国家目前的固定收益制(DB)将被固定供款制(DC)所取代。
(3)与第二点紧密联系的是为了保证养老基金的保值增值，社会保障基金将投资于更为广泛和更具风险的资本市场领域。但是基本前提条件是，要避免基金的投资损失和保证基金的投资回报率高于在现行制度管理体制下的储蓄率。
社会保障在下个世纪的可能模式是：在制度结构上，由政府管理的国家基本养老金制度和由私人公司经营的企业补充年金制度的结合；在基金管理上，固定收益制(DB)和固定供款制(DC)的结合。可以预料的是，社会保障制度的结构性改革必将有效的缓解目前社会保障制度的财政压力，为经济发展提供更多的资金，以刺激长期储蓄来扩大资本市场和推动私有化进程。
标签：养老保险论文; 养老金论文; 英国欧盟论文; 养老金调整论文; 增加养老金论文; 社会保障支出论文; 社会保障资金论文; 人口问题论文; 财政制度论文; 社会保险论文;