民办与公办学校间教师流动的新制度主义分析，本文主要内容关键词为：主义论文,制度论文,教师论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G451 [文献标识码]A [文章编号]1672-5905(2015)02-0026-06 我国近30年，“教师流动”的语义不断演变，从80年代打破人事僵化的“教师流动”、到90年代市场机制下单向上位的“教师流失”、再到2002年以后政策机制下的“教师轮换”，[1]相关研究也层出不穷，但多为就事论事的调研或笼统地说理。如针对农村及欠发达地区教师跨区域流失问题，呼吁提高教师待遇与提倡奉献精神；[2]又如基于日韩等国经验来构建我国公办学校教师定期轮换制度；[3]还有将民办学校教师频繁、单向流动，看作是流动教师综合权衡个人政治、经济、压力、文化及管理等因素[4]的行为选择。但将“流动行为”放在社会系统中或历史演变中进行制度分析的较少。 而事实上社会现象背后的制度细节才是奥妙所在。一方面，在社会学制度主义看来，研究流动行为不如分析流动规则、程序和规范有用，更不如分析象征系统、认知模式和道德模板重要，因为认知模板为行动提供意义框架[5]。另一方面，在历史制度主义看来，流动规范及其认知模板形成过程中权力的非对称性，致使流动制度的演变受制于路径依赖及意外后果而需多因素整合分析[6]。本文从社会学制度主义及历史制度主义这两个新制度主义流派的视角，对民办与公办学校间教师流动的规矩、社会文化模板进行反思。 一、民办与公办学校间教师流动的“规矩” 民办与公办学校间教师流动主要有两大类。一是，市场机制下的自由流动。如民办学校教师入编进入公办学校或公办教师队伍；经济欠发达地区公办学校教师辞去公办学校教师职位，到发达地区民办学校任教。二是，政策机制下的强制性流动。如国有民办学校从兴盛到转制过程中，学校性质从公办变民办再变回原形的进程中，“对外两张皮、对内一盘棋”，出现了身份未变的内部流动。无论市场机制还是政策机制，有价值的教师流动的关键是促进民办与公办学校间教师身份的变化，以实现公办与民办学校的相互促进，以下简称为“教师身份流动”。然而，现实中民办与公办学校间通过教师身份流动促进良性互动的机制并未形成，现行市场与政策机制下教师身份流动是表面的，其背后的“规矩”值得深究。 1、当前市场机制下教师身份流动的“规矩” 当前市场机制下，民办学校教师向公办学校的单向流动，[7]表面上看是民办与公办学校教师待遇上的差异造成的；而实际上是民办学校教师身份认同危机下，无精神家园可归的民办教师、被“入编规矩”随意驱使的无奈之举。 首先，民办教师入编资格被身份化。实践中很多城市和地区对民办教师入编条件作了身份限制。如是否本地或本省户籍或生源、是否毕业于“211”或“985”高校、硕士学位者没有户籍限制等。这一地方保护性规矩，人为制造了民办学校教师群体的分化，导致这一群体被分为有希望直接入编的群体、准备考研间接入编的群体及无入编希望的群体。这种分化带来了心态与利益的分歧，使得民办学校教师身份认同感更加难于凝聚，更倾向于个人利益的权衡而非群体社会价值的共筑。 其次，考试入编与轮候入编的政策频繁变换。依照法定程序考试入编取代主观面试，可以有效降低权力寻租。2014年新出台的《事业单位人事管理条例》已作为程序性规矩立法，这是人事制度改革的新里程碑。但与此同时，民办教师通过多年等待“轮候入编”的传统规矩由来已久，依然活跃在一些人的盼望中；戛然而止一刀切地改为考试入编，会给民办学校转制前新招聘的“民办教师”中等待“轮候入编”者带来消极的心理变化。改革30多年来，政策调整频繁有时也在所难免，但却给教师带来不确定，致使民办教师无法聚焦于该群体社会价值的积淀，而是疲于应对工具理性下一些“规矩”的变化。 最后，逆向流动中“公办”教师降级为“民办”教师。公办学校教师的“编制”具有附加价值，并在逆向流动中得以体现，导致民办与公办教师身份被等级化。一方面，当教师个体为了追求区域经济发展差异带来的个人收入差异时，可以选择放弃欠发达地区公办教师编制，流向发达地区民办学校，换取较高薪金报酬。另一方面，当公办学校教师触动政策底线而失去“编制”时，逆向流动为这些教师提供了最低保障。如有些公办学校教师因违反计划生育政策等而被开除公职，不得已流入门槛低、但压力大、收入低的“民办民工子女学校”[8]。由此，民办学校教师群体的正面价值认同感未形成，“二等公民”的负面价值反而被助长了。 综上所述，流动资格身份化、政策频繁变、身份等级化，导致民办学校教师的身份价值无法积淀，民办与公办教师处在严重不对等的身份认同中，因而当前我国市场机制下的民办与公办教师流动很难产生社会效益。 2、现行政策机制下教师身份流动的“规矩” 从当前我国各地的实际情况来看，政策机制下民办与公办学校间教师流动多为名不副实的“假流动”；其展现出的“规矩”严重抑制了民办学校教师身份认同感的形成，值得反思。 首先，一校两制、身份延续。“一校两制”，一方面是指国有民办学校从兴起到转制过程中，学校性质从公办变“国有民办”再变为民办或变回公办，从而形成一所学校时间序列上的“两制”；另一方面是指学校制度演变过程中，不同时期入校的民办与公办不同身份教师并存下的“两制”。“身份不变”是指，为了稳定教师队伍，无论学校性质如何变，但教师个体民办或公办的身份不随学校转制而变。无论学校性质如何变，教师始终在同一所学校任教，未发生实质性的教师流动，因此公办与民办学校间教师流动的价值无从体现。 其次，双重身份、利益均沾。其中“双重身份”是指：“名校办民校”过程新引进、无事业编制的教师名义上隶属于民校，但其中绩优教师或年富力强者实际承担名校教学任务；与此同时，名校部分绩效水平较低的公办教师，被柔性流动到民校教学岗位上。“利益均沾”是指：名校与其民校“貌离神合、(师资与经费等)资源共享”的模式，在“国有民校”转制中得到传承；名校的社会资本给民校带来充足生源的同时，民校的经济效益反哺给名校教师较高待遇及灵活的人事权。如浙江省某重点中学，近年来采取名校与其独立法人的民校联合招聘教师，可规避《事业单位人事管理条例》所规定的考编流程，直接引进高校优秀毕业生或在职教师。这些新进教师虽为民办身份，但实则在公办名校岗位并享同等待遇；因此，该公办名校与其“独立”民校间教师流动，实质上是一种特殊的“内部流动”，并未体现出公办与民办学校教师流动的真正价值。 最后，退居二线、利益增值。“退居二线”是指公办名校即将退休的校长与名师退而不休，柔性流动到与名校“联姻”的民办学校；“利益增值”是指公办名校即将退休的校长名义或实质上进入民校董事会或管理层、名师名义上进入民校带头人队伍，保证了将来收入不降反增的事实得以延续。如山西省某民办学校及湖南省某民办学校，其师资主要由未能进入公办教师队伍的刚毕业的大学生及公办学校退休或即将退休的教师构成；虽然名校老教师是学科带头人，但因精力有限，主要教学任务还是由刚刚毕业的大学生承担。这种公办名校老教师“发挥余热”向民办学校的流动，虽能产生一定的社会价值，但这点价值恰恰再次证明了民办学校教师身份认同缺失；这种缺失下的不对等阻碍了民办与公办学校间教师流动的真正价值的形成。 综上所述，通过一校两制、双重身份、退居二线等“规矩”，实现了公办学校利益延续、均沾及增值，致使民办学校教师认同感难以形成。 二、民办与公办学校间教师流动规矩的社会文化模板 以上市场与政策机制下民办与公办学校间教师流动的“规矩”，是在新中国民办学校20多年发展史中形成的，有着很强的时代文化烙印；为了更深入剖析民办学校身份认同缺失的根源，还需分析“规矩”背后的“社会文化模板”。 1、“改革崇拜”催生“试水”文化 现行民办与公办学校教师流动中“政策频繁变”的“规矩”，是与“改革崇拜”下的“试水”文化分不开的。改革开放初期，通过经济领域开放搞活，社会各界的思想得到了很大程度的解放，当时富有改革勇气的先行者成为了时代的楷模。但当整个社会对“改革”的崇拜超越了理性，“改革”的价值理性就会被工具理性所压制，“改革”一词可能会演变成一种符号暴力，凡是以“改革”之名推行的政策均不应被质疑。1992年开始，经济领域“体制改革”的号角，很快便传到教育等公共事业领域。1993年初，当时国家教委主任就明确提出“民办学校”是我国经济体制以及教育、科技体制改革的必然产物，[9]“民办学校”成为了当时全国人民无不关注的教育体制改革热点。[10]由此，人们对“教育体制改革”的崇拜具体化为对“民办学校”的“崇拜”，并由此产生了试水文化。 “崇拜”还赋予了“改革者”时不我待的紧迫感。具体来说，“民办学校”作为教育体制“开放搞活”的利器，其价值合理性问题，如“‘民办学校’姓‘公’姓‘私’”的问题，尚未经过审慎研究就迫不及待地“试水”了。一些政策嗅觉灵敏者行动神速，在全国掀起了一股大兴民办学校的热浪。数据显示，民办中小学虽始于1992年初，但到1992年底民办中小学已达1600多所；[11]到1993年底民办小学已达4030所，比1992年增加3166所，民办中学851所，比1992年增加175所。[12]“试水”仅寥寥几年后，社会力量兴办的民办学校有些已举步维艰，但拥有名校师资与声誉等优质资源、同时享有民办学校办学优惠政策的“国有民办”学校的优势已被有心人察觉。1997年前后，全国各地陆续上演新一轮公办名校体制改革“试水”热潮，只不过这次入场的主角是“公办名校”。例如1997年北京40多所重点中学的初中剥离出来，并一律转制为国有民办学校。[13] 然而，“国有民办”学校，游走于公办与民办学校之间，占尽政策与市场双重优势，使得其利益延续、均沾及加倍增值，严重挤压着真正“民办学校”发展空间。当其存在的价值合理性遭人质疑时，“试水者”便以频繁推出新命题的办法，来极力挽回其“先行者”形象。国有民办学校起初用“学校国有、校长承办、经费自筹、办学自主”[14]的宣传以打消人们对“国有资产流失”的担忧；但随着质疑声的增大，开始用“国有民办”学校有助于解决“国民教育经费不足”[15]等似是而非的命题，及促进“公办学校布局失衡下的教育公平”[16]等难以检验的命题，重塑其试水先行的“开拓者”形象。 综上所述，“改革”本是“解放思想、吐故纳新”的好事，然而当人们将“改革”一词神圣化，失去了对该词所承载的具体事实的价值合理性反思，就会走弯路。最终，在不断试水中，民办学校教师的价值未能积淀，身份认同感自然很难养成。 2、“人为试水”助长不确定中的“特权文化” 在“政策频繁变动”的“试水”中，“流动资格身份化”、“双重身份”及“一校两制”等“规矩”给民办学校发展带来了一些人为不确定性，由此助长了“特权文化”；而拥有“特权”的既得利益群体为维护利益而不断变换政策，导致民办学校教师群体的价值还未来得及积淀就消失了。 我国用“民办”这一模糊称谓对应“公办”，为之后“国有民办”学校的产生埋下了种子。而之后“国有民办”学校由兴盛到转制取消，再次证明了“不确定性”给社会带来的危害；在短短不到20年的时间里，“国有民办”学校经历了两次转制，民办学校教师身份认同感未能养成。 起初，民办学校指“除政府办学外，各党派、社会团体、集体所有制组织、公民个人举办的各类学校”。[17]但在缺少制度监督的情况下，“公办名校”作为最有竞争力的举办方，严重挤占了社会团体或个人这两个办学主体的发展空间。而在国有民办学校退场，转回公办学校或独立法人的民办学校的过程中，同样因缺少制度监督，“特殊群体”有可能再度获利。数据显示，浙江某市2009年国有民办学校转制中，18所转为公办的学校多为第二梯队的学校，而11所转民办的学校多为浙江名校分离出来的第一梯队的学校。[18]这种特权文化不改变，民办教师的独特价值就很难积淀，真正意义上的身份认同感就难以形成。 3、“路径依赖”与“人口结构失衡”，导致“等级文化” “身份等级化”及“退居二线”等“规矩”都源于“等级差别化对人”的文化。由于历史原因，教师根据所在学校性质及自身是否有编制被分为三六九等，如公办名校教师、国有民办转制后民办学校中的公办教师、公办一般学校教师、国有民办转制后民办学校中的民办教师、社会力量举办的高学费民办学校的民办教师、民办民工子女学校教师等等。从这一等级序列可以看出，不仅是公办导向的，而且民办教师群体由此被区隔为若干等级，因此被区隔化的民办学校教师，其身份认同感很难凝聚。 而“等级差人”的社会文化存在的历史与现实原因是，路径依赖的惯性及人口结构失衡的惰性。这里讲的“路径依赖”是指在历史上官学与私学的地位差距以及公办与民办学校的现实差距下，民众价值认同感及教师身份认同感均一边倒地倾向于公办学校，由此所形成的惯性。“人口结构失衡”是指改变这一惯性的人口力量过于微弱。在“学区房就近入学”与“社会阶层分化”的现实面前，本地户籍居民大多通过购买学区房选择公办学校；而多数城市非户籍居民大多为外来务工人员，处于社会底层，其政治、经济及文化资本都极其有限，导致其改变学校教育布局的意愿与能力都较低。 然而，我们也应看到在外来人口社会阶层较高的个别城市，社会流动中人口结构变化，正在倒逼民办与公办学校教师流动制度法制化。如海南三亚市外来人口比例较高，且与我国东南沿海城市不同的是其外来人口中农民工比例相对低而经商与休闲度假的人口较高。这些经济较富裕的非本地户籍居民对教育投入相对较高，从而催生民办教育不断壮大。笔者调研发现其10.1万中小学生中有近1.8万就读于民办学校。较富裕的外来人口与蓬勃发展的民办学校对民办学校优质且稳定的师资队伍的需求也逐年高涨。2014年5月海南省人大常委会出台了《海南省实施＜中华人民共和国教师法＞办法》，第二十四条明确将“推进教师在公办学校和民办学校之间的合理流动”立法。[19]而真正的社会力量所办民校而非名校所办的“假民校”的发展壮大，可为民办学校教师身份认同感的培养创造客观条件，进而促成民办与公办学校教师真正意义上的良性流动。然而，三亚只是特殊城市的个案，真正的教育人口结构调整，还需要更有力的政策支持。 三、民办与公办学校间有价值教师流动之本：民办教师身份认同的养成 真正意义上，民办与公办学校间教师流动本应具有教育学、管理学及社会学价值。一是，通过民办与公办学校间真正的流动，促进两套教育体系良性竞争与独立发展，从而为人民大众提供不同体制的学校教育及多元的教育选择机会；二是，通过民办与公办两套独立教育体系间的人员流动，催生“鲶鱼效应”下的公办与民办学校组织变革；三是，通过政策与市场机制下师资的合理流动来带动其他社会资源的再分配，从而打破社会阶层固化、促进社会公平。但正如前所述，真正意义上的流动及其价值的体现，需以民办学校教师身份认同感为前提。可从民办学校内在文化价值重建与外在生源结构调控两方面，促使民办教师群体认同感自然养成。 1、从利益微调的不断试水中解放出来，回归民办学校价值重建 在工具理性驱使下，从放开“试水”到名校“伪装”入场，再到国有民办“转制”，都在以公办学校为中心、以利益微调为准绳变换花样，而未触及民办学校教师“身份”所承载的价值。“身份”是社会所认同的出身、地位或资格，如人的性别、种族、文化、职业阶层等。[20]因此，仅仅执着于利益微调等工具理性，通过消除民办与公办学校教师待遇差异，无法将民办与公办学校间教师流动的真正价值发挥出来。例如给予民办学校教师公办编制待遇，是对公办而非民办教师身份的认同；而打破公办学校教师铁饭碗，并不必然催化出民办学校教师的独特价值。这种利益微调政策所引起的不过是市场机制下教师利益抉择罢了，由此产生的流动不过是公办教师间的流动，而对民办学校存在价值失去信心。 因此，不仅要提高民办学校教师待遇，更要依靠民办学校不同于公办学校的独特价值体系的重建，以价值凝聚民办教师群体。世界上绝大多数国家均采取公立与私立教育两套界限明晰的学校教育系统，从而教师在各具特色且不轻易改变的价值体系中得到身份认同。这一制度设计不仅为受教育者(学生家长)、也为教育者(教师)，提供了更多选择权。在美国，公立学校教师大多采取终身制(tenure)且有教师工会保障，一旦被聘任就很难被解聘；由此保障了自上而下教育改革推进中教师一定的专业自主权。即便如此，也并非所有教师都认同公立教师身份所承载的公共教育价值或自上而下的教育改革理念。而私立学校以独特的文化符号、教育理念或办学体制，吸引着有共同价值追求的家长及教师群体。这种价值认同足以促使部分公立学校教师逆向流动到私立学校。因为在美国，私立学校生源好且教师资格没有硬性规定，[21]为其构建有别于公立学校的特色创造了条件，而这些特色所凝聚的身份标签会吸引有共同价值取向的教师；从而使得私立学校在没有终身制与教师工会保护且平均薪金收入略低于公立学校的双重劣势下，依然能够吸引到部分优秀教师。[22] 2、以“生源流动”政策促动人口结构变化，由此摆脱“路径依赖” 通过促进生源流动的“改良学区制”取代“就近入学”，倒逼部分社会富裕阶层在“挤出效应”下选择社会力量所办民校，从而以民办学校潜在“生源结构”的变化促进民办学校教师身份认同感的培养。 具体讲，“改良学区制”是同一区县根据地形特征及现有优质及薄弱学校布局情况，划分若干个办学水平均等的学区；即每个学区均包含同样比例的“公办名校”、“名校转制后的民办校”、“城市普通学校”、“城乡结合部/城中村民工子女校”、“农村学校”。学生家长可依据(户籍学生的)房产证明或(随迁子女的)居住事实，选择所住学区或邻近学区，而具体就读该学区内哪所学校则由电脑随机摇号产生。在这种机制下，同一阶层或同一住区的学生进入不同学校就读的可能性就会大大增加，只不过有可能被电脑随机派位到所谓的“公办名校”“名校转制后的民校”，但也有可能派位到“城乡结合部薄弱学校”。[23]这种情况下，部分富裕家长可选择其孩子被摇号分配到社会声望迥异的学校，当然也可能将择校需求投放到民办教育市场。由此在蝴蝶效应下，最终摆脱“路径依赖”下的“等级文化”，促进民办学校教师身份认同感的自然养成。 感谢课题组成员陈亚玲在本研究海南、山西及湖南等地调研中所做的资料收集与整理工作。标签：民办教师政策论文;