确权确地之下的新人地矛盾——兼与于建嵘、贺雪峰教授商榷，本文主要内容关键词为：确权论文,矛盾论文,教授论文,新人论文,于建论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年，农地确权成为学界的讨论热点。主流观点一般认为，确权是农村土地改革的基础[1]，是适应更大规模重组农村要素的现实要求[2]，是土地流转的前提[3]。于建嵘早在2012年就强调，农地确权的意义在于：“不仅可以摸清土地利用状况，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，有利于落实有关法律和政策确立的以权利保护为核心的农村土地产权制度，保护农民的合法权益；有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率；有利于构建和谐社会，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。”[4]当然，也有学者持否定态度。贺雪峰认为，农地确权既无必要也无意义，将导致“反公地悲剧”，应当慎行。[5]陶然认为，当前农地确权方式成本高，收益有限，且可能激化矛盾，增加农业现代化的潜在成本。[6]肯定者从产权理论出发，视农地确权为灵丹妙药，无视其负面效应；反对者关注确权确地引发的问题，全盘否定确权。笔者认为，双方各执一端，缺乏沟通的可能，缺少对确权确地引发的人地矛盾的深入分析，对于如何完善确权方式也缺少建设性意见。 在实践层面，自2009年以来，6个中央一号文件都对加快农村土地确权登记发证工作做出了部署。至2014年年底，全国1988个县(市、区)开展了试点工作，涉及1.3万个乡镇、19.5万个村，试点覆盖面积3.3亿亩。[7]在各地的实践中，出现了“确权确地”、“确权确股不确地”、“虚拟确权”等不同的确权形式。对此，2015年一号文件要求，“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”[8]。 当前，农地确权已然在全国大规模推开。笔者认为，争论是否要进行农地确权已无意义。实践的进展引申出需要进一步探讨的关键问题：“确权确地”引致农地权利发生了哪些变化，是不是农地确权的最优方式？如果不是，是否还有更为合适的选项？如何完善农地确权方式？笔者根据近期对豫东地区一个村庄的调研，对上述问题给出自己的回答。 一、Z村确权确地引发的新人地矛盾 Z村，隶属于河南省商丘市L乡，位于黄河下游的黄淮海平原地区，现有人口1100多人，200多户，共分3个村民小组，耕地面积1300多亩，人均耕地1.2亩，属于典型的人多地少村落。该村距离镇中心大约五六公里，距离市区约20公里，因城市建设征地而产生的建设用地流转和增值与Z村几无关系。耕地全是旱地，土壤肥力较高，主要种植小麦、玉米、大豆、花生和果树等。村民收入主要来源于打零工、农副业等。 Z村于1980年开始推行包产包干到户。为了保证公平，生产队作为土地发包方，对全部耕地按土壤肥力、地形地貌等划分等级，平均分配给户籍人口。1984年，根据人口变化情况进行了一次小范围土地调整。1998年二轮土地承包时，Z村打破了原有的土地承包关系，制定了新的分地规则：一是只有常住人口才有资格承包，多年在外地打工的村民的承包地被收回。二是结合计划生育政策规定，第一胎子女享有承包地，二胎年满7周岁、三胎年满14周岁享有承包地，四胎及以上不分配给承包地。此后，Z村没有对土地进行任何调整。作为河南省的农地确权登记颁证试点村，Z村于2014年11月启动土地确权。 二轮承包以来，Z村人口变化很大，拥有村庄成员权而不拥有承包地的人口为243人，占总人口的22.1%，包括土地二轮承包以后嫁入的妇女、新出生的人口、新迁入的人口和二次承包时没有分到土地的外出打工者和超生人口。土地在家庭、人口之间的分布出现了新情况，大约1/3的家庭拥有超出平均数的承包地，1/3的家庭拥有平均的承包地，1/3的家庭承包地低于平均数。在累积了许多隐性人地矛盾的情况下，确权非但没有减少地权冲突，反倒激发了潜在的地权矛盾。围绕着按照什么规则确权，应该确权给谁，引发了村民之间、村民与村集体之间、承包者与经营者之间的矛盾乃至冲突。 (一)农户争夺土地承包经营权的冲突 土地确权伊始，村民就分成两派：那些“娶了媳妇生了孩子”的农户要求乡村干部按人口进行土地再分配，“调平了再长久不变”。因“老人去世、女儿出嫁”人口减少的农户则强烈反对调地。双方均据理力争，争相援引对自己有利的法律和政策。 1.死者与生者的承包权矛盾 家中添丁的农户认为，“活着的人要吃饭，死人不能抢了活人的饭碗”。而家里有人过世的农户坚决不退地，“分地三十年，生不补，死不退，这是国家的政策”。《农村土地承包法》也确有规定，“承包经营是以户为单位，承包权属于农户，即使老人过世，村里也不能收回”。 2.“有地的市民”与“无地的农民”承包权矛盾 1998年以来，Z村有40多人因招干招工、大学毕业就业和当兵提干等原因进城落户。无地少地的农户认为，“城里人和农村人争地，不公平”。《农村土地承包法》也有规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。而“有地的市民”不愿交出土地，拿出《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发[2014]25号)为依据，“现阶段，不得以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件”[9]。 3.出嫁女和嫁入媳的承包权矛盾 Z村二轮承包以后出嫁的女儿还保有承包地，而嫁入的媳妇却没有分得土地。在村民看来，嫁出去的女儿，应该去夫家享受权益，不能与娘家人争土地、争饭吃。娶进来的媳妇也不可能再回到娘家种地，应该把嫁出女的土地承包权收回，分给嫁入的媳妇。 按照河南省政府办公厅下发的《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》，农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作要在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下开展，并以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，坚持“三不变、一严禁”，即原土地承包关系不变，承包户承包地块、面积相对不变，二轮土地承包合同的起止年限不变，严禁借机违法调整和收回农户承包地。[10]这份意见实际上确认了死者、城市人口和出嫁女的承包经营权，否定了生者、农业无地人口和嫁入媳的承包权。在很多村民看来，生者的承包经营权应该优先于死者的承包经营权，农村户口的承包经营权应该优先于城市户口的承包经营权，娶入媳的承包权应该优先于嫁出女的承包权；省政府的文件规定既不公平，也不合常理。确权之后土地承包权将长久不变，加之种地有补贴，要到承包权就等于要到钱，无地和少地的农户心理不平衡，质疑确权的合理性，强烈要求调平之后再确权。 (二)家庭承包权和集体土地所有权之间的矛盾 确权登记对每一块承包地进行精确的实地测量，并把土地权属落实到承包者。承包者对特定地块拥有可以续约的长久的承包权，这近似于土地所有权。在承包权做大的情况下，集体所有权虚化，村集体组织“统”的职能无法实现。 1.承包人口固化和集体保障新增成员生存权的矛盾 比如村民陈某，1996年结婚，婚后夫妻二人到内蒙古煤矿打工。1998年二轮土地承包时，因常年在外地打工，夫妻二人都没有分到承包地。婚后二人育有两个儿子。2000年陈某一家返回Z村，由于村中没有多余的机动土地可供调配，一直没有获得承包地。目前，陈某耕种已去世的祖父的一亩承包地。他多次找到村组要求分地，“我是这个村的人，你总不能不让我活下去吧”，但都没能得到很好的解决。与之相对，同组村民张某，在土地二轮延包后，两个女儿先后出嫁，老母去世，儿子研究生毕业后在大学教书，张某老两口随儿子进入城市生活10多年了。现在家里还有6个人的土地，以500元/亩/年转包给村里的无地农民，同时享受国家97元/亩/年的农业补贴，现在农地确权，他坚决反对调地。确权意味着把集体土地界定给了二轮承包者，锁定了承包者的范围。承包权成为这些人的财产性权利，不因身份的变化而失去。村集体组织不能收回非集体组织成员的土地，也无力保障新增成员，尤其是无地、少地的农户有地可种，而这关系到他们的基本生计。在很多村民看来，保证每一个成员“有地种、有饭吃”是村集体承担的社区责任的底线。 2.承包地细碎化和集体组织土地整理、合作经营的矛盾 Z村的耕地碎片化严重，每家拥有2～5块土地，每块土地的面积介于0.3～3亩。确权确地把农户的家庭承包经营权固定到二轮承包时的具体地块，“在新证上，有家庭成员、土地面积、每块地详细位置、详细坐标，每块地都有一个地籍编号”。这实际上固化了土地细碎化的状态，给耕者带来很多不便，依靠农户间自发流转形成连片耕作困难重重。集体组织对此感到无能为力，村委会主任陈某说，“土地确权到户，农户说了算，只要有一户人不同意，土地流转就要打‘死结’，更别说兴修水利工程和搞合作经营了”。 3.承包期的长久化和集体发包权的矛盾 中共十八届三中全会通过的《决定》要求“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”[11]。《物权法》第126条规定“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。这意味着二轮土地承包关系还可以依法延续，一批特定的承包者将长久占有固定的耕地。“长久”到底是多久并不明确，有专家和地方政府官员解释为跨越承包期限的长久不变[12]，这在事实上就消解了集体组织的发包权。 (三)家庭承包权和经营权的矛盾 快速发展的城镇化进程引致人地分离和人地流转，承包者与经营者利益分化及利益矛盾也在不断扩大。 1.承包者的自由流转权和集体组织成员优先权的矛盾 在政策的设计者看来，确权把承包权划定给二轮承包时的农户，无地、少地的农户可以通过土地的流转，获得经营权。但是在Z村，这种政策构想似乎不能实现。前些年，外出打工的大多数农户把承包地流转给亲戚、邻居等本村村民耕种，流转补偿金一般为300～400元/亩，最多不超过500元/亩，有的甚至是零地租。2010年以来，有6家外来大户到Z村租地种菜、种瓜果，地租出到1100～1200元/亩，农户纷纷把已流转出去的土地收回再出租给外来大户。原来租入地的农户也感觉“租金太贵”、“租不起地”，不少农户纷纷效仿把自己的承包地也流转给外来的大户，外出打工。目前流转给外来大户的土地高达66.7%。《农村土地承包法》第33条规定，在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转的优先权。然而，由于缺乏具体规定，该规定可操作性不强。确权、公示、颁证扩大了承包户的土地处置权，农地流转及其收益不再经过村组的同意和审核，土地多流向地租高的工商大户，真正的纯农户、弱势的小农、无地的“农民”则被挤出了农业生产领域。 2.地租侵蚀利润的矛盾 在政策的设计者看来，确权在保持承包权长久不变的前提下，可以放活经营权，农民可以通过经营权流转，“既拿地租，又挣工资”。一些地方政府还制定了土地流转最低保护价，把推高地租当成政绩。然而，强化对承包者利益的保护，增加了耕者的土地成本，伤害的是耕者的利益。在Z村，种粮的亩年均纯收益只有200元左右，而目前地租已高达1200元/年，是种粮收益的六倍。村里66.7%的土地不是用于主粮的生产，而是用于果蔬种植。 二、确权确地的负面效应 确权确地赋予农户长期稳定的承包权，强化了农户对土地的排他性掌控，这有利于限制地方政府干预农地，防止强征用；也有利于限制村集体的地权，防止以集体的名义危害农户的利益。然而，在农地产权向农户承包权倾斜、承包权做大的情况下，所有权虚置，经营权受限，由此带来的负面效应也应防范。 1.确权确地无益于无地、少地农户和在耕农户的利益增进 农地确权初衷之一是为了保证农民土地不流失，有最基本的生存保障，让农民加大农业投入，增加收入。然而在Z村，我们看到的却是有悖于这种初衷的结果：其一，出现了大量的无地农民。农地确权把农地承包权划定给二轮承包时的那批农民，锁定了承包者的范围，把集体成员的后来者排斥在外，导致该村1/5左右的“农民”无地。其二，确权后，承包户的土地处置权扩大，土地流向地租高的工商大户，弱势的小农、无地的“农民”和真正的纯农户被挤出了农业生产领域。其三，损害了在耕农户的利益。当前承包者已分化为离农“农户”和在耕农户。离农“农户”脱离了农业生产，以城市为工作和生活的中心，有的已获得城市的社会保障，不再依靠土地生存，持地目的是获得土地财产收益。在耕农户的生存与土地关系密切，承包地是必不可少的生产资料，持地目的是为了生产和生活。此次确权对离农“农户”和在耕农户不加区别一律予以确权，让所有的承包者都拥有长期稳定的承包权。离农“农户”依凭拥有的承包权而坐享农地带来的好处，在高地租和高补贴的背景下，“离农”不“离地”，“进城”不“弃地”成为趋势，这实际上在培育一个“在城地主阶层”。而在耕农户不得不支付很高的租金才能扩大经营规模，这加大了农业经营的成本，影响了农业的可持续发展。今天的中国农业面临发展道路的选择：“一条是把农业资源尽量集中到具有经营积极性和经营能力的少数农民手中，发展自立型专业农户；另一条是把农地继续留在仅仅为了保全财产的虚假农民的手中，放任农业的自然衰退。”[13]中国农地政策也面临重要的抉择：是强化承包者的土地财产收益，还是保护经营者的农业生产收入。 2.影响了农业的规模化经营，危及粮食安全 农地确权初衷之二在于，通过土地承包权的物权化及建立在其上的经营权流转制度，来促进土地的集中和规模化经营。然而，在没有进行土地合并、整治和重划的前提下，直接根据现状推进确权确地，并赋予承包者对特定地块的近乎所有权的承包权，就从制度和法律层面锁定了零碎、插花、不连片的农地占有格局。做大的个人承包权加剧了耕者整合细碎化土地产权的难度，租地越多，拥有地块数量越多，并不能获得成片的土地；愿意流转土地的农户和不愿意流转土地农户的土地交错，抬高了土地流转的成本，不利于土地规模经营。此外，强化对承包者利益的保护，会导致地租虚高不下，种粮亏本，加剧农地“非粮化”、“非农化”，危及国家的粮食安全。 3.土地集体所有权的虚化，引发乡村治理危机 尽管土地集体所有制存在着很多缺陷和不足，但对乡村社区而言，集体所有制可以确保社区范围内人人享有土地承包的平等权利，较好地解决农业公共产品供给不足的问题，还可以整合利用土地资源，通过发展规模经营来提升农村土地资源的利用效率。确权之后，集体土地所有权虽然并未废除，但村集体组织已失去了对集体土地的发包权、处分权和收益权，丧失了维护集体成员权益的能力，失去了整合社区资源的经济基础，组织村内的基础设施建设和公共产品几乎不再可能，共同生产和生活事务无法解决，乡村治理陷入困境。 三、调整确权方式与完善配套改革的对策建议 1.先调平了再确权 我国农村存在较大的地区差距，沿海富裕城郊地区和内地贫困地区的农民，对土地承包经营权改造的期待有着很大的差异。沿海富裕城郊地区的农民对于土地的生存依赖已大为降低，对于农地使用权转让，抵押的要求日益增强；而在较为贫困的农村，社会保障水平低层次、低水平，非农就业机会不充分、不稳定，农地仍是农民基本生存的依托，耕者有其田仍然是大多数农民的基本诉求。即使是在同一村庄，由于职业和收入的社会分化，农民对农地制度改造的诉求也不相同，离农“农户”希望获得土地财产权，在耕农户希望获得的是生存保障权。基本生存权是不能被剥夺的，这是社会公平的基础。强化对农户的土地财产权保护是必要的，但一定要以保证无地、少地农民的生存保障权为前提，这是农地制度改革的底线。在确权过程中，应充分尊重群众意愿，在落实“长久不变”之前，对土地承包关系进行一次调整。 2.先进行土地整理再确权 经验表明，产权明晰不足以促成农地的规模经营，确权确地并不必然引致土地集中，甚至会妨碍土地集中。确权确地需要土地整理措施的跟进。在确权之前，应成立专门机构，有组织地进行地块合并、调整、成片整治，根据实际需要大力修建农道、兴修水利等，形成符合农业现代化要求的农业基础设施，在此基础上再进行农地重划和确权，以利于机械化作业、规模化经营。 3.户籍制度和社会保障制度的配套实施 在土地承载的生存保障功能没有卸载的情况下，贸然地强化土地承包经营权的财产化是危险的。让农民带着土地财产权进城看似在保护农民的利益，却会以产生大批的无地农民为代价。只有以社会保障替代土地保障，剥离农地承载的生存保障职能，农地才能最终成为农民的财产权。正确的政策导向应当是推动户籍、社会保障、公共服务、就业等相关制度的联动配套改革，使有能力并长期在城镇务工经商的农民工及其家属平等享受城镇的基本公共服务，鼓励享有城市社会保障的承包者把承包权让渡给留守农户扩大农业经营规模，这才是我国发展现代农业和缩小城乡差距的道路和方向。 4.建立多样化的农地退出机制 根据承包户的分化情况，建立多样化的承包权退出补偿制度。对于户口迁出集体，在城镇落户有稳定收入、享有城市社会保障的承包户，应无条件退出承包地；对于户口留在集体的非常住人口，鼓励自愿市场化退出，给以相应的经济补偿；老年等丧失劳动能力的离农农民，自愿退出承包权的，参照当地城镇最低生活标准适当给予养老金等退地补偿。[14] 5.改革农业补贴制度，调控土地租金，保护耕者的利益 当前种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴政策，均是按承包面积直接发放给承包户。在承包者和经营者分离的情况下，出现了“拿补贴的不种粮、种粮的拿不到补贴”的问题。错位的补贴政策非但没有补贴出农民种粮的积极性，反而会伤害务农种粮者的利益。当前，应以土地实际经营面积或对国家的粮食贡献为依据进行农业补贴的发放，给予务农种粮者更多支持和保护。承包者流转出土地，应该得到适当的经济补偿，但不应由耕者承担。耕者作为公共产品的提供者，不应该支付高额的地租。一些发达国家都制定相关法律规定土地租金的最高限额。日本法定最高租额为，水田不超过稻米产量的25%，旱地不超过主要作物产量的15%。[15]荷兰的租赁法规定了最高租金为土地农业价值的2%。[16]中国也应出台类似的法律法规，确保农地流转以较低的租金进行，以保护农业的可持续发展。有财政能力的政府应该推出土地流转补贴，对于土地流出方给予补偿。 6.探索集体所有制新的有效实现形式 土地集体所有制不但是历史财富和现有的法律制度，还是在市场经济中处于弱势地位的分户经营的农民走向合作经营、规模经营的制度保障，不应彻底否定或者虚置。早在1980年代初，邓小平就指出：“我们总的方向是发展集体经济……只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。”[17]1990年邓小平再次指出，“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程”[18]。今天，农民自愿、自主进行的土地股份合作制和土地信托制经营，在产权清晰基础上，以土地或者出资入股等方式将生产资料集中起来，实行集体合作经济。这些探索破解了当前农村发展中面临的三大难题：一是破解了土地细碎化和产出能力低下的难题；二是破解了土地流向工商资本，排挤农民的难题；三是破解了缺乏经济基础的“空壳村”的治理难题。这表明，只要找到有效的实现形式，赋予集体经济新内容，集体经济的制度优势就会充分发挥。 7.鼓励多样化的农地确权方式 相较于“确权确地”，“确权确利不确地”已显示出优势。“确权”，即确认现有的实际集体人口按份额共有集体土地；“确利”，即确定每年参与土地收益分配的具体方式；“不确地”，即不将具体的地块分到农户。“确权确利不确地”更加能够保障集体成员权，满足农民对公平的诉求；能够减少耕地流转成本，推动规模经营；还有利于公共事务的建设和乡村治理的改善。对于这类确权方式的合理性应该实事求是予以肯定，对其实施范围也不应加以严格限制。 本文关于Z村的基本数据，来自于笔者指导的复旦大学2012级硕士研究生陈乾根等同学承担的两次社会实践调查的结果，特此感谢。标签：农民论文; 土地承包经营权流转论文; 于建嵘论文; 贺雪峰论文; 土地政策论文; 三农论文; 农村论文; 农业发展论文;