我国国有企业产权问题的法律思考，本文主要内容关键词为：国有企业论文,产权论文,我国论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深化和完善我国国有企业产权制度，是建立以公有制为主体的现代企业制度的关键，对理顺国有企业的国家所有权和实现国有企业法人财产权，促使国有企业的管理科学化、规范化具有重要的作用。
一、国有企业产权的理论和法律界定
产权指财产所有权和与财产所有权有关的财产权。现代产权理论认为，财产所有权是可以分离的，它包括占有权、使用权、收益权和处分权四项权能。财产所有权的核心即收益权具有较高程度的排他性，而占有、使用、处分权不具有排他性，与所有权是可以分离的。因此，产权不是单一的权利，而是一组权利的结合体，理论上分为权利统一的产权和权利分离的产权。在权利统一的情况下，产权意味着完全的权利，不仅包括所有权，而且包括同所有权有关的财产权。在权利分离的情况下，产权已不再是完全的权利，由于社会分工越来越细，经营管理越来越专业化，所有者无需直接承担资本的生产者职能，而只掌握收益权及最后处理权，可以把对财产的占有、使用、处分权交给企业经营，形成与所有权有关的财产权，从而实现产权的商品化、社会化和市场化。
我国国有企业是社会主义全民所有制企业，国有企业产权是全民所有制企业的经济关系在法律上的表现。在我国经济体制改革过程中，从全民所有制（国家所有制）的内部经济关系来看，这种公有制形式所依托的生产力基础还相当薄弱，从而使全民所有制内部利益关系处于不平衡状态之中。一方面在社会再生产中业已存在一些生产社会化程度较高的产业和行业，国家也掌握了一批科技水平相对先进的社会资产，另一方面在规模巨大的国有资产中除了其中少量的国有资产由国家直接控制外，大部分资产是以分散的形式配置在不同地区和部门的国有企业中进行产品生产或提供劳务，这些资产的使用还难以按照社会化大生产的要求形成紧密的和广泛的分工协作，只是在国民经济中形成分散的格局，由此形成资产的国家所有和企业分散经营的矛盾，多数国有企业的生产经营活动具有较大的独立性，这就在国家和国有企业之间形成了不同的利益关系。国家利益是社会全民利益的体现，这种利益的实现必须以国家作为产权主体的身份存在为前提，这是国家所有权存在的直接原因。同时，国有企业由于生产条件的程度和层次不同，管理水平不同，也存在着利益上的差别，利益的存在要求获得相应的产权来保障和实现，这使国有企业也具有相对独立的产权要求。为了使国有企业成为市场经济中独立的民事主体，真正具有享有民事权利、承担民事义务的能力，进行产权改革、实行权利分离，使国家作为所有权主体享有宏观层次上的国家所有权，国有企业获得微观层次上的国家所有权（即作为经营权主体，具有占有、使用和依法处分的权利），已成为社会主义市场经济的客观要求，这种要求在法律上得到了充分的体现。
我国《民法通则》第82条规定：“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权，受法律保护”。《全民所有制工业企业法》对全民所有制企业的经营权作了具体规定，即经营权是“企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利”。《国有企业财产监督管理条例》分别对国有企业的财产所有权和经营权作了如下规定：“企业财产属于全民所有，即国家所有。国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权”。“企业对国家授予其经营管理的财产依法自主经营，享有占有、使用和依法处分的权利”。“企业独立支配其法人财产和独立承担民事责任”。这里的经营权在法律上属于“与财产所有权有关的财产权”，是权利分离后的财产权，它不仅可以排除第三人的妨害，而且可以抗辩作为所有权人的国家。这种所有权和经营权的分离，实际上是在同一项财产上分离为两个相互区别又互相联系的财产权利，所有权归属国家，企业享有经营权。国家通过在自己的财产上设置经营权的方式，以企业经营者的行为来实现人和生产资料的结合。国有企业根据国家授予它的经营权，依法享有占有、使用和处分财产的权利。这一权利是从国家所有权中派生出来的一种民事权利，它同所有权一样具有排他性。一方面，国家一旦把某项财产授予某一国有企业，就不能随意抽回该项财产，除取得财产收益、审批企业的产权变动和资产经营方式外，已不能再对其随意行使其他任何权利，对企业如何组织生产、筹措资金、销售产品、内部如何分配等，则不再进行直接干预；另一方面，国有企业有自主地支配该项财产的权利，有权享有占有、使用、处分等所有权的权能。实践中国有企业承包经营责任制和租赁经营责任制是所有权和经营权两权分离的主要法律形式。所有权和经营权分离的结果，使国家对国有企业的约束从原来靠行政指令实现转变为靠承包、租赁合同来实现，国家对国有企业的经营活动也从原来的直接日常控制转变为间接总量控制，使企业内部形成了相对独立的经营者利益，企业利润实行留存，工资总额与经济效益挂钩，企业在定价、购销、劳动用工、资金分配等方面的自主权不断扩大，在一定程度上增强了企业活力。
随着经济体制改革的不断深入，国有企业产权制度的改革实现了从扩大让利到确认企业财产权利的重大突破，一些具备条件的国有企业开始向公司制企业转变。党的十四届三中全会《决定》和《公司法》分别规定公司制企业“拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权”，“享有由股东投资形成的全部法人财产权”。这里的财产权是权利统一的产权，是完整的包括所有权和与所有权有关的财产权。根据这种完整的财产权利，公司制企业可以完全独立地依法自主经营、自负盈亏，可以独自处置以至变卖归它所有的财产。股东（包括国家）是公司制企业的投资者，公司是股东投资建成的经济组织，是完全独立于股东之外的产权主体，对于公司的财产及其运行，任何股东都不可能行使什么财产权利，股东对其投资的所有权仅仅体现在公司的内部关系之中，按其投资折抵成股份而享有股权。公司内部由国家投资形成的资产属国家所有，国家作为投资者成为公司的股东，国有资产在公司中占主导地位，国有资产不会因国有企业改建公司而发生所有制性质的变化。由此可见，公司制企业与未改建为公司的国有企业在产权的界定上主要有以下区别：（1）国有企业属国家所有制，不是企业财产的所有者， 对国家授予其经营管理的财产没有所有权，仅仅享有经营权，属权利分离的产权；公司制企业属于混合所有的企业所有制，是企业财产的所有者，对企业财产拥有包括所有权在内全部产权，属权利统一的产权；（2 ）国有企业实行的国家所有权和企业经营权之间的产权分离是企业外部的分离，所界定的是国家和企业之间的产权关系；公司制企业则仅在其内部存在着所有权和经营权的分离，这种分离一方面存在于公司股东和公司管理者之间，所界定的是股东和管理者的产权关系，另一方面存在于公司内部，所界定的是公司和经营者之间的产权关系；（3 ）无论是国有企业，还是公司制企业，其所拥有的财产权利和法人制度的结合，便构成了法人财产权。按照法人制度，法人有权独立支配其法人财产，独立地享有民事权利，承担民事责任。就法人财产权所包含的权利内容而言，国有企业的法人财产权仅指经营权，即占有、使用、依法处分财产的权利；公司制企业的法人财产权利则包括所有权及与所有权有关的财产权。
二、国有企业产权制度改革中存在的问题
在建立和发展社会主义市场经济的过程中，为了增强国有企业的活力和市场竞争能力，我们对国有企业产权制度进行了一系列改革，通过承包、租赁、股份制改造等多种方式，使国家所有权和国有企业经营权实现了一定程度的分离，确定了国家与国有企业的利益分配方式和比例，提高了国有企业的自主经营程度，促进了国有资产的优化配置和流动，但是这种改革是初步的，国有企业产权的不明晰化等问题远未得到解决，主要存在以下几个问题：
1、政企职责不明， 法律赋予国有企业的经营权难以彻底有效地实现。首先，政府既集社会经济管理职能和国有资产管理职能于一身，又使政府经营管理职能与国有企业经营管理职能合而为一，对国有企业的人、财、物和产、供、销实行统一管理，导致政府直接插手企业的经营管理，管了许多不该管、管不了又管不好的事情，弱化了政府自身应有的职能。由于所有权能没有从政府部门分离开来，产权关系也就被掩埋在行政关系之中。虽然政府成立了专职的国有资产管理部门，但由于政府的社会经济管理职能和国有资产管理职能不分的问题未得到解决，该部门的职能作用受到很大的限制，政府的各职能部门权责没有明确的划分，造成政出多门、互相掣肘，不同程度地干预国有企业的生产经营活动而又都不承担企业的财产责任，实际上是都负责、又都不负责，使企业的自主经营很难落到实处；其次，法律要求企业成为市场主体和民事主体，但国有企业仍被视为行政机关的附属物，国有企业在管理上被划分为中央级、省级、地市级和县级企业，在各级政府的领导下，按照行业不同、设置不同的部门来进行管理，企业领导被视为国家干部，这样按行政隶属关系和行业部门分类管理的办法，使落实企业经营权不可避免地带有行政的色彩，使企业也担负起了行政管理职能。在这种现状的影响下，虽然《转换经营机制条例》把企业经营权具体化为十四条权利，其中有些权利虽也属于产权的范围，但有些权利则属于行政管理权的范畴，使企业无法摆脱沉重的包袱，难以在市场经济中同其它所有制形式的企业处于平等的竞争地位。
2、在承包租赁的情况下， 国家所有权和国有企业经营权的分离没有完全进入企业内部，而属于在企业外部的分离。企业内部没有约束机制，企业的经营权受到政府的多种干预导致了企业经营行为短期化现象，阻碍了企业产权制度的进一步改革。究其原因主要有：首先，在企业承包、租赁合同中，政府部门以发包方的身份介入，它与国有企业作为承包租赁方的法律地位是不平等的，合同成为政府直接控制和干预企业的合法化形式，收权和放权的主动权掌握在政府手中，经营权的内容从一开始就不具有法定化、规范化、标准化的形式，收权和放权的标准和程度在不同的国有企业不尽相同，使不同企业之间的竞争处于不平等的地位，造成了企业产权制度改革停滞不前，使企业对财产增值的愿望减弱甚至丧失，国家利益与企业自身追求短期利益之间不可避免地产生了冲突和对抗，使经营权在企业制度建设和经营管理中难以发挥作用；其次，国家和企业之间的承包租赁关系是以政府部门和企业厂长经理为代表来行使的，厂长、经理成为实际上的承包租赁者，企业的合同主体资格及其应有的财产权反而成为承包租赁的客体，厂长、经理成为承包租赁的得主，政府与国有企业之间的关系转变为政府与厂长、经理的关系，使得政府和国有企业之间的宏观调控关系无法得到正确处理。企业的经营权成为虚设的权利，国家所有权和企业经营权的分离没有真正进入企业内部而停留在外部的分离上，增加了国家对国有企业承担无限责任的风险。
三、国有企业产权制度改革的构想
我国国有企业产权制度改革的目的不是把作为社会主义生产关系法律表现的财产关系改变成其他性质的财产关系，而是在不改变社会主义性质的前提下，对财产关系进行有利于发展生产力的改革和调整。国有企业产权制度改革的基本出发点应是在坚持生产资料社会主义公有制方向的前提下，促进社会生产力的发展。因此，国有企业产权制度改革应从以下几个方面展开和深入进行。
1、改革国有资产管理体制，明确国有资产所有权的代表者， 是政企分开的前提。
将国家所有权由现在的实物所有变为价值所有，使对国有资产的管理由对实物的管理转变为对价值的管理，是改革国有资产管理体制的关键。这就要求在政府内部首先理顺两个方面的关系：一是理顺国有资产产权管理部门和其他社会管理部门及行业管理部门之间的关系。改变国有资产产权管理职能长期被非产权管理部门（如计委、经委、财政部门、行业主管部门等）分而治之的状况，使国有资产管理部门在市场经济体制下发挥整体作用，按商品经济规则管好和用活国有资产；二是理顺中央产权管理和各级政府产权管理部门之间的关系，中央产权管理部门是国有资产所有者的代表，各级地方政府只是接受中央产权管理部门的授权来行使自己的职责，不能以所有者的身份独立和自由地处置国有资产，享受产权收益，中央产权管理部门要根据国有资产在各地区的配置状况和特点，对各级政府的产权管理部门实行多种形式的责任制，以规范它们之间的关系，调动地方政府产权管理部门的积极性和责任感，防止和避免国有资产的流失。在国有资产的管理体制上可考虑从三个方面改革和构建：第一，国有资产管理部门负责国有资产的统一、专职的行政管理，在不承担国有资产经营职责的前提下，其管理职责主要是制定和贯彻执行国有资产管理的法规、政策；负责国有资产评估、监督和收益的收缴；进行重大决策、选择管理者等。这样就可以实现政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能的分离，国有资产的管理和国有资产经营的分离，使国家通过政府仅仅保留社会经济管理职能和国有资产管理以及国有资产所有者身份，这是政企分离的基础。第二，在建立和培育社会主义市场经济过程中，国有资产的数量和规模是巨大的，国家作为产权主体对数量巨大的国有资产管理的任务十分繁重，国家产权管理部门代表国家从对国有资产的直接管理转换到间接管理后，需要通过建立一系列中介机构并授权其管理这些国有资产，这些中介机构包括国有资产经营公司、控股公司、投资公司等，这些中介机构不是政府的职能部门，而是专司国有资产所有权管理职能的企业法人，它不兼有政府的行政管理职能，不可能对企业进行行政干预，它与企业的关系是投资者与经营者的关系，其基本任务是接受政府产权管理部门的委托授权，负责国有资产的产权经营，进行投资、控股以及选择、委派国有资产管理者，不直接插手和干预企业的生产经营活动，只承担各类国有资产的保全和增值工作。通过这种改革，政府的行业管理职能仍然由国家产权管理部门执行，国有企业所有权的管理职能则由中介机构来执行，使政府职能部门从中解脱出来，完成政府自身的职能，使企业从政府干预中解放出来，从而切实地转换经营机制。这是对国有资产的管理从实物管理转变为价值管理，实行政企分开的具体体现，是国有企业产权制度改革的方向。第三，国有资产管理部门通过中介机构的投资，授权委托国有企业从事具体的生产经营活动，国有企业作为代理人主要是获得经营自主权，即占有、使用和依法处分的权利，通过具体的生产经营活动，实现国有资产所有者的意志和利益，使企业真正作为法人而成为完整的市场主体，这是国有企业产权制度改革的主要目的。
2、落实国有企业的法人财产权， 使国有企业真正成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。
国有企业的法人财产权是一种与法人制度直接、紧密相联的独立权利形态，是在出资者投资基础上所形成的一种由国有企业法人独立支配财产的权利。法人财产权的根基是法人财产制度，其核心在于企业具有独立的法人地位，有明确的权利、责任及相应的利益、风险，利用责、权、利之间的相互制约和促进作用，来转换和完善国有企业的经营机制，增强企业的主动性、积极性和自我发展能力。落实国有企业的法人财产权可以从两个方面进行：第一，将有条件的国有企业改组成立公司，使其拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权。这是我国完善和转换国有企业经营机制、建立现代企业制度的一种典型的法律形态。国家通过其所有权代表的中介机构如控股公司，将一定数额的国有资产授予企业独立经营，国家作为国有资产的所有者，通过对其所有的资产的界定，作为投资者成为公司的股东，不能直接干预公司经营权的行使，使公司的全部资产或主要资产仍为国家所有，而国家只能执行股东的职责，通过公司的董事会和股东会的决议去影响公司的决策、经营。公司作为包括国家在内的股东投资建成的经济组织，可以独立地依法自主经营、自负盈亏，拥有全部法人财产权，成为独立享受民事权利、承担民事责任的法人实体。国家作为股东，对公司承担有限责任，不再过问企业对实物如何处置，而是通过中介机构在价值形态上对公司经营者提出保值增值的要求，按投入公司的资产额享有选择管理者、重大决策和收益等权利，使公司同国家在财产上完全分离，各自具有独立的法律地位，从公司内部实现所有者和经营权的分离，在这种财产关系下，公司的一切经营活动都以公司的名义，由公司自行决定，自己承担风险。这样既能有效地实现政企分开，使企业摆脱对行政机关的依托，又能解除国家对企业承担的无限责任。应当明确的是，公司所拥有的这些权利并没有否定作为股东的国家对其投资的所有权，这种以投资形成的资产所有权仅仅体现在公司的内部关系之中，国家投资形成的资产属国家所有，所有制的性质不会因改建公司而发生变化。国有企业改建为公司后，由股东组成股东会作为公司的权力机关，选举董事会作为执行机关，设置监事会，对董事会及其聘任的经营管理人员的业务活动进行监督，确保企业的高速有效地运行，使公司真正作为法人而成为完整的市场主体。第二，对不具备改组公司条件的国有企业，依照所有权和经营权分离的原则，对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分权利的同时，应继续转换经营机制，把企业的各项权利落到实处，增强企业活力，这是落实企业法人财产权的客观要求。在承包租赁的国有企业中，由中介机构代表国家将财产承包和租赁给企业，由企业形成管理经营者组织，肩负转换国有企业经营机制的职责，克服政府和企业的厂长、经理之间的承包租赁关系。充分调动企业职工的积极性和创造性，建立合理严密的规章制度，按照《国有企业财产监督管理条例》规定的企业作为独立的法人所享有的财产权的性质和内容，落实企业的各项权利。首先，企业依法独立支配国家授予其经营管理的财产，政府和监督机构不得直接支配企业法人财产，除法律、行政法规另有规定外，政府和监督机构不得以任何形式抽取注入企业的资本金，不得调取企业财产，不得以任何名义向企业收取任何费用；其次，国家对企业承担的财产责任以投入企业的资本额为限，企业以其全部法人财产独立承担民事责任。只有这样，才能使企业在经营活动中实现经营者利益和所有者利益的统一，才能拥有属于自己的财产利益，明确企业法人财产权的性质，实现企业经营者和所有者利益的统一，使企业成为责、权、利明确的，符合市场经济发展的民事主体。
3、实行企业内部的多元化产权， 建立国有资产管理的监督机制。
在市场经济体制下，资产的流动和联合，使国有企业产权结构多元化成为可能。一方面，国有企业利用其资产设施等与外商和港澳台企业发展合资、合作企业，对国有企业进行有效的改组和改造；另一方面，国有企业在市场竞争中不断优化组合，国家资产、集体资产和个人资产彼此联合、互相渗透，使多样化的“混合产权”的出现成为一种必然。这种国有企业产权的多元化能弥补国有资产的不足，发挥不同产权的优势互补作用，推动国有经济的增长。在这种情况下，国有企业中应防止低估国有资产价值、转移利润等不正常现象。因此建立和健全国有资产产权管理的监控机制已成为当务之急。首先，国家通过中介机构选择企业经营者来实现对国有资产保值和增值的要求，建立评判经营者业绩的指标体系，把那些具有开拓精神、懂企业经营管理、有民主精神的人选拔到国有企业领导岗位上来，通过董事会和监事会，对企业经营者的决策行为进行监督，维护自己的利益。其次，建立产权交易市场，创造产权流动环境。产权交易市场是产权商品化的结果，通过产权交易，实现资产的合理配置、资金的合理流动、产业结构的合理调整和优化。国家产权管理部门通过产权交易市场，可掌握更多的市场资源配置信息，提高产权管理技巧，减少国有资产损失，实现资源配置和各生产要素配置的合理化，这是建立社会主义市场经济体制，发展社会主义市场经济的基础性问题，也是国有企业产权改革的一项内容。
标签：国企论文; 产权理论论文; 国内宏观论文; 所有权的转移论文; 国有资产管理论文; 产权论文; 股权论文; 法律论文; 国有资产处置论文; 资产经营论文; 宏观经济论文; 直接租赁论文; 企业经营论文; 国有资产保值增值论文; 企业资产论文; 国家部门论文; 法人股东论文; 经济论文; 经营管理论文; 投资论文;