论西方宪政的弹劾制，本文主要内容关键词为：宪政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【提要】 弹劾制肇始于英国，与议会制的形成和发展相伴随。其理论根基是“分权与制衡”和“议会至上”学说，继英国之后，美、法、德、意等国纷纷效仿。由于各国政治制度的运作程序、文化背景和观念形态有所不同，因而决定其被弹劾的对象、行为，弹劾案的提起、审理机关和处理结果等不尽相同。弹劾制作为议会的一种重要的监督手段，在经历了理论上的挑战和事实上的冲击之后仍保留至今，并对维护西方国家的宪政制度，抑制权力腐败，起着不可低估的作用。
【关键词】 弹劾制 分权 制衡
在资本主义制度下，为确保政治自由，杜绝权力滥用，它们确曾启用了诸多的约束手段，如司法审查权，总统的口袋否决权和搁延否决权，议会的质询权和不信任投票制度等。但从宪政发展史的角度考察，最早出现的制约机制似乎莫过于弹劾制度。
一、弹劾制度的缘起
弹劾，译自于英文中的“Impeachment”， 指的是西方国家议会对政府的高官犯罪或有严重的失职行为进行控告和制裁的制度。
作为议会对政府及其高官的监督权之一的弹劾权最早产生于英国，而弹劾之产生又是与其代议制的形式一脉相承的。如大家所知道的，英国的代议制度源于欧洲中世纪封建社会的等级会议，可溯及撒克逊时英王的咨询机构“贤人会议”，参加该会议的成员主要是一些所谓贤达之士。他们仅就英王的疑难问题向国王提供参考意见，尚不具备近代代议机关议员的资格。1215年，英王约翰被迫颁布《大宪章》。该宪章规定国王未经有封建主参加的大会讨论通过就不得征税。也就是此时，贤人会议便被这种大会所取代。1265年，领导反对英王亨利三世战争的获胜者西蒙·德·孟福德诸侯主持召开了由诸侯、中小贵族以及从若干重要城市邀请而来的市民代表参加的大会议。于是，处于萌芽状态的英国代议机构——等级会议开始形成。尔后，由于各阶层政治和经济利益息息相关，所以各郡骑士和市民代表经常单独在一起举行例会。到了1343年，这种会议便演变为既对立又统一的两大集团——贵族院与平民院，他们组成了国会。随着资本主义因素在英国封建社会内部的孕育和发展，资产阶级和新贵族不安于现状，联合起来把茅头直指王权，经过长时间的进逼和退让的复杂斗争，在1688年终于取得了“光荣革命”的胜利。翌年，国会又通过了英国宪政史上具有划时代意义的宪法性文件《权利法案》。该法案的颁布一则昭示着王权的日渐萎缩和衰落，另一则标志着超越王权之上的资产阶级议会主权已正式确立。就在英国的国会由等级会议到近代议会制度的演变过程中，英国议会曾两度巧妙地运用弹劾权对政要们的违法及失职行为实施了弹劾并取得首战告捷的胜利。第一次是1376年，即爱德华三世在位期间，由于其时英国国库不正案，议会中的下院（平民院）遂对拉丁芮爵士，乃菲尔爵士等提出弹劾，经上院（贵族院）审理后，拉丁芮被判免职和监禁，乃菲尔被判免职， 其余4人被判监禁。至此，在英国乃至世界宪政史上首开由议会中的下院提出弹劾案，由上院审理，以达到监控政府官员行为之目的的制约机制的先河。第二次发生在斯图亚特王朝期间的1640年，当时由于新兴的资产阶级与国王在宗教、对外政策及征收赋税问题上存在着尖锐的对立，但国王的宠臣斯特拉福伯爵和路德大主教竭力支持和推行国王的反动政策，激怒了广大布民。此时，资产阶级势力占据上风的英国议会在市民的支持下逮捕了斯特拉福，下院以叛国罪对他进行弹劾，要求上院审判，结果是上院宣告对斯特拉福处以死刑。4年后， 议会又以同样的理由和程序处死了路德。有鉴于此，作为议会监督权之一的弹劾制度已正式形成。弹劾制度之所以首先在英国出现，除了反映议会的地位和权力日隆之外，还有其他的历史背景起作用，其中较为深刻的背景之一是当时的英国的司法机构尚未摆脱行政权的约束而独立，其政要的犯法行为不易受到法院制裁；另一个背景是责任内阁制还没有产生出来，议会对内阁投不信任票的制度亦未建立，一旦内阁大臣行为越轨，议会若不行使弹劾权的话，则无法使之去职；还有一个背景是政党制度特别是两党尚未形成，因而也就不存在在野党对当权党的官员实行制约与监督。因此，可以这么说，弹劾制度是英国议会权力扩张，王权节节衰退与国家统治的需要等综合因素的产物。
继英国之后，美国、法国、意大利等国相继爆发资产阶级革命，它们在革命成功后制定的成文宪法中，无不仿效英国的成功典范而建立起弹劾制度并延续至今。
二、议会至上——分权与制衡
如果弹劾制度在西方国家的诞生是出于国家现实统治的需要的话，那么我们同样可以认为它的产生是为了统治阶级思想理论的要求。从弹劾制度的最初运用到后期发展完善的历史轨迹来看，它无不以一定的思想理论作指导。
（一）议会至上理论。所谓“议会至上”，按照资产阶级学者的阐释，就是“国家主权虽然属于人民，但是人民所享有的主权，只是政治意义上的，至于法律上的主权，则属于议会。 ”〔1〕从历史上看，这一理论起源于中世纪的英国，以1215年《大宪章》的颁布为其标志，确立于英国资产阶级革命后的17、18世纪。它是在英国的议会与王权进行漫长殊死的斗争后所通过的一系列宪法性文件，诸如1628年的《权利请愿书》、1679年的《人身保护法》、1689年的《权利法案》、1701年的《王位继承法》等最终获得确认的。其具体内容可概括为三个方面：第一，议会具有创制一切法律的垄断权，议会可以随时制定具有宪法性的法律和一般的法律，并可以随时修改和废止它们。第二，在议会之外，没有任何机关和个人能够宣告议会通过的法律无效。第三，议会是最高国家权力机关，在国家一切机构中处于最高地位，内阁须向议会负责并接受它的监督。〔2〕一言以蔽之， “英国议会除了不能把女人变成男人，或把男人变成女人之外，可以做一切事情。”〔3 〕由于英国议会处于国家权力金字塔的最顶端，并视监督内阁及其他国家机关为已任，因而作为监督权的外在表现之一的弹劾权在英国的诞生使是顺理成章的逻辑结论。此乃弹劾权形成的理论根据。
（二）分权与制衡理论。所谓“分权与制衡”，即是指“把国家权力分为立法、行政、司法三个部分，分别由三个国家机关独立行使，三个国家机关在行使权力的过程中保持互相牵制和相互平衡的关系。”〔4〕这一理论是由英国的洛克所倡导，法国的孟德斯鸠来完成。 其事实依据都是英国的“君主立宪制”。因为君主立宪制的形成过程，实际上就是从“等级分权”（国王、议会、平民）到阶级分权（封建统治阶级和资产阶级）的实现过程。在此过程中便“产生了同一机关不行使立法、行政、司法三权的‘普通法’原理”〔5〕。 洛克作为“光荣革命”后资产阶级利益的忠实代表者充分总结英国宪政的实践经验，并对这一经验辅之理论上的诠释。他认为，英国社会的政治权力可分为：立法权、执法权和对外权（联盟权）。“立法权是指享有运用权力来指导如何运用国家权力保卫这个社会及其成员的权力”〔6〕，“在一切场合， 只要政府存在，立法权是最高权力。”〔7 〕执行权和对外权是辅助的，隶属于立法权，但立法权和执行权“往往是分立的”，不同的人执掌不同的权力，这在“一切有节制的君主国家和组织良好的政府中都是如此。”〔8〕与此同时， 立法权要受到执法权的“牵制”即“外在制约”。洛克分权理论的重要特征是强调立法权和执行权的关系，不太重视执行权和对外权的区分。这恰恰反映了他竭力为“君主立宪制”，即立法权由资产阶级占优势的议会行使，君主则是“临朝不理政”或曰“统而不治”的国家的象征这一制度寻找理论根据的真实目的。继洛克之后，法国的孟德斯鸠则把英国的政治制度提高到宪法原则的高度来颂扬。他以“分权”和“自由”的紧密结合为基点，认为“看一个国家有三种权力：立法权；有关国家事项的行政权；有关民政法规的行政权。”〔9〕并主张三权应该分立。与洛克相比较， 孟德斯鸠“分权”理论的特点与重大贡献在于：（1）强调了司法独立， 由洛克实质上的两权分立发展成为三权分立。（2）突出了制衡原理，即“以权制权”的观念， 使分权理论从洛克的注重分权发展到既重分权又重制衡的完整理论形态。（3）严重地告诫社会：任何政府都有腐化的必然趋势， 要抑制腐化，保障自由，唯有分权，从而使分权制成为西方国家一项普遍性的宪政原则。弹劾制度便是西方国家以“分权与权衡”的理论用于宪政实践的一个有益尝试。
三、宪法实践之异与同的比较
如前面所提到的，近代西方国家在完成资产阶级革命，建立起自己的政权以后，几乎无不在其成文的或不成文的宪法中公开或隐讳地遵循分权与制衡的精神确立了弹劾制，但由于各国政治制度的运作程序、文化背景和观念形态存在差异，因而决定其在实施这项制度时又表现诸多色彩。
（一）关于被弹劾的对象。由于政体各异，被弹劾的对象范围也就不尽一致。一般来讲，在君主立宪制国家，被弹劾的对象呈现出偏窄的趋势，如日本宪法规定，只能对法官的犯罪行为实施弹劾；在英国，弹劾案只能对内阁首相、内阁、阁员实施。而在共和制国家，被弹劾的对象则比较宽泛，可适用于总统、副总统、总理、政府部长、州长以及法官等一切高官。如菲律宾宪法规定，弹劾案可适用于总统、最高法院法官和宪法委员会委员等；美国宪法则规定，总统、副总统、联邦最高法院法官和一切政府文官都在弹劾的范围之内。但两种政体都不能对军官和议会议员进行弹劾，因为军官犯罪具有职务上的特殊性，一般由军事法庭和特别法庭审判；而议会议员，依据资产阶级的民主理论，被视为当然的“民意代表”，既然是代表全体国民意志的，不属于官吏的范围，他们也不在弹劾范围之内。若议员犯罪，必须经议会同意，方可由司法机关审理。这便是君主立宪制和共和制在弹劾对象上的异同点。
（二）关于被弹劾的行为。纵观西方发达国家的宪法的有关规定，被弹劾的行为，一般只限于犯罪。如美国宪法第2条第4项规定：“总统、副总统及合众国一切文官，受叛国罪、贿赂罪或其他重罪轻罪的弹劾及有罪的判决时，应受免职处分。”〔10〕法国宪法第68条规定：“除叛国罪外，共和国总统对其执行职务的行为不负责任……”〔11〕菲律宾的宪法也与发达国家的近似，它规定，总统、副总统、最高法院法官和宪法委员会委员犯有违反宪法罪、叛国罪、贿赂罪和贪污腐化罪等重罪均应受到弹劾。由此可见，规定以犯罪行为作为被弹劾的缘由乃西方国家弹劾制度的共同点，仅有少数国家在实践中确认除了对犯罪行为实施弹劾外，还可及于严重失职行为。这是因为他们认为，官吏的失职行为给社会造成的危害结果有时不亚于犯罪行为。
（三）关于弹劾案的提起。既然弹劾权乃议会牵制和监督内阁（政府）和司法机关的一种权力，所以弹劾案多由议会的下院（众议院）提出，也有的国家是由两院共同提出。不管是哪种，往往需要遵循特定的程序，并附有某些限制条件。如菲律宾宪法规定，弹劾案的提出必须得到国民议会全体议员的1/5以上的赞同票， 如果判定被弹劾的官员有罪，还需要全体议员的2/3同意。德国基本法规定， 对总统弹劾应由联邦参议院提起，并需得到该院的1/2以上的议员同意，若对总统定罪， 还需征得该院2/3以上的议员同意。
（四）关于弹劾案的审理机关
1.由参议院（上院）审理。英国和美国就是这方面的典型。美国宪法规定，众议院享有弹劾权的提起，参议院审理弹劾案，参院审理弹劾案时，由副总统（兼任参议院院长）担任审判长，但弹劾的如是总统，得由联邦最高法院首席法官任审判长进行审理。出庭的参议员均需宣誓，无论何人受审，未经出席议员2/3上的多数同意， 不得对其判处惩罚。
2.由宪法法院审理。如德国和意大利便是。德国基本法规定，对联邦总统或法官犯有的蓄意违反宪法罪或其他触犯法律罪时，得由联邦宪法法院（其成员由联邦议院和联邦参议院各选1/2，计16人， 当选年龄为40岁，任期12年）审理。宪法法院在确认总统犯有前述罪行后，即可宣布总统职权失效并可诉诸临时安排手段来阻止其行使职权。意大利宪法也规定，对执行职务时犯罪的总统、总理、各部分长和由议会联席会议决定所提出的控告案件由宪法法院（由15名法官组成，并规定15名法官中由总统任命5人，议会在联席会议上任命5人，另5 人从普通和最高行政法官中产生，任期12年，不得连任）审理。被弹劾者对宪法法院的判决不得上诉，也不得表示任何抗议。
3.由特别法庭审理。如法国宪法规定对犯叛国罪的共和国总统和执行公务中犯重罪或轻罪的政府成员的弹劾由特别最高法院审理。与法国相类似的还有日本，它从参、众两院议员中互选20人组成追诉委员会负责对受弹劾的官员的调查追诉。与此同时， 日本还从两院议员中互选7—14名议员组成弹劾裁判所（即弹劾法院）负责对受到追究的法官进行审理。
4.由普通法院审理。如比利时宪法规定，凡弹劾案由下院过半数通过后，提交最高法院审判。此外，美国宪法规定，经参议院审判过的弹劾案，若被弹劾者的行为构成犯罪的，则应就处刑部分移送联邦最高法院审判。
（五）关于弹劾案的审理结果。从各国宪法规定和审判实践来看，弹劾案的审理结果大致可分为以下三种：
1.“无罪续任”之判决，即被弹劾者经上院或其他法定机关确定其被弹劾行为不存在，或者无充分证据证实其存在者，审理机关应宣告其无罪。此时，被弹劾者当然可以继续履行其法定职务。
2.“去职加刑罚”之判决，即被弹劾者之行为经审理机关确认为违法或犯罪时，可由审理机关判处其免职，剥夺其某种资格，但如处刑，则只能由普通法院或特别法庭裁决。如美国宪法规定：“弹劾案之判决，以免职、剥夺享受合众国尊荣及担任有责任或有酬金职位的资格，但被定罪者应依法律受公诉、审讯、判决及惩罚的处分。”法国宪法亦有类似的规定。
3.“单一去职”之判决，即被弹劾者经审理机关确认违法时，可由审理机关宣布免除其职务，如德国基本法第61条和第98条分别就联邦总统和法官受弹劾时的审理结果就只作了免职的规定。
四、理论上的挑战和事实上的冲击
弹劾制度自14世纪中叶在英国产生之后，相继为众多的西方国家所效法并沿袭至今。其存在和发展的历程决非一蹴而就，它既经受了理论上的挑战，又遭遇了事实上的冲击。
理论上的挑战来自三个方面：首先，由于责任内阁的体制早已形成，从而导致许多西方学者尤其是英国学者对弹劾制度存在的必要性表示怀疑。如前所述，弹劾制度是在英国责任内阁尚未形成之时，为规范和监督政府官员行为而设置的，同时它又在实践中充当议会对抗王权的手段。但1742年以后，英国开始确立了如内阁得不到下院支持和信任必须集体辞职，或者由下院命令解散这样的内阁制，这就是说，英国议会可以通过以不信任案的形式迫使内阁辞职，以达到监督政府之目的。因为这种方式与弹劾制度有异曲同工之妙，而且程序简便，所以更受英国政治理论家的青睐。于是，英人逐渐对弹劾制度产生冷漠感，也就认为它是多余的，就议会对抗王权的手段而言，英国自1688年“光荣革命”以后，便确立了议会和王权“和平共存”的君主立宪制且议会通过一系列的宪法性立法已使王权受到较多的限制。“有限的王权”理论已为议会的多数所普通接受。应该承认，此时的议会与王权已不再是对抗的了，而是如何协调发展。故弹劾制度原有的对抗功能趋于消失。其次，由于弹劾制度在实际中的运用率和成功率极低，从而导致人们对它的制约功能丧失信心。从历史上看，英国除在弹劾制度创立的几百年中成功地实施过两次弹劾外，从1804年迄今，已将该制度束之高阁。美国的情况稍好些，自1787年宪法颁布至今，共审理了12起弹劾案，被弹劾者有总统、联邦最高法院法官、联邦区法院法官、军政部长等多人，但最终被定罪免职的仅4人，且都为法官。再如法国，只有1972 年对篷皮杜政府的弹劾获得了必要的多数通过，自1958年至1979年的24次弹劾案中，成功率仅为4%。可见弹劾案在政治实践中所能发挥的监督、制约作用， 远不如当初人们想象的那么“伟大”。第三，是由于制度本身的缺陷性，导致人们对该制度适用时公正、合理性表示担忧。以美国为例，其受弹劾的行为必为叛国罪、贿赂罪或其他重罪的行为。据此，失职或违法而不构成犯罪的行为都不得受到弹劾。这样就使受弹劾的行为的范围变得狭窄。美国行政法学者W·F·韦罗贝就曾公开地揭露了这种制度本身存在的不合理性。他说：“法官可由弹劾罢免的只限受刑事犯罪的判决，但法官应遭受罢免的还可有其他各种原因，例如有身心或性格上的缺点，不宜于行使法官职务一概得成为应罢免的理由。遇有此等情况，如果法官必须依弹劾程序才能罢免的话，则明知其不能胜任也无法罢免。”
事实上的冲击主要来自行政权力的膨胀，资本主义制度在经济上的发展是由自由竞争到集中垄断，而经济上的集中垄断反映在政治便是要求国家权力集中，是故行政权力的膨胀已成为西方国家权力运行的必然趋势。以英、美为例。英国社会曾一度崇尚“议会至上”原则且英国议会在历史上也确曾有过辉煌时期和不可一世的地位，到本世纪初以后，议会的威望呈下降趋势，议会对内阁的控制日渐削弱，与此相对照，内阁的权力与日俱增，不仅游离于议会控制之外，反倒要控制议会。对此，英国学者阿格作过中肯的评价。他认为：“内阁支配权的发展，或者可以代表过去五十年间英国宪法的主要精神，这是历史既成的事实。”“两院的权力和特权，统括说，都已由维多利亚王朝的最高点，很明显地下降了。”〔13〕这就是英国议会的弹劾几百年来被长期搁浅的症结所在。英国如此，美国也概莫能外。美国的“三权分立”其典型性，在这个世界上罕有其匹者。从理论上讲弹劾权是议会牵制政府和法官的一项重要手段，但事实并非如此。因为美国总统的行政权不断扩大已使其凌驾于国会和法院之上而成为“政治巨人”。在总统与国会方面，总统既可运用宪法中关于立法程序的规定干扰国会的立法；也可通过诸如国情咨文等形式对国会施加压力和影响；还可通过委任立法的形式进行立法，这样就在很大程度上控制了国会的权力。同时，总统还可采取紧急处分权、行政协定等形式摆脱国会对他的牵制。在这种权力格局下，国会即便拥有弹劾权以对抗政府，也只能哀叹：敌不过的强大对手——总统，这也就是美国国会两百多年来弹劾总统很少有成功之例的原因。
理论上的挑战也罢，事实上的冲击也罢，但终究没有使议会的弹劾权彻底消亡，它对维护西方国家的宪政制度，保障公民的政治自由，防止权力和滥用和腐化仍起着一定的作用，因为人们坚信：有制度比没有制度好；多一项制度比少一项制度优越——除非制度本身是罪恶的！
注释：
〔1〕〔2〕曾广：《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社， 1989年版，第372—373页。
〔3〕阿·古德·菲利浦斯：《英国法律和宪法原理》， 商务印书馆，1982年版，第213页。
〔4〕何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社，1988年版， 第83页。
〔5〕龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985年版，第66页。
〔6〕〔7〕〔8〕洛克：《政府论》（下册），商务印书馆， 第89，92，98页。
〔9〕詹姆斯·M·伯恩斯：《美国式民主》，中国社会科学出版社，1993年版，第483页。
〔10〕阿格：《英国政府及政治》，神州国光出版社，1992年版，第490页。
〔11〕〔12〕W·F·韦罗贝：《司法行政原理》，三联书店， 1961年版，第397—398页。