1999～2001年我国就业形势与对策研究，本文主要内容关键词为：就业形势论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999～2001年是我国国民经济和社会发展承上启下的一个重要时期。虽然对于就业工作来说各种机遇和挑战并存，但是从概率大小来看，我们认为挑战多于机遇。首先，从国内形势来看，在这三年里社会主义市场经济体制将初步建立，市场化改革取得阶段性成果。劳动力市场作为社会主义市场经济体系中的一个重要组成部分，将在就业方面发挥重要的基础性作用。由于市场机制的逐渐增强，相对于传统的计划经济体制而言，政府对于失业和下岗人员规模的调控难度将逐步加大。过去许多惯用的行政手段将更多地由经济政策和社会政策的组合所代替，政府有一个适应过程。
结构调整是贯穿1999～2001年的一项重要工作。目前国内消费没有走出疲软的困境，制造业的过剩与服务业的短缺同时并存；经济增长波动正处在一个周期性的低谷，速度大幅度回升的前景不容乐观。未来工业化升级、第三产业发展、城市化推进和向中小企业倾斜将成为促进经济增长的源动力。但是，传统产业的结构升级短期内对增加就业的影响是负面的，如何使新兴产业获得空前的发展以带动就业扩大，还有待于寻找更好的启动手段。
这期间国企的改革将取得实质性的突破，现代企业制度普遍建立，大多数国有大中型企业基本实现扭亏为盈。伴随国有企业“三改一加强”，职工下岗将是一个连续的过程。与此同时，机关和事业单位的改革设计将实施到位，裁员分流的任务相当繁重。因此，1999～2001年国有机构组织调整出现的就业岗位缩水如何由非国有部门的创造就业来替补是一个非常重要的工作。
从经济发展的国际环境来看，1999～2001年处在一个比较艰难的阶段。亚洲金融危机的阴影仍然笼罩着天空，俄罗斯的金融危机、巴西的金融动荡显示这场危机有可能在地球村里蔓延。由于全球化的加深，整个世界经济特别是亚洲经济要想重现景气，至少需要三至五年的恢复期。这样我国的出口贸易和吸引外资将面临更加严峻的挑战，这对于经济增长和扩大就业都十分不利。
综上所述，1999～2001年的国际和国内背景对解决即期的就业问题并没有提供一个宽松的环境。我们只有冷静思考，通过组合适当扩大内需的经济政策和分享就业机会的社会政策，才能为缓解我国的就业形势寻找一条现实的出路。
一、1999～2001年我国劳动力供需状况分析
我国城镇登记失业率由1992年底的2.1%攀升到1998年的3.1%；与此同时国有企业下岗职工成倍增加，尽管各级政府大力实施再就业工程消化了不少，但是到1998 年底滞留在再就业服务中心的下岗职工仍有614万人。1999～2001年我国劳动力供需状况也不容乐观。
（一）劳动力供给状况
1.新增劳动力不断增加
由表1可以看出：1999～2001年， 我国劳动年龄人口年增加数平均为914万，是连接“十五”时期后四年（2002～2005 年）新增劳动年龄人口高位平台（年增加数平均为1246万）的一个平稳过渡区。这种特殊性是由于人口年龄结构决定的。2002年以后劳动年龄人口增长的加速源于其上辈1963年以后的出生高峰。
我们假设1995年各年龄段经济活动人口的比重在1999～2001年间不会有太大的变化，将1999～2001年劳动力资源各年龄段人口数乘以1995年各年龄段经济活动人口比重，即得出各年龄段劳动力供给量，然后加总进而得到各年的劳动力供给总量。根据表1计算结果，1999～2001 年平均每年需要增加692万个就业机会， 才能满足新增劳动力自然增长的就业需求。
2.农村剩余劳动力转移不容忽视
目前农村剩余劳动力大约仍然有1.2亿左右。 由于农村剩余劳动力不简单等于失业人口，其转移速度可以根据经济发展形势合理安排。加快城市化发展速度是解决农村剩余劳动力转移的一条重要途径。
近年来乡镇企业的发展处于一个结构升级时期，吸纳农村剩余劳动力的作用逐渐减弱。从1997年开始，乡镇企业从业人员规模有所下降。农村剩余劳动力转移的压力越来越大。 据农业部的抽样调查， 大约有7500万农村剩余劳动力外出打工，其中有4000万人跨省流动。按照我国的统计体制，这些人虽然参与了城镇的经济活动，但是不属于城镇从业人员。从一定角度看，这部分人已经实现了转移，但是很不稳定，城镇不能真正接受他们。这里有观念的问题，更有户口管理体制的屏障。
3.城镇下岗、分流人员源源不断
从劳动和社会保障部及国家经贸委提供的信息来看，1999～2001年国有工业企业职工新下岗的规模在850万人左右。
1999～2001年机构改革的任务很重，初步预计各级机关（包括政府、党务、人大、政协系统和社会团体）平均精简40%（估计省以下机关精简难度较大），大约要分流430万人，每年按1／3计，平均需要分流143万人。国有科教文卫等事业单位总计约为1931万人，如果按精简20%（由于教育和卫生系统占有较大的比重）计算大约是386万人，每年也按1／3计，大约平均需分流129万人。
表1 1999～2001年劳动年龄人口（LAP）数量和劳动力（M ）供给量 （万人）
年份 LAPLAP增量 M供给量 M供给增量 M资源数 总M参与率
1999 76668912 72158 660 91931 78.5%
2000 77526858 72860 648 93088 78.3%
2001 78497971 73574 768 94419 77.9%
注1：根据1995年全国1%人口抽样调查数据推算，参见《中国人口统计年鉴（1997）》，国家统计局人口与就业统计司编，中国统计出版社1997年9月。
注2：文中劳动力参与率等于劳动力供给量与劳动力资源数（16 岁以上人口数）的比率。
表2 1999～2001 年国有企业和机关事业单位下岗分流的年度规模 （万人）
项目199920002001
当年国有企业新下岗人员
350 300 200
当年国有机关事业单位新分流人员
272 272 272
1999～2001年国有企业职工新下岗规模呈现出平稳下降的发展趋势，而地方政府公务员精简和各类国有事业单位分流将成为劳动力调整的一个显著特点。由于分流主要是转岗问题，加之分流人员素质一般较高，国家又有相应的政策配套，分流人员中等待就业的比例大约只有10%，即82万人。1999～2001年降和升的因素基本相当，因此从总体上讲下岗分流的任务并不轻松。
综合考虑以上各种因素，劳动力总供给由以下几个部分组成：三年间劳动力自然增长2076万人；三年间农转非人口1000万人，其中需要就业的劳动力600万人（占60%）； 三年间城镇国有企业富余人员新下岗850万人，扣除当年再就业的70%，只有255万人等待就业；三年间机关事业单位分流下岗无业人员82万人；1998 年底结转城镇登记失业者575万人；1998年底结转国有企业再就业服务中心托管的下岗职工为614 万人。以上六项合计共4202万人。
（二）劳动力总需求两种可能情形
一是假设1999～2001年经济增长的就业弹性系数保持在1997年的水平（0.12）不变，经济发展速度平均为7%。1998 年底我国从业人员总量为69957万人，这样1999～2001年间可以新增就业岗位约1889万个。 要实现这个目标也不容易，因为1998年经济增长的就业弹性系数突然降至0.06，个中原因还有待于深入探究。
二是假设经济增长的弹性系数不仅要提高，而且原有经济规模的就业密度也要提升。在第一种假设的基础上，原有经济规模的就业密度提升1个百分点，那么1999～2001年间可以再新增就业岗位700万个。两者合计大约可以增加就业岗位为2598万个，但要实现这个目标有很大的困难。
（三）最佳的综合平衡结果
我们认为第二种假设通过努力是可以达到的。即使这样，供大于求的缺口仍然为1613万人，显然这是国家和社会无法承受的。要想进一步缩小缺口只有在调节劳动力供给方面做文章，主要措施有以下两个：
一是扩大高等专业教育、中等专业教育和高中教育规模。比较理想的情况是1999～2001年高等专业教育和中等专业教育招生规模每年递增20%，其中高等专业教育可以额外吸纳148万青年劳动力入学， 中等专业教育可以额外吸纳233万青年劳动力入学。 如果普通高中招生规模每年扩大10%，那么可以额外吸纳217万人青年劳动力入学。合计1999 ～2001年可以减少劳动力供给598万人。
二是对国有企业再就业服务中心托管下岗职工和城镇登记失业者的就业管理进一步加强，使其中大约20%的隐性就业显性化，这样可以在期初结转基数上减少238万人的就业压力。
综上关于劳动力供需平衡的分析结果：按第二种假设，即使尽最大的努力，到2001年底结转的下岗职工和城镇登记失业者的总规模大约是777万人。如果执行结果是第一假设，该规模将迅速扩大到1477万人， 那么整个社会将难以承受。
二、当前就业工作面临的不利因素和有利因素
认清劳动力供需矛盾紧张的同时，我们对于当前及其今后一个时期就业工作面临的不利因素和有利因素应该有足够的认识，这是制定相关政策和措施的出发点。
（一）不利因素
1.创造就业机会的难度不断增加
改革开放20年中国经济增长取得了令世界瞩目的成就，年均增长速度达到9.8%。由于国内经济增长方式和国际经济环境的变化， 今后我国经济将进入一个次高速增长的阶段（陈淮，1999年2月， 国务院发展研究中心市场经济研究所的一份研究报告）。经济增长速度的下降，对于扩大就业是不利的，因此我们要在结构调整中就如何提高经济增长的就业弹性和提升原有经济规模的就业密度两个方面大做文章。1997年以来的经济增长形势和政府采取的调控措施实施的结果表明：中国经济增长的内在机制正在发生深刻的变化。与“软着陆”以前的很长一段时期相比，国有企业的自我约束能力、商业银行的风险意识和消费者的理性预期都不同程度地有所加强。显然，经济增长机制在由扩张型向约束型转变。当前启动经济的一些宏观调控措施效果不太理想，主要由于对新的经济增长阶段的调控难度估计不足，还没有找到适应新的约束条件的宏观调控手段。我们要深入研究新经济增长阶段的特点，进一步提高符合社会主义市场经济规律的宏观调控能力，为体制改革和再就业创造一个相对有利的经济环境。
2.劳动力供给的综合压力有所加大
劳动力供给的综合压力由自然型压力和发展型压力两部分组成。劳动力的自然型供给压力是指人口因素推动的就业压力。1999～2001年新进入劳动年龄的人口有所增加，比1996～1998年3 年间平均每年要高出20万人左右。劳动力的发展型供给是指体制改革和产业升级带来的就业压力，实质上是制度生产力和技术生产力提高对已就业劳动者排挤派生的二次供给。1999～2001年间，国有企业改革和机关事业单位精简将不断排放下岗职工和分流人员。本来每年的经济发展只能提供相当与当年净增劳动力自然增量的就业机会，滚存的登记失业者和原有的下岗人员难以消化，目前涌动的新的下岗和分流大潮将进一步加大再就业工作的压力。与此同时，农村目前存在着数以亿计的剩余劳动力，国有企业的富余人员还没有排放干净。所以，就业的短期压力和长期压力都不容忽视。扩大就业应该成为我国制定宏观经济政策和社会政策的出发点之一。
3.局部地区就业困难十分突出
虽然从全国来说，失业还没有对社会稳定构成严重的威胁，但是从一些局部区域来看，这个问题已经相当突出。比如，东三省和西南、西北的一些大城市，由于时间的积累和自身发展的局限性，就业问题已经到了非解决不可的程度。吉林省社会科学院的一项调查表明（朱宝安、王玉山，1998年11月）：长春市下岗职工表示愿意参加集体上访的占13.7%，73.8%的人对集体上访表示同情，9.8%的人态度中立，只有2.7%的人反对集体上访。而这些问题又与当地的经济结构调整紧密地联系在一起，缺乏外力的帮助难以摆脱这个两难困境。因此，中央政府今后对于困难地区的就业问题应该区别对待，采取有针对性的特殊政策和特殊措施加以解决。
4.整体性的劳动力素质仍然不能适应改革和发展的要求
虽然新成长劳动力的素质有所提高，但是从整个劳动者队伍的素质来看，仍然不能适应改革和发展的要求。农村劳动力的文化素质和技术素质明显偏低，严重制约了高科技农业和农村非农产业的发展；城镇中年职工劳动力素质还不能适应体制改革和结构调整的要求，结构性失业严重、劳动者创业能力差是这种缺陷的外在表现。城镇国有企业长期忽视在职培训和一岗多能的储备，原因是多方面的，有宏观劳动力过剩的环境，也有微观经营管理落后的背景；然而这个失误直接导致国有企业下岗职工知识老化、技能单一、适应能力弱，成为下岗职工转轨难的一个重要原因，在一定程度上拖了改革和发展的后腿。
1999～2001年伴随产业结构的调整升级，结构性失业将十分突出，因此对劳动力进行在职培训、转业培训和就业服务也非常重要。1999～2001年要采取有效的措施引导企业培训职工，调动企业和个人人力资本投入的积极性。比如企业培训费用可以税前列入成本，个人在职培训费用可以抵销个人所得税。以提高劳动者技能为中心，提供培训基金，支持对企业富余人员和失业劳动者的就业培训。要通过政策引导，吸引各方投资教育，调动社会各界发展教育培训事业的积极性。
教育体制的改革还需要进一步深化，专业划分过细、专业调整缓慢、素质教育落后等弊病还有待于根除。在发展普通教育和专业教育的同时，要大力发展职业教育和继续教育。
5.劳动力市场建设亟待加强
当前劳动力市场建设方面存在的主要问题是流动障碍仍然存在，信息化程度不高。流动障碍的表现是城乡之间、城市之间、乡村之间劳动力流动的制度障碍，虽然存在着流动的可能，但是由于输入地对于外来劳动力收取的各种管理费太高，导致进入成本太大，形成对外来劳动力的就业歧视。这种歧视不利于规范的劳动力市场的形成。信息化程度不高的表现是“骡马大会”式的有形劳动力市场仍然占较大的比例，白领和蓝领劳动力市场严重割裂，信息共享的机制没有建立。有些以牟利为目的职业介绍部门甚至制造垃圾信息，扰乱了市场秩序，侵犯了求职者的合法权益，降低了市场配置劳动力的效率。
（二）有利因素
虽然1999～2001年我国整个发展环境并不宽松，劳动力的供需平衡状况也是捉襟见肘，但是在困难中也应该看到希望。我们认为，当前有三个积极的因素有助于整个就业问题的缓解。
1.再就业工程是改革和发展的稳定器
再就业服务中心的建立，不仅有利于规范下岗行为和清理下岗职工队伍，而且落实了再就业资金，使得下岗职工的基本生活和再就业培训有了充分的保障。近期，政府采取积极的财政政策、货币政策和城市化政策，将有力地促进非国有经济、中小企业和第三产业的发展，进而创造出更多的就业机会。
国有企业下岗职工再就业服务中心、失业保险和城镇居民最低生活保障线的推广实施，是保证改革发展和稳定的一项重要制度建设，有利于体制改革和经济建设在比较平稳的社会环境中顺利地推进。
2.城乡劳动力流动的有序化有利于产业结构的转换和升级
由于劳动力管理和信息服务体系的改进，农村劳动力外出务工的盲目流动状态有所改变。随着农村居民收入的不断提高，一些打工有成的老资历农民工开始出现自发返乡创业的行为。这样使得外出农民工达到一种均衡状态，改变了过去农民工出多回少、规模不断膨胀的状态。因此，只要1999～2001年农村不发生大的自然灾害，城市经济不发生新的过热现象，冲击性的民工潮不可能出现。
与此同时，目前大约有1000万人的城里人在乡镇企业就业或在农村搞承包。这种现象是十分可喜的，一方面说明城里人的就业观念有所转变，一些下岗职工的现身说法具有很强的示范作用；另一方面，城里人的就业领域和行业也在扩大，城里人投入农业生产，可以提高农业生产的档次。城乡劳动力的互动将进一步减少产业结构转换和升级的障碍。
3.新成长劳动力素质提高大大促进了就业市场化的转型
改革开放以来，由于九年制义务教育的推行和职业教育、高等教育的迅速发展，近年来无论是在城市还是农村，新成长劳动力的文化素质和技能素质都有明显的提高。新成长劳动力素质的增强还表现在对市场化就业的适应能力上，由于他们没有经历国有企业下岗职工过去经历的传统经济体制时代，也就没有国有企业下岗职工那种对新体制的恐惧感和不适应感。实践表明，新成长劳动力的就业问题不大。一些部门反映大学生就业难，只是一种表面现象。虽然国有企业和各级党政机关、事业单位接收大学生的人数明显下降，但是许多过去冷僻的非国有经济部门可以说是求贤若渴。即使一部分刚毕业的大学生不能及时就业，其中大多有个人选择性的因素在内，与部分下岗职工再就业难的问题不可同日而语。
（三）整体性评价
从前面的分析看出，就业形势是严峻的。然而只要我们采取正确的政策导向和对策措施，可以化解日益突出的就业矛盾，就业形势也将逐渐趋于稳定，不至于朝更坏的方向发展。
一方面，体制转轨型的失业和下岗是前进中的问题、发展中的问题。城镇登记失业者人数的增加和下岗、分流中无业人员规模的扩大，是现阶段进行国企改革和结构调整的必然结果，也是体制改革和经济发展必须付出的代价，符合建立有中国特色的社会主义市场经济体制的大方向。因此，我们应该用积极的态度迎接失业和下岗的挑战。目前国有企业职工大规模下岗的高峰已经过去，下岗职工的规模已从1997 年的最高点（1152万人）开始回落。机关、事业单位分流人员与下岗职工有所区别，他们可以调动的资源和机会都比下岗职工要多，因此分流人员主要是转岗问题，加之自身素质较高，适应过程也会更快一些。
另一方面，社会对失业和下岗群体的总体承受能力将有所加强。随着国有企业再就业服务中心、失业保险和城镇最低生活保障制度“三条线”的不断完善，失业和下岗分流人员的基本生活和再就业培训将得到比较充分的保障：随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，失业和下岗分流人员对市场的恐惧感逐渐弱化，适应能力有所增强，心态趋于平静。
由于中国是一个劳动力相对严重过剩的国家，在市场化、效率优先化取向的改革过程中，城镇失业率上升是难以避免的。目前，西方发达市场经济国家公认的自然失业率（即所谓充分就业状态下的失业率）为5%～6%，而我国改革开放20年间的平均失业率只有3%，因此1999 ～2001年失业率上升带有补涨和回调的性质。然而，从社会公平的角度来讲，城镇失业率一下子上升过多也是不合适的。综合考虑目前我国社会保障发展的总体水平和国民的心理承受能力，近期可以将城市失业率控制在5%以内。
我国农村剩余劳动力问题，在改革开放20年间消化了一些，但是还很不稳定。1999～2001年这项任务也很艰巨，我们在关注城镇失业、下岗问题的同时，不能忽视农村剩余劳动力的转移。工业化、城市化是农村剩余劳动力转移的必由之路，要纳入我国现代化的总体推进中一并考虑。
虽然1998年年底城镇登记失业者人数和下岗无业人员的规模目前大约为1189万人（含城镇登记失业者575万人左右， 国有企业再就业服务中心托管下岗职工614万人），但是其中包括一定比例（大约为20 %）的隐性就业者，在做适当的扣除以后，我们估计当前真正的城镇登记失业者和下岗无业人员大约为951万人，由此计算得出的1998 年城镇失业率只有4.4%。即使我们对第二种选择及其配套措施打一定的折扣， 到2001年城镇登记失业者和下岗分流中无业人员的规模可以控制在1100万人以内；由于城镇从业人员规模的增加，届时城镇失业率有望不超过5%。
三、促进就业的政策取向
基于上述分析， 我国的就业问题是一个长期性的问题， 不可能在1999～2001年内得到根本的解决。因此，我们要根据轻重缓急和现实可能制定就业政策。1999～2001年政府在促进就业方面的基本思路应该包括以下几个方面。
1.正确处理失业下岗人员再就业与改革、发展的关系
当前要注意防止进入一种战略误区，即由于就业形势趋紧，就暂缓或推迟既定的改革进程。我们认为，目前前进中最大的危险不是失业问题，而是改革不彻底。失业问题可以通过经济体制改革来解决，也只有深化改革才能解决。因此，改革是第一位的。我们只有推进已经明确的各项改革目标，失业问题的解决才有希望。从根本上讲，我国就业问题的解决除改革以外，没有什么更佳的途径。经济体制改革和产业结构调整能够保持国民经济长时期适度快速增长，对就业机会增长是非常有好处的。所以，改革和发展的进度不能放慢，失业下岗人员的再就业工作不能松懈。
2.充分拓展就业门路，增强国民经济发展吸纳就业的能力
我国的经济长期发展战略要立足于充分合理地利用丰富的人力资源，这是中国的比较优势所在，也是在社会主义市场经济体制下解决就业问题的现实出路。为此，我们除了要巩固农业的基础地位，向农业的深度和广度进军以外，还要加快城市化的发展速度，为农村劳动力向非农产业转移提供更加广阔的空间；在工业化的进程中，既要注意发展技术密集型、资金密集型的大工业，又要注意发展劳动力密集型的小工业；第三产业中，教育和服务业的发展潜力较大，要充分挖掘出来。 1999 ～2001年在经济发展的过程中要有意提高经济存量和增量中的就业密度，创造更多的就业机会以降低上升过快的失业率。
3.建立统一、规范的劳动力市场
目前，其他生产要素的市场化程度已经很高，相比较而言劳动力是市场化程度最低的一个生产要素，因此1999～2001年要促进劳动力市场体系的建设，加快就业市场化的步伐。完善的劳动力市场体系包括劳动力市场统一的制度体系、规范的服务体系和高效的信息体系。
4.进一步提高劳动者对市场化就业的适应能力
通过树立就业的风险意识和大力宣传下岗职工自己创业自立的典型，努力培养劳动者的良好心理素质，使就业观念向着符合社会主义市场经济体制的方向转变。要不断倡导劳动者个人自主择业的新概念：如下岗职工不包安置、大中专学生不包分配等等。劳动者有选择职业、选择工作单位的自由，国家有保障劳动力的就业权益不受人为剥夺和歧视的义务。进一步优化职业培训体系，提高劳动者对劳动力市场变化的适应性。通过不断完善社会保障制度，减轻裁员企业的经济负担，解除失业者的后顾之忧，使失业人员和下岗职工能够通过再就业培训系统获得重新就业的技能。
5.就业扶持要向特殊困难地区和特殊群体倾斜
我国幅员辽阔、人口众多，政府在促进就业方面不可能面面俱到，应该突出重点，主要面对特殊困难地区和特殊群体。特殊困难地区是指老工业基地、自然环境比较恶劣的地区和经济落后地区。当前的特殊群体是下岗分流人员、长期失业者和残疾人等。今后中央政府应该集中一部分财力，通过推动当地经济的振兴，为困难地区创造更多的就业机会；要通过包括投入资金在内的各种手段，帮助特殊群体实现就业和再就业。
6.大力发展非义务教育
发展非义务教育是缓解当前就业矛盾的一把利剑，并且能够很好地兼顾短期利益和长期利益。从供给的角度来看，它可以显著降低青年劳动力特别是16～25岁劳动力的参与率，部分缓解眼前的劳动力供给压力。非义务教育的发展将成为城市经济增长的一个亮点，它不仅可以驱赶中高等专业学校教师下岗的幽灵，而且可以创造更多的其他就业岗位。
实践证明：劳动者素质低是制约劳动力主动创业能力和适应市场就业能力的关键因素，这一点在困难地区尤为突出。1996年全国城镇登记失业率为3.0%，而贵州省为6.2%、陕西省为5.5%、甘肃省为5.5%、青海省为7.2%、宁夏自治区为5.2%，均高于全国登记失业率150 %以上。在这些省（区）登记失业人员中，初中及以下学历均为60%左右。大力发展非义务教育，对提高劳动力的素质意义深远。
当前发展非义务教育深得人心。我国历来就有重视学历教育的传统，望子成龙的古训使得父母愿意资助、子女愿意就学。中高等教育消费目前供不应求，是传统狭义的教育发展思路造成的，只要解放思想，使非义务教育产业化，这个瓶颈很快就可以打通。总之，大力发展非义务教育，既可以使国家增加税收，又能够提高青年素质，使就业压力得到缓解。
四、调控就业形势的主要措施
（一）对劳动力供给的调控
1.以降低劳动力参与率为目标，大力发展非义务教育
当前急需通过非义务教育的产业化，大力促进中高等专业教育和职业教育的发展。在大城市努力试点普及中等教育，在农村巩固“九年制义务教育”。中等教育和高等教育的迅速发展，不仅有利于劳动力素质的提高，而且可以延迟进入就业的年龄，从而降低16～20和21～25岁年龄段青年劳动力的参与率。目前，我国青年接受大学教育的比例不足10%，而美国高达60%。中高等教育普及程度低是导致我国青年劳动力参与率过高的一个重要因素。
为此我们建议，从1999年起大学招生规模和中等专业学校招生规模每年递增20%，这样1999～2001年内可以延缓381万适龄青年就业。 与此同时，普通高中招生规模每年递增10%，可以延缓217 万适龄青年就业。这对于缓解劳动力供给压力和提高劳动力素质的作用将是十分明显的。
如果对新增高等院校学生实行全额自费，即每人每年缴纳1 万元的学费，到2001年可以多收学费148个亿， 同时这部分学生在校增加消费约为30个亿。同样，如果对新增中等院校学生也实行全额自费，即每人每年缴纳0.5万元的学费，到2001年学费可达100个亿，这部分学生在校增加消费大约为20亿元。据亚洲开发银行的汤敏博士和亚洲管理学院左小蕾教授利用中国的投资乘数框架进行的分析， 这300 亿元可拉动近1250亿元左右的投资和最终消费，对GNP的贡献每年也可以达到0.6个百分点。这不仅可以避免高等院校和中等专业学校的教职工下岗，而且可以在1999～2001年中吸收400～500万左右的下岗职工再就业。发展高中普通教育的短期经济效益可能并不明显，但是对于缓解青年劳动力供给压力的效果却十分可观。这些发展目标的实施，可以调动家长、学生、学校和国家多个方面的积极性，效果可能比正在推行的劳动预备制更好。
2.以依法管理劳动力市场为目标，严格执行劳动就业登记制度，使隐性就业显性化
我国由于劳动就业制度改革的不彻底和管理方式的转换不及时，公开失业者和下岗职工中隐性就业的比例非常高。就我们的典型调查而言，城镇登记失业者中60%的人员都处于一种隐性就业状态。另一方面，还有失业者没有去登记，大约相当城镇登记失业者的40%。把上述两个因素加在一起考虑，仅仅就我国的登记失业者而言，数字约高估了20%。由于信息不对称，部门统计和抽样调查的下岗无业人员的数字客观上也是偏大的。
隐性就业合情不合理，这个理是《劳动法》。如果不了断这种双重的劳动关系，让这种局面长期保持发展下去将扰乱劳动力市场秩序。其次，削弱政府再就业工程的力度。现在下岗职工基本生活和再就业基金本身不多，伸手要钱的不少，其中有真下岗的，也有伪下岗的，国家财力本来很有限，再分散就更不好办了。总之，这个问题要合理、合情地来解决。合情就是要把下岗职工的后顾之忧——社会保障问题解决好。合理就是要严格就业管理制度，全面推广和执行劳动合同制，依法解除原有的劳动关系，尽快确立新的劳动关系，使就业管理尽快做到有法必依、违法必究。
3.以协调发展为目标，加快城市化进程，让农民工变成城里人
从发展的规律来看，农民进城是一个无法回避的问题。正因为我们长期抑制这种冲动，我国目前是世界上人均GNP860美元左右发展中国家中农村人口比例最大的国家，城市化脚步与工业化脚步很不协调。
数据表明，中国的城市化进程与增加就业呈正比的关系。 1978 ～1997年间，城市化水平每提高一个百分点，全部从业人员增长6.68%，其中城镇从业人员增加9.37%。因此，适度的农村剩余劳动力向城镇转移，不仅不会过多地挤占城镇的就业岗位，而且会带动就业岗位的增加。城市化首先是把原有的就业“蛋糕”做大了，农村剩余劳动力分配的主要不是原有城镇劳动者的就业岗位，而是新增的就业岗位。树立这个观念对于缓解整个就业形势非常重要。
近几年，不少城市把清退农民工作为缓解城镇就业岗位短缺的一条硬措施。这在短期内是应急的办法，但是要注意把握好度。大量清退农民工，限制与削弱城乡劳动力的合理流动和竞争，从短期看可能使城乡关系变得紧张，抑制城市经济活动；从长远看不利于建立城乡统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，也不利于增加经济发展后劲。解决农民工进城的立足点，应是加快农村产业化发展，大力发展乡镇企业和小城镇。
分析结果显示：1978～1997年城市化水平每提高一个百分点，第三产业产值增长48.42%，其结构份额相对提高0.725个百分点。城市化不仅是现代化的要求，而且可以促进第三产业的发展，进而创造出更多的就业机会。由于城镇的生育控制严于农村，城市化速度的提高还可以强化计划生育的效果，减缓人口增长速度。因此，1999～2001年间以及今后相当长的一个时期，应该大力推进城市化的进程，争取到2001年城市化水平达到32%。
（二）对劳动力需求的调控
1.以提高就业容量为目标，在调整经济结构的同时，要注意发展劳动集约型产业和企业
没有就业容量扩大的经济发展对于今天的中国来说是没有多少价值的。所以，我们要通过产业结构、企业结构和所有制结构的调整，努力兼顾提高经济规模的就业密度。1997年，我国就业结构的比例是第一产业占49.9%，第二产业占23.7%，第三产业占26.4%。而同是发展中国家和人口大国的印度尼西亚，1996 年就业结构的比例是第一产业占40.25%，第二产业占21.87%，第三产业占37.88%。因此， 我国进行产业结构和劳动力结构调整的潜力是比较大的。
1997年，GDP每增长一个百分点可增加非农就业岗位90万人， 与此同时农业就业岗位减少5万个。考虑1999～2001 年增长速度年均可能只有7%，我们应该在维持和提高就业弹性方面作文章， 使得原有经济规模和经济增长中的就业容量都有所提高，从而确保就业机会的稳定增长。在1999～2001年，劳动集约与资本集约、技术集约同等重要，千万不能把劳动集约看成是粗放型经济的范畴，其实劳动集约本身就是集约型经济的一个重要组成部分。
历史表明：1993～1997年第三产业产值每增长1%， 其从业人员可增长0.78%，增加就业机会的前景十分可观。目前我国第三产业从业人员所占比重仅为27%，金融、保险、通信、信息咨询、旅游、娱乐业、社区服务、物业管理、家庭服务业等还处于起步阶段，具有很大的发展潜力，应推动其尽快发展，这是创造就业需求的首选产业。要结合乡镇企业结构的优化升级，大力推进城市化，进一步带动第三产业的发展。
在我国，小企业主要生存和发展于劳动密集型产业，单位投资容纳的劳动力（就业容量）和单位投资新增加的劳动力（就业投资弹性）要明显高于大中型企业，在多数领域要高出一倍以上，工业领域尤其明显。1978～1996年我国从农业部门转移出来的2.3亿劳动力， 绝大多数在小企业就业。在工业部门新增加的8000万从业人员中，有75%在小企业实现了就业。1999～2001年应进一步贯彻“抓大放小”方针，在大中小型企业之间形成新型的分工协作关系，搞活搞好小企业，以吸纳更多的劳动力。
从所有制角度看，近年来我国95%以上新增就业机会靠非公有制经济。1997年，城镇的私营及个体企业雇佣人数已增长到2670万人，1992～1997年增长率为23.29%；城市私营部门雇佣员工增长到750 万人， 1992～1997年增长率为49.8%；城市个体企业人数达1700万人，1992～1997年增长率为18.53%。1999～2001 年我们要在巩固公有制主体地位和提高国有经济对整个国民经济控制能力的基础上，大力发展非公有制经济，充分拓宽就业渠道，鼓励和引导失业人员和下岗无业人员兴办多种形式的合作经济、合伙经济、股份制经济或从事个体劳动。
此外还应建立灵活多样的用工形式，广泛推行临时工、小时工、季节工和弹性工作制，必要时可以采取轮岗。如组织下岗失业人员参加以工代赈、清扫环境、维护交通、植树种草等劳动。
2.以提高国际和国内市场竞争力为目标，注重收入分配政策调控，引导国企工资合理增长
改革开放20年来，职工收入大幅度提高。现在失业率上升过快和下岗职工再就业困难的原因之一是劳动力成本过高。一些研究成果发现劳动力成本上升与失业率上升呈明显的正相关。中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组通过对1978～1997年历年有关数据的回归分析得出这样一个结论：在控制了其他变量的情况下，职工平均货币工资每增长1%，城镇从业人员减少0.76%，非农产业从业人员人员减少1.32 %（许欣欣，李培林，1999年1月）。目前，出口增长速度出现大滑坡， 固然有东南亚金融危机的影响，但是劳动力成本的大幅度提高，也是出口优势丧失的一个重要因素。这些直接影响到经济的增长和就业。
当前，一些专家建议用提高中低收入者收入的办法启动居民消费，是有道理的。但是，我们认为在经济不景气的时候，提高中低收入者收入的主要办法不能是简单地提高工资，这里有一个市场约束问题，只有通过积极的财政政策、货币政策和社会政策帮助城镇登记失业者和下岗分流人员尽快实现再就业，才是提升中低收入家庭收入的有效办法；另外进一步完善关于个人所得税的征管工作，通过完善城镇居民最低生活保障制度和加大农村扶贫工作力度，将一部分高收入者的收入向低收入家庭转移也是可行的。
3.以社会公平为目标，对特殊性矛盾进行特殊处理
对经济不发达地区、老工业基地，特别是以资源开发为主且资源趋于枯竭的老工业基地等困难地区的就业问题，要采取特殊措施帮助解决。第一，提高在困难地区的投资比重，扩大公共投资规模，尽快实施就地产业转移（如森工行业向造林、环保及现代农业转移），或地域性整体转移（如煤炭行业的老矿向新矿区实施人力、物力等生产能力转移）；全部或部分解决投资项目的资本金的筹集；增加项目的贷款额度和放宽贷款及其他融资条件，帮助困难地区发展经济。第二，放宽困难地区发展第三产业、中小企业、非国有经济的条件，使之因地制宜更具灵活性。第三，发达地区通过联合协作等多种形式帮助困难地区摆脱困境。第四，建立全国性的地区协调发展基金、再就业基金等支持困难地区发展经济和实施再就业工程。
对一些难以通过培训进入劳动力市场再就业的特殊困难群体如年龄偏大、文化素质低、又长期在国有企业工作的老职工，可采取建立生产自救基地或以工代赈等方式予以妥善解决。
（三）对市场平衡结果的调控
1.以社会稳定和市场活力为目标，合理调整社会保障覆盖面和水平
良好的社会保障制度，需要兼顾社会稳定、企业负担和劳动者活力。促进就业市场化的发展，必须尽快完善我国的社会保障体系。在进行有关社会保障制度设计的时候，保障水平要量力而行，否则会给未来带来沉重的负担，也不利于保持市场的活力。比如，养老保险的替代率问题是一个非常重要的问题，替代率过高会导致企业负担较重、成本上升，不利于产品和服务的竞争。失业保险的待遇、城镇最低社会保障线的水平要切合实际，既要能够保障基本生活、提供必要的再就业培训，又要使劳动者不要产生过分依赖社会保障的行为，从经济收入差别上保持劳动力重新进入市场的动力。
2.以市场规范为目标，实现下岗制度向失业制度的彻底转化
下岗职工进入再就业服务中心，是过渡时期的过渡性办法。1998年6月9日，中共中央、国务院颁发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》十分具体地规定：“下岗职工在再就业服务中心的期限一般不超过3年，3年期满仍未再就业的，应与企业解除劳动关系，按规定享受失业救济或社会救济。”这是政府责任的一种体现，是对下岗职工的一种补偿，同时也是对劳动力市场的一种规范。有些地区的一些再就业服务中心没有与下岗职工签订符合上述规定的合同，有的下岗职工对于进入这样的再就业服务中心还有一定的畏难和抵触情绪，这些都是劳动力市场管理不规范、劳动者市场观念落后的表现。由此可见，下岗制度向失业制度转换难度不小，但是符合市场经济发展方向的事情，必须有条不紊推行下去。随着我国社会保障体系的逐步完善和改革措施的逐步到位，下岗现象将逐渐消失，与国际惯例接轨，直接转化为裁员和失业。
3.以改革、发展为目标，把失业率控制线提高到5%
一方面社会保障体系的完善，使得社会对失业率的承受能力不断提高。另一方面，1999～2001年是体制改革、结构调整和机构重组的攻关时期，劳动力要素的调整必然带来隐性失业的显性化。这样失业率水平就不可避免地会有所提高。出于改革和发展的需要，到2001年城镇失业率的控制目标可以定在5 %（届时城镇登记失业者和下岗分流无业人员合计约为1100万人）。这个失业水平既可以为改革和发展提供必要的调整空间，又可以保持社会的基本稳定，是一种现实和合理的选择。
执笔人：杨宜勇、李建立
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