社会利益分化的城市规划策略探讨——基于科学发展观的思考，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,城市规划论文,利益论文,策略论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：1009—6000（2006）03—0010—05
利益是人们通过一定的社会关系所表现出来的不同需要，一定时期的社会利益结构是城市发展的动力机制，城市规划虽然以城市空间，主要是土地利用作为其工作核心，实际上是对土地和空间代表的利益关系进行的分配和再分配，是一种社会行为的利益协调机制，维护城市的整体利益和全体公众的公共利益是城市规划的价值核心。在社会转型过程中，利益关系的调整，并非那么平顺，原有的利益主体结构被打破，新的利益结构要素不断生成，其间必然充斥矛盾冲突和种种利益摩擦，必然会出现大量的问题，影响到城市的和谐发展，以人的全面发展的科学发展观的提出，为城市规划奠定了现实的理论要求和实践需要，这就要求城市规划必须做出相应的调整和变革。从公共利益平衡的角度选择正确的策略、恰当的措施、适度的手段，促进人的全面发展。
1 社会利益分化现状
社会利益是把社会各构成要素有机地联结成社会整体系统或结构的桥梁，在各社会成员围绕利益问题的相互作用中，具有决定意义的是人们掌握和支配利益资源的状况。社会利益资源的配置方式决定社会成员之间的利益关系，我们可以从利益主体、利益结构中反映社会利益在社会成员中目前的分化状况。
1.1 利益主体分化
经济成分的多元化必然产生多元化的利益主体。目前中国城市的利益主体主要有横向利益主体和纵向利益主体两个方面：
1.1.1 纵向利益主体
根据城市人的不同存在形式，纵向利益主体主要划分为社会主体、集团主体和个人主体三种类型。为了研究的针对性，其相对应的主要对象为政府、企业和个人。在其相互作用中，一般表现为后两者尽可能地扩大自身利益，而政府则从城市的整体出发，设法使其行动能纳入到政府遵从和认可的最理想的组织秩序中去。在城市发展的过程中，利益主体的矛盾，从某种意义上讲就是这三种主体利益之间的协调问题，个人作为城市的细胞，是整个城市发展的原动力，没有个人就没有企业，就没有社会。企业作为社会的基层组织，是社会的主要支柱，没有企业，就不能形成整个社会的合力。它既是个人力量的组织者、领导者，又构成社会整体的基础，是整个城市生活的中间环节。政府作为代表的城市生活的总体组织者和领导者，它是城市生活整体性、有序性的核心环节，既源于个人，企业，又高于个人和企业。要使城市生产力快速地发展，使整个城市合理、高效地运行，就必须使个人、企业和政府的利益协调一致、使每一主体的潜力和能力得到充分的发挥。在操作上应该是“政府宏观调控，企业自行节制，个人积极参与”三方面的主体各尽其职，相互配合。
1.1.2横向利益主体
横向利益主体主要有四个阶层：一是特殊受益阶层，即新富阶层或暴富阶层。他们是改革在经济上的最大受益者。这个集团包括私营企业主、拥有总体性资本的精英集团、一部分暴富起来的干部、涉外企业经营管理层以及各类的明星、经纪人等。这个阶层一方面希望现行政策能朝着更有利于他们利益的方向发展，另一方面也对政策的能否持续心怀疑虑；二是普通受益阶层，这个阶层人数众多，构成极为复杂。传统的身份群体，诸如农民、工人、知识分子、干部等，都有很大一部分人是普通受益者。普通受益阶层是中国改革最主要的社会基础；三是相对被剥夺阶层，改革以来，从绝对生活水平上看绝大多数人都有上升。但如果从相对的角度看，则有相当一批人生活上遇到困难。目前最突出的是农民和国有企业的下岗、失业职工；四是绝对被剥夺阶层，指的是生活在绝对贫困线以下的人群。中国的绝对被剥夺阶层，比较突出的是集中在中国西南、西北，以及一些山区的贫苦农民。目前，这些地区的贫困人口总数仍有6500万人左右。由上述可见，中国的阶层利益分化，主要表现在暴富阶层与相对、绝对被剥夺阶层之间的分化。目前，更令我们关注的是城市中的暴富阶层与城市失业下岗职工之间的分化。利益本身是一种诱惑也是一种力量，它会使其他权力驯服于它。利益多元化尽管在多方面奠定了法治的基础并提供了动力，但必须认真注意到利益多元化有破坏规则倾向，这是必须注意防止的。
1.2 利益结构失衡
利益结构是利益主体之间所形成的各种利益关系。在中国社会转型过程中，原有的主体结构被打破，新的主体结构要素不断生成，其间必然充斥矛盾冲突和种种利益摩擦。主要表现为经济利益、政治结构的失衡。
1.2.1经济利益失衡
不同收入层的分化是我国当前利益结构变迁的主要特征。改革前平均的收入分配结构已不复存在，由不同收入层组成的多元结构已经形成。随着市场竞争和产业结构的调整，一方面是高收入者阶层的日益崛起；另一方面却是由下岗职工、贫困地区的农民等构成的规模巨大的低收入者阶层。贫富差距进一步拉大，表现为群体收入差距、城乡居民收入差距、地区收入差距以及行业收入和所有制经济之间差距等。
群体收入差距：衡量收入差距的基尼系数，据世界银行测算1978年，我国基尼系数为0.3，最穷20％人口的收入占全部收入的6.28％，最富20％人口的收入占全部收入的39.9％。到1995年，这些数据相应的变为0.445，4.27％，50.24％，差距扩大的趋势十分明显。1978～2001年，城市基尼系数从0.16上升到0.319，农村从0.21上升到0.366，城乡一起计算，1995年的0.389上升到0.435，超过国际公认的0.4的警戒线①。
城乡居民收入差距：1978年城镇居民与农村居民家庭人均收入之比为2.37：1，1978～1984年的6年间，由于农村先期进行体制改革，城乡差距有所缩小。但此后情况逆转，1985～2003年的18年中，农民人均纯收入年均增长4.3％，而城市人均可支配收入年均增长8.7％，城乡差距快速扩大。2004年城镇居民人均可支配收入9422元，农民人均纯收入2936元，二者是3.2：1，加上各种福利差距，实际上可达到6：1的关系②。若以2003年为基期，农村居民的人均纯收入若以平均每年6％的速度增长，要赶上目前城镇居民的平均收入水平，还需要20年左右的时间。
地区收入差距：改革开放以来区域结构的最大变化，是东部沿海地区率先发展起来，其他各省、区内部也都有一部分市、县率先发展起来，带动了全国的发展，逐步形成了东部加快发展、西部大开发、东北老工业基地振兴和中部也快速发展的区域发展格局。进入1990年代以后，区域之间的发展差距扩大，1990年东部地区人均GDP分别相当于中部和西部地区的1.56倍和1.84倍，2003年差距进一步扩大到1.91倍和2.38倍。即便是公务员的工资，目前不同的地区、不同的单位之间，同一级别的人员收入差异也很大，有的相差3～4倍③。如果没有特殊的治理措施，这种区域差距继续扩大的趋势很难改变。
行业收入和所有制经济之间的差距：随着市场经济的发展，传统计划经济条件下那种比较简单的社会收入分配和利益关系，已变得日益复杂。近十年来，一些行业的职工工资收入以几倍于全社会职工工资收入平均增速的水平增长，与另一些破产、亏损企业职工的低收入形成强烈反差。从不同行业来看，增长最快的是金融、保险业、房地产，增长最慢的行业是采掘业，农业、餐饮业、制造业是收入最低的三个行业。从各行业之间的收入绝对水平来看，像计算机应用服务业、航空运输业等行业职工工资收入平均超过万元，2002年行业年平均工资最高和最低之比为2.26：1，比1990年的1.76：1，扩大了近30％。同样，不同所有制经济单位之间职工工资差距也比较明显。由于企业运行机制、产权关系、经营效果等多方面因素的影响，不同所有制之间劳动者的工资收入具有下述两个特征：第一、国有职工的工资收入高于集体职工的工资收入。第二，其他所有制职工工资收入高于国有职工工资收入。1998年国有经济单位收入比上年增长2.1％，而其他所有制经济单位的职工收入和个体经营者收入分别比上年增长15.7％和11％④。
贫富差距源自收入差距，收入差距拉大，除与国家收入分配政策主要向个人倾斜以及鼓励部分人先富起来的政策有关外，还有以下原因：分配正向科技人员等脑力劳动者倾斜，高素质人才收入迅速提高；城乡分治体制严重影响城乡居民收入状况；垄断制度和行为造成收入分配领域的严重混乱；地区经济发展不平衡；初次分配秩序混乱和再次分配领域的税负不平等及社会保障制度滞后，造成收入悬殊；非正常因素的影响，即违法非法收入的存在。在社会主义初级阶段收入分配中存在适度差距符合我国经济社会发展规律，有利于市场经济的发展，有利于综合国力的提高。但是，一个国家的贫富差距过于悬殊时，则会阻碍社会的进步和发展。收入结构作为全面小康社会的重要指标，我国传统的社会结构是一种“金字塔”结构，表现为少数人富裕，而绝大多数人处于社会底层。符合全面小康社会要求的社会结构应该是一种“橄榄型”结构，即中等收入阶层作为社会的稳定因素占据社会构成的绝大多数，非常富裕和贫困者处于“橄榄”的两极。
1.2.2政治利益失衡
政治是经济的集中表现，政治利益是整个社会利益的一个重要方面，随着经济体制改革向纵深发展，势必要求政治体制改革与之匹配，否则改革成果也无法巩固。政治体制改革实际也是一种利益的调整和权力的再分配，必然伴随社会群体的分化和重组，权力和利益的调整不可避免地会引起一些摩擦和碰撞。目前，主要表现为：首先是有些尚未打破的传统政治体制和业已打破的现行经济体制这新旧两种模式之间的冲突。如经济体制改革使人们的经济利益关系发生了变化，产生了各种不同经济成分和利益结构的不同群体或个人，并由此衍生诸多的差异、摩擦和冲突，消除这些矛盾有赖于政治权力来加以正确处理和协调，而传统政治体制显然是难以胜任的，如以人治取代法制；其次是人民群众参政扩大的需要和政治体制的水平不能满足这一需要之间的矛盾。随着改革、开放的深入进行和发展，越来越多的社会成员产生了政治参与的愿望和要求，但是，政治体制水平提高的程度往往低于人们参政水平提高的程度，使人们的政治参与难以全面实现，造成人们对现行政治体制的不满；再次是领导决策与群众期望反差过大的矛盾。在改革和发展市场经济的过程中，由于种种原因，难免会出现困难和挫折，造成决策的失误，而且纠错机制的不完备，容易引起群众的不满，造成社会不稳定；最后是政治体制改革过程中新旧观念的碰撞。随着政治体制改革和市场经济的发展，人们的价值观念发生了质的变化，摒弃了原来计划经济条件下形成的旧观念，建立了与市场经济相适应的新观念。如果政治体制及其运行机制不能适应新价值观念的标准和规范，如果政府机构不能通过内在机制纠正和消除自身的腐败行为，就会导致群众政治情绪的低落、态度消沉和信任危机。
当代中国的现代化属“后发”或“外发”，现代因素积累不足，在社会转型期，新旧体制并存及相互牵制、种种改革措施登台亮相，难免鱼龙混杂、泥沙俱下。新的举措、新的政策又往往难以一时成熟，因而往往带有较多的非系统性、非连续性和非科学性，影响利益主体诸要素的磨合，造成利益结构的失衡，使得主体利益的分化更为难免。
2 基于公共利益的城市规划策略
城市规划时视为协调利益关系的一种机制，公共利益始终是城市规划基本价值观的核心内容。公共利益是一个与私人利益相对应的概念，根据20世纪以来的价值取向，公共利益的范围日益广泛，一般认为凡是未被单个社会成员所占有的利益或尚未被分配的利益都属于公共利益。它有一些基本共识：首先，公共利益是一定范围内绝大多数人的共同利益。公共利益与整体利益有区别，当整体利益被少数社会成员控制和占有时，整体利益就成了一种形式上的公共利益；其次，公共利益不是抽象的，公共物品和公共服务是公共利益主要的、现实的物质表现形式。按照世界银行的界定，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外。”由此判断，城市规划所涉及的基础设施和公共空间便是基础性的公共物品，城市市民能够公平、合理地享用。再次，相对于私人利益而言，公共利益具有逻辑上和事实上的优先性，它是一个社会中最重要的利益。因为一般说来公共利益具有全局性、长远性，关注的是一个社会整体的稳定和发展，它为私人利益的满足和实现提供了前提、基础和保证。当然，尽管公共利益与私人利益有时相互排斥与冲突，但两者本质上具有一致性。实际上，没有私人利益就没有公共利益，没有公共利益就没有私人利益。每一个人的利益都存在于社会之中，脱离社会谈论任何一个特定个人的利益是没有意义的。
2.1利益明晰化，城市规划利益协调的基础
利益明晰化，就是要认清现阶段中国社会有哪些利益差别与矛盾，使不透明、混沌模糊的利益关系变得明白、透明和清晰。它包括利益主体明晰、利益表达明晰和利益差别明晰。
（1）利益主体明晰。公共利益的公共性、普遍性和共享性，决定了维护公共利益的优先性和重要性，由此也决定了城市规划应遵循的基本价值取向是以维护公共利益为先、以维护公共利益为重。实际上就是确定城市规划主要服务的社会主体是谁的问题。在生产资料私有制社会里，从全体或大多数社会成员的个人利益中分离、独立出来的公共利益，被统治阶级占为己有或绝大部分份额为它所夺取，实质上成了统治阶级的共同利益或整体利益，只是仍保留着全体或大多数社会成员共同利益的形式而已。在公有制的社会里，公共利益是实质上的全体社会成员或大多数社会成员的共同利益，尽管因外在的社会分工而与个人利益相矛盾，但却是一种非对抗性矛盾。因此，中国现阶段的城市建设，城市不是为权力阶层而建、不是为少数利益集团（如资本拥有者）而建，而应是为广大的人民群众而建，尤其是为占城市绝大多数的普通市民，因为他们的利益是公共利益的集中体现。
（2）利益表达明晰。即要有反映、表达和代表各种利益要求的利益表达主体——社会政治组织或群众团体组织。利益表达机制是指能够及时全面地反映出各利益主体的利益需要和利益偏好以使获得社会各界的了解认同的社会沟通体系，是利益激励的前提和基础，也是十分重要的利益协调环节。强化利益表达主体的自主性和畅通利益表达渠道，使每一利益主体不仅能合乎自然地自由表达自己的利益需要，并且能了解洞悉其他利益主体的利益需要，尤其是弱势群体。不同人或群体都会有自己的特殊利益或特殊需要，而这些特殊利益或特殊需要并不是时时事事处处都非常透明和为社会所了解的，相当一部分处在灰暗不明的状态中。这些非透明的特殊利益常常为潜意识或集体无意识的形式积淀内化，深深地制约着利益主体的利益偏好或利益倾向。一旦这种特殊的利益遭到严重的压抑或侵害，就会诱发利益主体的强烈不满和牢骚，甚至发生利益纷争和冲突。可见，城市规划能否体现公共利益，不仅取决于规划师一方，还取决于整个规划过程的利益表达机制的健全，特别是做出规划决策的政治过程，而这个过程不只是在城市规划行业或专业领域内循环，而是一种社会循环，并在这种社会循环中达成公共利益。
（3）利益差别明晰。即承认利益差别并将其限定在一定的限度内。利益差别是社会主义初级阶段乃至整个社会主义时期必然存在的一个客观事实，承认利益差别，并自觉利用利益差别调动劳动者的积极性，通过一部分人先富起来最终走向“共同富裕”， 这是社会主义社会发展动力持久不衰的重要原因。但是，利益差别作为社会发展动力而起作用，不是无限度的，利益差别只有在一定限度内才具有积极的意义。利益差别太大，会激化社会矛盾，造成社会不安定；利益差别太小，不足以激发人们追求利益的内在动力和积极性，同样起不到动力的作用。因此，城市规划应该建立以促进全面发展，实现公共利益的基本原则和工作方法。在获得了社会普遍认可的基础上，城市规划通过舆论宣传、政府和立法干预，以及个体或团体的社会化过程，引导社会向公共利益价值准则和行为方式以及由此而形成的各类关系的方向转移。在此过程中，城市规划采用一定的激励手段，以个人或团体的发展作为内在动力，将城市资源（主要是城市土地使用）按一定程序分配给这些个人和团体，鼓励他们按照规划的要求付诸实现，同时通过社会舆论、政府的规章制度以及立法司法机构，在物质和精神上提供支持，使其在市场和社会竞争中处于优越地位；对于违反规划的建设行为，则不提供其必需的社会资源，使其在竞争过程中逐步淘汰。这样，个人和各类团体，为了获得更多的社会资源（物质的和精神的），减少其竞争的压力，加快其利益的实现，也就会更多地遵循城市规划的方向、意图、内容和基本原则，将城市规划视为其发展决策的依据。
2.2利益市场化，城市规划利益协调的核心
利益分配方式、利益结构的构成，从来都不是人们能够随心所欲的，而是受制于一定社会的经济关系和结构，要充分重视市场在利益资源配置中的核心地位和基础性作用。利益市场化是建设利益协调机制的核心与主体。要使利益市场化，就必须首先打破土地计划型的利益分配方式，同时，与市场机制相适应，利益调节必须纳入市场的统一轨道，从以行政手段为主转变到以经济杠杆为主，使利益调节既能有力激发利益主体的利益驱动力，又能有效调动利益主体的利益约束力，并通过利益推动，自觉引导人们的经济行为，从而使城市建设有序而富有活力。城市规划一方面要保证对那些市场不能也不愿提供的公共物品和服务的提供，从而更好地实现公共利益最优化；另一方面，对那些通过市场能够提供的公共物品和服务，城市规划可以尝试着借助市场组织的优势来生产这些公共物品，城市规划的责任则在于为保证公共利益的实现而和生产者订立合理的服务及监督、规范市场组织行为等方面。如1989年John Forster首先提出了“联络性规划”理论，Healey于1997年提出合作性规划理论。其中思想的核心是合作协调、利益均衡。即强调政府力、市场力、社会力之间的合作，取得不同社会组织、利益集团与市民之间的利益均衡。此外，还要打破原有的城乡、阶层、身份等封闭与隔离的利益结构，构造一个具有开放性、流动性的市场型的利益结构，通过土地利用和空间发展的方式推动和催化旧的利益结构的分化与重组，培育和扶植新的利益主体形成，从而造就一个有利于生产力发展、市场经济所需要的开放型利益结构。
2.3利益制度化，城市规划利益协调的保障
制度规范着人们的社会关系，人发展什么，怎样发展，根本上是由生产力决定的，直接的则是由社会关系即制度来决定的。城市规划是城市全社会的行为，是以城市建设为载体来实现城市空间目标的行为过程，目前面临着转型社会中普遍的制度短缺问题，如社会发展中的公平、公正、平等、民主等问题都是制度合理性必须考虑的问题。其实，市场这只“无形的手”在财富分配上所起作用的本质是将差距扩大，而政府“有形的手”所起作用的本质则是，以社会公平为目的，运用适度的社会政策，缩小社会的财富分配差距，从而尽快地形成一个支撑社会稳定的社会中间利益层。如发达国家一般都随着其经济和社会的发展变化而采取各种必要的甚至是非常全面的措施。在20世纪30年代，罗斯福“新政”、凯恩斯主义和贝弗里奇报告的出台，重塑了发达国家的社会制度与社会政策的导向，构造了一个较为完整的社会制度、社会政策体系。中等收入国家和发展中国家现在则面临着全球化的压力，不得不用一百年甚至几十年的时间来完成发达国家用几百年时间完成的历史过程。在这种情况下，如果没有政府的介入，而企图等待现代社会阶层利益结构自然形成，其问题可能会相当严重。尤其不可能使阶层间的收入和财富分配差距自动保持在社会各阶层所能够接受的限度内。城市规划作为公共政策的一部分需要发挥“有形的手”的作用。对于城市发展来说，仅仅有技术理性是不够的，必须有价值理性的支配，通过制度理性的发展来建立城市规划的保障制度、控制制度和激励制度。对于社会主义初级阶段来说，这是市场经济生产力发展的客观要求，也是人的自由全面发展的必然要求。
总之，社会利益的分化对城市规划的影响是巨大的，既有积极的一面，也有消极的一面，城市规划应该加以引导和克服。随着中国市场经济的深入，城市化进程的加快和全球化的趋势，城市建设中每天都有新情况、新问题，城市规划必须不断地进行创新，才能适应新时代的要求，满足人民群众不断增长的物质、社会和精神空间的需要。科学发展观的提出，把城市规划领域中利益关系的矛盾与冲突统一在和谐社会的基础上，突显公共利益的价值，使之成为贯彻整个社会主义城市建设全过程的一项最重要的历史任务。这是理论与实践、理想与现实相结合的辨证方法，必将有利地推动城市和人的全面发展。
注释：
① 数据来源：联合国人居署．全球化世界中的城市—全球人类住区报告2001．中国建筑工业出版社，2004.
② 数据来源：中国统计年鉴编辑部．中国统计年鉴2005.北京：中国统计出版社出版，2005
③ 数据来源：城市规划，2005,(5):21—23.
④ 数据来源：中国社科院世界经济研究中心．http//www.iwep.org.cn/