欧盟职业教育和培训质量保障政策评析，本文主要内容关键词为：职业教育论文,欧盟论文,质量论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G719.1 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2015)02-0099-06 在知识经济日益繁荣、科学技术迅猛发展的今天，职业教育和培训也随着劳动力市场的变化、工人素质要求的提高而逐渐受到国际社会广泛关注。欧盟职业教育和培训一直走在世界前列。近年来，为应对经济危机、解决就业、提升国际竞争力，欧盟制定了一系列保障职业教育和培训质量的新政策。 一、欧盟职业教育和培训质量保障政策的背景 欧盟职业教育和培训质量保障政策的制定有其特定历史背景，受多种社会因素的影响。 1.金融危机影响 2008年，一场突如其来的金融危机席卷全球，欧洲各国未能幸免。根据欧洲委员会2010年的政策文件，欧盟GDP总值2009年降低了4％，工业生产值下滑到1990年的水平；公共财政受到严重打击，平均赤字达到GDP的7％，债务高于GDP的80％，这使得欧洲过去20年的经济成就化为乌有；10％的就业人员被迫下岗，面临失业的威胁。[1]同时，欧洲区域经济增长潜力下降，许多投资项目被迫搁浅，不少人力资源遭到浪费，经济结构的缺陷逐渐暴露。如果对这一态势置之不理，欧洲将持续遭受更加严重的经济下滑，甚至影响到未来经济增长潜力。对此，欧盟开始思考经济发展方式的转变，计划发展可持续的知识型经济，尤其关注与人力资源开发密切相关的职业教育和培训。 2.就业形势严峻 与世界其他发达国家相比，欧洲各国就业率一直处于较低水平：20-64岁之间的人口就业率是69％，55-64岁之间的人口就业率是46％(美国、日本均高于62％)。[2]除数量严重不足外，欧洲就业质量也存在严重缺陷。据欧洲职业培训发展中心的调查，2020年，欧盟40.9％的工作将要求高级资格，54.7％的工作要求中级资格，不到10％的工作要求低级资格或不需要资格。[3]然而，25-64岁的人口中，有7.6亿人只具备低级资格或不具备任何资格；很多18-24岁的人在结束职业教育培训时尚未具备任何资格。[4]这使得现有工人的技能难以满足就业市场的需求，无法适应经济发展的需要。想要解决这一问题，减少结构性失业，就需要从职业教育和培训入手，通过保障职业教育和培训的质量来提高工人素质。 3.国际竞争激烈 欧盟委员会指出：“当前国际竞争的实质是以经济和科技为基础的综合国力的较量。”[5]在欧盟经受经济打击的同时，世界其他国家却在稳步发展中。例如，中国和印度等国正在增加技术研究投资，优化产业价值链，努力跻身世界经济前列。[6]尽管欧盟具有区域一体化的优势，但是在面临激烈的全球竞争时，不得不重新制定经济发展策略。作为经济发展的主要推动力，人力资源需要得到进一步开发。职业教育和培训具备为社会进步、经济发展输送人才的功能，因而日益受到欧盟的关注。面对严峻的国际形势，培养掌握先进技术、具备高级资格的工人成为欧洲职业教育和培训的重中之重。其中，职业教育和培训质量保障又成为决定人才培养结果的关键环节，直接关系到人力资源转化成经济资源的效率和效益。 二、欧盟职业教育和培训质量保障政策的目标和内容 2009年6月，欧洲议会和欧洲理事会制定了《欧洲职业教育和培训质量保障参考框架》(European Quality Assurance Reference Framework for Vocational Education and Training)。为确保质量保障参考框架的实施，欧盟自2010年起制定了新的职业教育和培训质量保障政策。本文选取欧盟职业教育质量保障机构制定的《2010-2012年支持欧洲职业教育和培训质量保障参考框架建议实施的工作计划》(Work Programme to Support the Implementation of the Recommendation on the Establishment of a European Quality Assurance Reference Framework 2010-2012，简称“2010-2012年工作计划”)、《2013-2015年欧洲职业教育和培训质量保障工作计划》(EQAVET Work Programme 2013-2015，简称“2013-2015年工作计划”)以及欧洲职业教育发展中心制定的《确保职业教育和培训质量——职业教育和培训机构资格认证的作用》(Assuring Quality in Vocational Education and Training-The Role of Accrediting VET Providers)、《职业教育和培训的资格认证和质量保障》(Accreditation and Quality Assurance in Vocational Education and Training)这四个政策文本作为主要分析内容。 1.政策目标 (1)形成职业教育和培训质量保障的文化氛围。《2010-2012年工作计划》指出，欧洲职业教育和培训质量保障参考框架的目标之一，是形成质量保障的文化氛围，并且在区域及国家各个层面推动这一文化的发展，从而使欧盟层面和成员国层面的各利益相关者能积极参与质量保障参考框架的建设和实施。[7]为实现这一目标，欧盟需要制定共同准则、参考标准、评估指标及其他工具。 (2)完善职业教育和培训质量保障的相关体系。职业教育和培训体系及其质量保障体系的改进和持续完善是政策目标之一。这一体系的完善有利于增强劳动者的就业能力，加强社会融合及推动全民终身学习的发展。在此基础上，欧洲才能更好建立和发展知识型和高技能型经济，灵活应对成员国面临的种种挑战。这一点在《2010-2012年工作计划》中得到充分论证。 (3)建立职业教育和培训质量保障的国家参考信息网站。国家参考信息网的建立旨在推动成员国的利益相关者积极参与质量保障政策的实施。[8]信息网拥有充足的政策资料和活动资源，为欧盟层面和成员国层面的各利益相关者提供有关政策实施、自我评估及工作改进方面的信息。这有利于成员国在充分考虑本国国情的基础上推动职业教育和培训的相关工作，并且形成一种满足目标要求、迎合国际需求的实施方法[9]，从而切实保障职业教育质量。 (4)推动职业教育和培训质量保障参考框架的实施。《2013-2015年工作计划》指出，2013-2015年工作目标是推进职业教育和培训质量保障参考框架在国家层面的实施。为实现这一目标，欧洲计划构建职业教育和培训质量保障网。该保障网旨在为成员国提供充足的信息资源和专家支持，从而帮助成员国营造质量保障的氛围。此外，成员国将通过可持续的平台进行经验交流。[10] 2.政策内容 (1)构建欧洲职业教育和培训质量保障网(EQAVET network)。该保障网旨在帮助成员国在职业教育和培训质量保障方面进行更有效的管理，实际上是一个实体工作网。主要开展六个方面工作：第一，传播信息资讯。工作网主要通过欧洲层面的国家参考信息网传播关于质量保障的信息，形成职业教育和培训质量保障的社会文化。第二，制定指导方针、设计实施方法。质量保障网通过与国家政府部门和国家参考信息网对接，为成员国职业教育和培训政策的实施设计具体方法。此外，它还为成员国职业教育和培训的制度改进提供指导方针。第三，强化质量保障的文化。质量保障网联合国家参考信息网，收集、交流和反思质量保障的有关案例，协助成员国形成具有本国特色的质量保障文化。第四，确保与其他欧洲项目保持一致。质量保障网与终身教育项目的合作有利于质量保障文化的建设，也有利于职业教育和培训质量保障参考框架的实施。第五，借助全纳的方法促进利益相关者的参与。质量保障网将使不同层面的利益相关者能快速便捷地获得相关信息，主动承担自己所肩负的责任；第六，保证各机制的运行质量。欧洲质量保障参考框架的基本原则是确保所有工作高质量开展。[11]此外，欧洲职业教育和培训质量保障网的运行主要由其秘书处负责。秘书处通过组织工作小组、研讨会、提供专家咨询、开发交流工具等方式帮助成员国在国家层面和欧盟层面开展职业教育和培训质量保障的相关工作。 (2)加强职业教育与高等教育的合作。作为终身学习的重要组成部分，职业教育与高等教育有着密切的联系。《2013-2015年工作计划》指出，在质量保障方面，职业教育与高等教育应共享观点、理念和项目等。[12]两者的合作有利于学习者在欧盟教育体系内的自由流动，且能增强职业教育和培训的吸引力。为实现这一目标，欧盟已进行了诸多努力，如2011年欧洲职业教育和培训质量保障机构举办的终身学习质量保障和资格认证专家研讨会；2013年该机构又与欧洲职业培训发展中心共同举办了质量保障研讨会，专题研讨职业教育与高等教育在质量保障领域的长期持续合作。 (3)增强欧洲质量保障领域各工具间的协同效应。欧洲资格框架(EQF)、国家资格框架(NQF)、欧洲职业教育学分转换系统(ECVET)和欧洲通行证(Europass)是欧洲质量保障领域的重要工具。随着人们对学习结果的日益重视，这些工具逐渐得到推广和普及。因此在实施欧洲职业教育和培训质量保障参考框架(EQAVET)的同时，还要加强该框架与上述质量保障工具之间的合作，从而在资格互认、学生流动等领域发挥强有力的协同作用。这一合作项目将会增加学习途径的灵活多样性，确保教育质量，增加信任度和透明度，且尽可能满足学习者的需要。为实现质量保障工具的协同效应，欧盟要加强这些工具实施机构在国家层面的合作，社会合作伙伴也要在质量保障项目的设计、实施和监管等过程中扮演重要角色。[13]此外，人们要在质量保障、资格授予程序上达成共识，且重视考试的质量保障及学习者的资格授予等事宜。[14] (4)明确职业教育和培训质量评估的方法。质量保障不仅包括政策制定、具体实施，还包括效果评估及改进完善。欧盟职业教育和培训质量评估的主要方法是资格认证。根据欧洲职业培训发展中心的定义，资格认证“是对一个团体或个人能够执行具体任务的正式认可——这一评估过程以预先设定的目标为出发点，以规范的检验程序为保障。”[15]资格认证机构及职业教育和培训机构是资格认证的主要参与者。首先，资格认证机构制定资格认证的具体标准和指导原则，职业教育和培训机构则根据这些标准着手准备认证材料。随后，职业教育和培训机构进行自我评估或运行内部质量管理体系。内部评估结束后，提交资格认证申请并接受外部评估。外部评估结果分三种：第一，肯定性评价(positive)——通过认证，认证机构提供认证建议，认证职业教育和培训机构的资格并授予质量证书。五年后职业教育和培训机构开始接受新一轮资格认证。第二，否定性评价(negative)——没有通过认证，认证机构提供改进建议，并敦促职业教育和培训机构进行改进。职业教育和培训机构则根据改进意见为再一次申请认证做准备。第三，介于肯定和否定之间的评价(critical)——没有通过认证但没有被完全否定，由职业教育和培训机构提交改进报告后再予以认证。[16]通过外部评估机构对职业教育与培训机构的评估，可判断该职业教育和培训机构是否具备提供优质职业教育的能力。这可从源头上确保职业教育和培训的质量。 三、欧盟职业教育和培训质量保障政策的特征 1.政策目标多元性 质量保障政策指向的行动涉及职业教育和培训事业的方方面面，因而政策目标必须反映利益相关主体的多样化需要。欧盟制定职业教育和培训质量保障政策的目标时，充分考虑了区域、国家、职业教育和培训机构及劳动者的利益诉求，从而形成了多元政策目标。 欧盟职业教育和培训质量保障政策的目标涵盖四个方面的内容，分别是形成职业教育和培训质量保障的文化氛围、完善职业教育和培训质量保障的相关体系、建立职业教育和培训质量保障的国家参考信息网站及推动职业教育和培训质量保障参考框架的实施。这四项目标存在由实践到制度再到文化的层层递进关系。其中，推动参考框架的实施以及建立国家参考信息网属于实践层面目标，完善质量保障体系属于制度层面目标，形成质量保障的文化氛围则属于文化层面的深层次目标。这一渐进发展目标表明，欧盟职业教育质量保障政策的终极目的是使质量观念深入人心并内化为人们的自觉行为。考虑到文化观念形成的复杂性和长期性，欧盟制定了实践层面和制度层面等容易实现的政策目标。可见，欧盟在制定政策目标时，既考虑到了利益相关者的现实需要，又兼顾了未来社会发展的需要，从而制定了不同层次针对不同利益主体的多元政策目标。 2.利益主体多样性 作为大型区域集团组织，欧盟在制定区域政策时必须全面考虑政策涉及的多元利益主体，确保这些利益主体能积极参与政策的制定、实施和评估。就欧盟职业教育质量保障政策而言，其利益主体涵盖欧盟、成员国政府、职业教育和培训机构、企业及学习者等。这些多元利益相关者通过“开放式协作”参与欧盟职业教育和培训质量保障政策的制定和实施过程。 欧盟采取多层治理的政治架构，其职业教育和培训的质量保障工作在超国家层面、国家层面以及次国家层面展开。具体而言，欧盟从区域层面制定宏观教育政策，成员国则负责从国家、地区层面实施政策。这一政策制定和实施过程既要求欧盟充分了解成员国的具体情况，又需要成员国向欧盟进行及时结果反馈。两者之间的合作交流既有利于欧盟制定符合需求的政策，又有利于成员国有效落实相关政策，从而构成欧盟与成员国两个利益主体之间的有效张力。此外，成员国与成员国之间存在有效的对话机制。各国通过开发职业教育和培训质量保障的共同项目、举办研讨会等方式实现各利益主体的跨国合作。欧盟教育领域的目标之一是促进学生区域内的自由流动。这就需要成员国在质量标准等方面达成共识，通过统一的标准减少自由流动的障碍。因此，欧盟在制定职业教育和培训质量保障政策时，特别提倡各利益主体之间的合作。同时，欧盟也十分注重职业教育和培训与其他类别教育之间的联系。各类教育机构担负着实施教育政策的重任，因而教育系统中利益主体的合作交流对政策实施起着关键性作用。如《2013-2015年工作计划》特别强调职业教育与普通高等教育之间的合作关系，建议两者在质量保障上共享理念、开展合作。 3.政策措施可行性 政策实施的关键在于标准的制定，科学合理的标准能为政策的贯彻执行提供明确参考依据和方向指导。为确保职业教育和培训质量保障政策的可行性，欧盟制定了基于质量的数据标准要求，明文规定职业教育和培训机构的投入、产出、达标率等。 2009年《欧洲职业教育和培训质量保障参考框架》制定了两级指标体系，包括十项一级指标和十四项二级指标，用以衡量职业教育与培训质量保障工作的师资投入情况、项目参与率和完成率、学生就业率等。这些数据为质量保障政策的实施提供了最直观的操作指标，同时也为政策执行的效果评估提供了详细参考标准。《职业教育和培训的资格认证和质量保障》在明确资格认证流程时，也将制定评估标准作为首要工作。这一标准具有普适性，能在更广范围内指导职业教育和培训质量保障政策的实施。此外，在落实职业教育和培训资格认证政策过程中，欧洲职业培训发展中心致力于形成欧洲共同指导方针。这一方针包括一系列的标准、原则和指标，用于规范资格认证的过程，衡量培训项目的产出和结果。[17]实施标准在确保普适性的同时还兼顾多样性，从而有利于多种途径实施政策。鉴于此，职业教育和培训机构在资格认证中所需达到的标准被划分为基于背景的标准、基于投入的标准、基于过程的标准和基于结果的标准。[18] 4.政策内容适切性 欧盟职业教育和培训质量保障政策的制定旨在提升职业教育和培训的质量，从而培养高素质技能型人才。这一宗旨适应了欧盟经济社会发展的需要，有利于解决欧盟在经济发展、国际竞争及就业市场所面临的问题。 萧条的经济态势、严峻的就业形势及激烈的国际竞争，使得欧盟面临国际和区域的双重挑战。应对这一挑战的关键在于保障和提升职业教育和培训质量，培养新型高素质人才，从而实现区域经济结构的转型，减少就业市场的结构性失业，增强区域产业的国际竞争力。欧盟《2010-2012年工作计划》和《2013-2015年工作计划》提出构建欧洲职业教育和培训质量保障网，建议加强职业教育与高等教育的合作。保障网的搭建有利于实现对职业教育和培训质量的有效管理，合作的开展便于职业教育借鉴高等教育质量保障的理念和方法。《职业教育和培训的资格认证和质量保障》和《确保职业教育和培训质量——职业教育和培训机构资格认证的作用》提出对职业教育和培训机构进行资格认证和质量评估。这项工作的开展有利于评价职业教育和培训机构是否具备提供职业教育与培训的能力以及职业教育和培训项目能否有效满足劳动力市场需求、适应经济发展要求并充分满足学生的学习需要。[19] 四、欧盟职业教育和培训质量保障政策的启示 欧盟职业教育和培训质量保障政策对我国制定职业教育质量保障政策不乏借鉴价值和启示意义。 1.形成质量保障文化氛围 欧盟职业教育和培训质量保障政策的核心目标是形成职业教育和培训质量保障的文化氛围。这一文化氛围有利于唤醒人们对质量保障重要性的认识，并且能充分调动欧盟层面和成员国层面各利益相关者积极参与质量保障工作。 借鉴欧盟经验，我国可在制定职业教育质量保障政策、完善职业教育质量评估体系的同时，进一步推动职业教育质量保障文化氛围的形成。制定职业教育质量保障政策时，将形成质量保障文化作为政策目标；评估职业教育培训机构时，将建设质量保障文化作为重要参考指标；改革职业教育与培训时，将树立正确的质量观念作为主要改革目标。政府不但需要从政策层面明确质量文化形成的必要性和重要性，还需要从实践层面支持和引导社会各利益主体开展质量文化建设。职业教育培训机构应树立正确质量观念，努力建设质量保障文化。社会其他利益相关者如企业等也应积极参与质量保障文化建设。 2.建立健全质量评估制度 建立科学合理的资格评估认证制度是保障职业教育和培训质量的有效方法和手段。欧盟明确规定了对职业教育和培训机构进行质量评估的相关主体和具体方法。外部专门机构根据预先制定的标准对职业教育和培训机构进行评估，及时反馈评估结果，从而有利于职业教育和培训机构完善和改进质量保障工作。 我国职业教育和培训存在的突出问题是办学质量参差不齐。因此，有必要制定针对职业教育和培训机构的质量评估制度。具体而言，一套由国家法律、行政法规、地方政策和部门规章组成的完整体系应被建立、实施，从而将职业教育和培训机构置于不同层级的监督之下。法律权威、行政力量、同行评议及舆论影响将会成为培训机构提升质量的重要推动力。政府根据现实社会发展需要制定政策目标和质量标准，质量评估机构据此开展评估工作，职业教育与培训机构则根据质量标准和评估反馈相应调整质量保障的相关工作。政府、专家、行业企业及职业教育和培训机构全员参与质量评估工作，有利于全方位保障职业教育和培训的质量。 3.制定职业教育质量标准 欧盟发展职业教育和培训时，构建了针对不同目标和利益主体的多维度质量标准体系。这一标准体系涵盖职业教育和培训的投入、过程、产出等阶段以及师资队伍、项目建设、学生就业等内容，为职业教育和培训质量保障工作的展开提供了全面系统的参考指标。 我国在质量标准制定上存在缺乏统一标准、标准脱离实际、标准难以保障质量等问题。为解决这些问题，首先要明确标准的制定者、使用者和评估者。制定标准时，政府要充分发挥组织领导功能，在兼顾各方利益诉求的情况下制定统一质量标准；使用标准时，职业院校和培训中心占主导地位；根据标准评估质量时，专业评估机构、行业协会等承担评估重任。为确保标准的针对性和有效性，制定职业教育和培训的质量标准时，要将利益主体的相关诉求反映到标准体系中，把职业教育和培训机构的办学条件和办学水平、学生学习能力和学习质量、学生就业能力和就业质量、学生和雇主满意度作为衡量职业教育和培训质量的重要指标。标签：资格认证论文; 欧盟成员国论文; 职业教育论文; 政策评估论文; 评估标准论文; 项目评估论文; 国家经济论文; 培训评估论文; 经济学论文;