市场体制下中央与地方利益关系论———个利益分析方法，本文主要内容关键词为：利益论文,体制论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方的利益关系包括两个部分，即政治利益关系和经济利益关系。中央与地方作为一个系统，其相互之间的利益关系是永恒的，也是统一的，同时，只要有中央与地方相对存在，就会存在中央与地方各自的利益关系。因此，中央与地方利益关系的一致性与差异性是明显的。一致性与差异性，在不同的体制下具体协调方式存在很大的不同。在社会资源主要由强权政治支配的体制下，中央与地方的利益关系，由行政性中央、上级命令与地方、下级服从的“行政关系”，或主要由这种“行政关系”来协调；在社会资源主要由平等交换的市场支配的体制下，中央与地方的利益关系，由市场性平等交换与互利互惠的“市场关系”，或主要由这种“市场关系”来协调。因此，在我国经济体制由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，中央与地方的利益关系的协调，也要由计划体制下的以“行政关系”为主、“市场关系”为辅，转向市场体制下的以“市场关系”为主、“行政关系”为辅的轨道上来。
一、中央与地方利益关系：一致性与差异性
中央与地方是一对矛盾的统一体，表现在利益关系上既有一致性，又存在差异性。中央与地方的利益关系的一致性与差异性，在不同体制下表现出较大的不同。
计划体制下，中央与地方的利益关系的一致性，主要是通过政治力量对经济活动的分门别类、分级分层的横向、纵向平衡规划，制定方针政策，并命令下级以服从为原则贯彻执行来实现的。因为这种服从是以行政强权权力作后盾的，在这种背景下中央与地方的利益关系的差异性是隐性的，在行动上表现为要么被迫服从，要么软性对抗即搞“上有政策，下有对策”。
市场体制下，中央与地方的利益关系的一致性，是通过市场平等交换来实现的，中央的利益通过给予地方政策支持、财政补贴和税收优惠等多种好处，以使地方按中央意图执行来获得。地方要想得到中央的支持，就要按照中央的政策行事。中央与地方的利益关系是互惠互利的关系，政治利益通过为市场主体提供有益的服务得以实现，经济利益在政治力量的保护下得到发展。显然中央与地方的利益的差异性是显性的，是公开的，因为只有其差异性的存在，才有交换的产生和发展，而且这种差异性最终由中央与地方、政治利益与经济利益的分工与合作得到统一，各尽所能，各得其所。
中央与地方的利益关系的一致性与差异性，在利益关系内部即政治利益与经济利益各自的一致性与差异性的表现也有较大的不同。总体上讲，中央与地方的政治利益关系表现为显性的一致性与隐性的差异性，而经济利益关系则表现为显性的自利性与隐性的一致性。
二、中央与地方政治利益关系：显性一致性与隐性差异性
由于政治利益的主体即个人和集团（团体）的差异性的存在，政治利益的差异性的存在是肯定的，无论是政治系统与政治系统之间，还是政治系统内部政府与政府（中央与地方、地方与地方）之间，都是如此。但是，政治利益关系是一种特殊的利益关系，这种特殊性主要表现为政治利益的不可分割性，同一政治体系内，不可能有不同的政治利益，因为政治利益是同一政治目标的政治团体或统治集团的共同意志，它使“同”者“合”，“分”者“离”，即使存在求同存异，也是“同”为主，“异”为次。政治利益的这种特殊性，使同一政治体系内不可能存在着明显的差异，更不可能存在明显的对立，否则这一个政治体系就要分崩瓦解。但同一政治体系的一致性，并不能消除这个体系内的差异性，而且这种差异性是永恒存在的，只不过同一政治体系中政治利益的一致性占主导而已。政治利益的差异性，首先表现为每个公民由于经济利益的不同而形成的政治目标的差异性，但这种差异只有形成群体共识，在组织上形成集团，才会产生影响，因此政治利益的差异性主要表现在群体民众、政治系统总体和政治系统内的上级集团各自政治利益的差异性。
由于多种因素（如政治目标、政治政策等的复杂性、多元性和政治信息的不完全性等）的影响，政治利益的一致性与差异性具体的、集中的表现在政治人即政治家、行政官员（不包括通过考试择优任用的行政人员）等的选拔与任免上。政治人的选拔与任免方式主要有民选制和委任制。就民选制而言，如果政治人的民选结果与政治集团的总目标是一致的，那么政治利益的一致性在政治人身上得到了同一；否则政治利益的一致性受到来自民众和政治集团的矛盾压力，以致于政治利益的一致性受到威胁；就委任制而言，如果政治集团对政治人的委任与政治利益总目标一致，且与民众的政治利益一致，那么政治利益的一致性是可能的。但这三种政治利益形成一致是很不容易的，如果有一方有冲突，便使政治利益的一致性受到挑战。因此从政治人的产生方式来看，政治人实行民选制更有利于政治利益的一致性。一个国家的政治利益的一致性表现为国家政治稳定性，政治利益的差异性表现为国家政治的斗争性与发展性。总体上讲，一个稳定的国家，国家的政治利益的一致性是主要的，否则这个国家必然动荡不安，四分五裂，同时这个国家的政治利益的差异性也是存在的，但它隐形在一致性的背后。
在中央与地方关系中的国家主权关系、上下级法律关系上，政治利益关系的一致性，具体表现为单一制或联邦制体制；政治利益关系的差异性，表现在中央与地方关系上为集权制或分权制。在存在政治利益的差异性的客观情况下，中央为寻求与地方的政治利益的一致性，通常采用三种办法，一是行政方法即中央对地方的下达行政命令等，要求地方无条件地执行；二是经济方法即中央给地方财政返回、补贴等，以资取得地方的支持；三是法律方法即中央对地方的行政行为的法律监督或通过调整法规关系达到中央目的。计划体制下，中央采取的手段通常是以运用行政方法为主导的，而在市场体制下以法律为载体的经济方法则成为主要运作手段，只有在必要的情况下，才使用行政手段。
三、中央与地方经济利益关系：显性自利性与隐性一致性
人包括人组成的群体、集团的固有的自利性，一方面推动了社会的发展，另一方面产生了社会激烈矛盾与争斗。引起差异与一致性的“自利性”，最根本点即是经济的自利。中央与地方关系的经济关系的一致性与差异性正是这种现象的具体表现。在市场体制下，自利性的经营活动是由市场主体即企业去完成的，而非营利的又是必不可少的活动即公共事务活动，因企业不愿意经营便交给了政府。政府出于经济上的自利性，不愿意提供这类公共保障与服务，但政府作为公共管理机构又推脱不了这个责任，因为政府向社会收取了公共事务管理费用。如何提供这种公共服务，中央与地方存在一致性与差异性。中央负责全国性的公共事务的建设与管理。全国性的公共事务的建设与管理的开支大，费用高，由此中央掌握了公共费用即财政的主要收入与支出的权力。地方性公共事务的建设与管理由地方负责，地方拥有部分财政税收权力。但是“全国性”与“地方性”是一个相对概念，这就造成中央与地方的矛盾与差异。然而即使是由中央负责的全国性的公共事务，其“经营”服务活动也分布在地方，因而地方是它的直接的、主要受益者，因此中央既要负责投资建设与管理，又依靠地方的参与和支持，还要监督、控制地方按中央的意图在承担相应的责任的前提下获得公共服务，地方对此也自愿与不自愿地接受中央政府因公共服务而附带的政治性的渗透与干预，因为地方从中既可以获得财政补贴，又可以获得公共服务。
经济上的自利性，在权力上表现为中央的集权性（即集中财政的权力）与地方的自治性。中央由于承担了全国性的公共服务，因此它在经济上有集权的欲望与理由。地方由于也有自身的责任和任务，因此地方在自己法定范围内力求自主活动、自主发展，有时直接地或间接地、明显地或暗中地抵制外来的包括中央、上级的侵扰。由于中央拥有主要的控制权，因此地方的自利性最终要在中央的总的目标内获得承认，否则就会受到中央的干预、打击。因此地方在尽量追求自利性的同时，始终与中央的利益保持一致。
四、中央与地方利益关系的国家结构：集权与自治
由于中央与地方利益关系的一致性与差异性同时存在，也由于中央与地方政治利益关系的显性一致性和隐性差异性、经济利益关系的显性自利性与隐性一致性的同时存在，中央与地方利益关系的协调方式存在着普遍性与特殊性。总体上，市场关系表现中央与地方的经济利益关系，行政关系表现中央与地方的政治利益关系，但经济利益的一致性与差异性和政治利益的一致性与差异性的不同特点和协调的特殊性，以及市场关系的普遍适用性和行政关系的特殊适用性，使得中央与地方利益关系呈现出如下结构：经济利益的显性自利性，表现在权力上的自治性，政治利益的显性一致性，表现在权力上的集权性，致使中央与地方利益关系在经济上表现为市场关系为主，行政关系为辅；在政治上，则以财政权力、重要人事权力、全国性事务重要事务的决策权力等“条”的集权为主，以区域管理的“块”的自治为辅。
（一）市场关系为主，行政关系为辅是中央与地方经济关系的协调模式
计划体制下的中央与地方的关系是通过行政权力连接起来的，命令是上级的习惯行为，服从是下级的行为取向。在市场体制下，市场机制、交换规则、互利原则成为处理市场主体之间相互关系的主导原则，它带有普遍意义，在政府与政府之间同样产生主导作用，行政隶属关系所形成的服从、领导、指挥原则就成为次要行为原则，退居后台。过去以行政关系形成的行为规则为主导，转向以物质利益关系形成的行为规则为主导，使政府与政府之间的财政关系即财政收支比例、财政返回、投资补贴等物质利益互利关系显得十分重要，它成为政府与政府之间关系的主要纽带，也就成为政府对政府进行调控的主导方法。当今世界市场经济体制国家，中央政府采取控制主要财政收支（一般都在60%以上），并对地方实行财政补贴（一般都在25%以上）进行调控的方法，已成为主要的调控方法。
无论是单一制还是联邦制国家，中央与地方的行政关系都是存在的，但在计划体制下，这种行政关系却成为中央与地方关系协调的主要方式，而在市场体制下，只有在万不得已的情况下中央才使用行政关系，以此维护中央对地方的调控力度。单一制与联邦制的国家，使用行政关系进行调控的方式有所不同，单一制国家直接采取下命令、发指示等的方式进行调控，也有的实行法律监督进行调控（如法国），而联邦制的国家则通过法定程序修改法律规定的权限的方式进行调控。方式不同，目的一样。
（二）以“条”的集权为主，“块”上自治为辅是中央与地方政治关系的协调模式
在市场体制下，市场主体之间的利益关系，使市场主体行为的驱利性十分明显，这种行为可能造成结构性重复与浪费、非营利行为的丧失（不提供公共服务）等市场性和非市场性混乱，因此中央为了维护市场经济的健康发展，必然采取宏观调控行为。为了确保宏观调控目的的落实，又不压制地方的积极性，中央应采取某些事权如全国性事务的决策权、主要财政收支权、主要人事任免权等的集权制，同时要发挥地方的积极性，实行地方事务由地方自行管理的“自治”体制。
中央政府为了“条”上的垂直地纵向指挥的灵便，在“条”的“长度”即管理层次上进行合理设计。一般而言，“条”的长度越长指挥就越不灵便，因此中央设置的管理层次一般为2—3层。由于中央垂直的“条”的层次已确定，实际上也就确定了与层次同级的横向的区域管理机构的政府层次，即2—3级地方政府。同时在中央所设的地方政府的建制中，地方政府自主性、自治性和平等性的愿望十分强烈，其行动也十分自主和强硬化，这也是市场体制的必然、地方政府自利性的必然。因为市场体制要求市场主体自主、自立，进行公平平等竞争，这一行为法则对政府及政府与政府之间同样产生规则性影响，而且在存在自利性的政府与政府之间进行竞争，也有利于提高政府效率、提高政府服务水平与管理水平、减少政府“寻租”行为，从而推动社会政治经济的发展。
中央通过“条”的权力的集中，达到中央的集权，通过“块”的自治，调动地方的积极性。中央的集权，是为了全国性的利益，如宏观调控、市场健康发展、社会保障安全和公共品的服务等。地方自治，是为了发挥各地方、各部分的主动性、创造性，只有每一个部分都具有朝气，由这些部分构成的整体才能生机蓬勃。