农村信用社监管体制研究，本文主要内容关键词为：农村信用社论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
解决农村“三农”问题(农村、农业和农民)是新一届政府施政的一大重点。“三农”问题的核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展。所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。农村信用合作社是我国金融体系中的重要组成部分，是农村金融的基础，是我国众多金融机构中发展历史最长、机构网点多、服务面广、具有鲜明特色的农村合作金融组织。以农村信用社改革为主的农村金融改革是农村金融改革的主要内容。能否建立适合农村信用社的监督管理体制直接关系到农村信用社改革的成败。
一、改革前的农信社监管和管理体制
2003年试点改革以前，在农信社的监管和管理方面，主要表现为由人民银行承担对其的行业管理和金融监管，县联社承担对其的业务管理。人民银行既是金融监管机构，又是行业管理机构，这种双重身份使得其对农信社什么都管但都难以管好，加上县联社的地位比较模糊、农信社内部管理混乱等种种因素，直接影响了农信社的发展。其弊端主要有：
1.监管和管理目标冲突下的妥协
由于监管与管理的目标不一致，因此在很多时候，这两者都会产生冲突。但由于管监合一，使人民银行与农信社蒙上了一层特殊关系，一定程度上是情感及局部利益优于整体利益。在制订监管目标的过程中，往往把监管指标与农信社的经营指标同步制订，不仅使人民银行对农信社的监管难以准确定位，而且在目标冲突时，往往以实现管理目标为主，监管目标为辅。
2.对农信社的监管职责未能落实到位
农信社系统存在着严重的内部人控制问题，在利益的驱动下，有着违规甚至违法操作的内在动力，按照依法审慎监管的原则，应严格依据法律法规进行处罚。但在管监合一的情况下，由于人民银行与农信社之间的相对特殊的关系，再加上缺乏执行监管制度的文化和配套的对监管者进行监管的机制，使得金融监管有时难以做到客观公正，依法监管难以落实，监管处罚难以到位，导致正常的监管职能被弱化。从某种程度上讲，农信社弄虚作假、违规放贷问题屡禁不止，与监管职责定位不清、监管权威难以真正体现有着直接关系。
3.监管绩效奖惩与考核方式不甚合理
一方面，考核方式不甚合理。在管监合一的情况下，人民银行对农信社的监管目标与经营管理目标往往实行捆绑考核，如农信社没有完成经营任务，则作为监管考核的扣分项，导致一些监管行和监管员为完成监管目标和追求监管成效，越位监管，或直接干预、参与农信社的经营管理，造成一些重要的监管信息和监管数据与实际情况不符，使个别农信社经营管理方面的漏洞和存在的风险难以及时反映，风险处置难度加大。而且这种考核方式也容易导致监管与行业管理两部门齐心协力搞数字游戏，使得农信社经营数据的真实性实际长期处于靠基层“自觉”的状态。
另一方面，对监管和管理奖罚机制也有不合理的地方。往往对完成经营任务的农信社及上级行业管理部门实行奖励，而对完成监管目标的监管部门则没有相应奖励，这种激励机制的失衡，在管监合一的情况下，容易诱发以牺牲监管目标为代价片面追求经营目标的完成，导致农信社发展中暴露或潜在的风险及问题被人为掩盖或粉饰。
4.金融监管难以摆脱行政式的惯性影响
由于管监合一，在实施监管时难以摆脱行政方式。由于行政色彩浓厚，因此监管中认识比较片面，手段比较粗放。表现在具体监管方式上，主要依靠现场检查，特别是突击性的“大检查”，而非现场检查和持续性跟踪研究远远不够。在检查内容上，侧重于业务合规性检查而忽视农信社整体经营安全性、盈利性和风险控制能力检查。如人民银行部分中心支行、支行通常是实行“分片包干”的做法，即中心支行合作监管部门和支行监管科相应逐级明确有关监管人员负责几个县(市、区)联社和基层农信社的监管。这种做法表面上看是将监管对象层层逐级落实到部门、到人，但受监管任务大、监管人员少及“入社监管”措施不全等因素制约，导致监管责任的落实有其名而无其实，只停留在象征意义上。
5.行业管理的不到位直接影响到农信社的系统发展
由于人民银行作为中央银行，身兼数职，因此缺乏对农信社长期发展的专门研究、规划与落实。如没有一个长远的人才发展战略，农信社人员进入主要是照顾内部子女，形成严重的近亲繁殖。同时由于人才输入上的断档，造成农信社整体素质低下，人才匮乏，面对激烈的行业竞争和日新月异的金融创新，农信社越来越感到无从下手。又如，由于行业管理不到位，使许多地区制约农信社发展的结算系统一直无法建立起来。与农行脱钩后，农信社汇兑结算的先天不足问题一下暴露出来，为客户异地汇划业务只能依赖其他金融机构解决。由于环节多汇路不畅通，流失了大量的优质客户。这些问题迫切需要一级管理机构来组织推动。
6.县联社处境尴尬
虽然由县联社承担对农信社的业务管理，但由于大家同为法人实体，即大法人管小法人，这既不利于县级联社辖内人力、物力和资金来源的统一管理，又增加了税费缴纳(如所得税)，因此“不管失职、严管违法”的“管理难、难管理”的问题非常严重，再加上人民银行信用合作管理部门与合作金融监管部门对县级农村信用社的管、监职责相对模糊，因此县联社的处境比较尴尬，也给农信社的经营带来诸多不便。
7.农信社的内部管理一直无法理顺
农信社脱钩后陆续建立了法人治理结构形式，但实际执行的仍然是党委领导下的行政管理模式。大部分农信社实行的是理事长主任兼任制，社员大会、理事会由理事长负责召集，甚至选举理事长也是理事长来召集，农信社的股东基本上对农信社不闻不问也无权过问，法人治理结构形同摆设。在这种形式下，农信社的内控等自律机制也比较混乱。
1998-1999年，农信社在脱钩后进行了全国范围的合作制规范，尽管合作制是一个什么概念大家都不太统一。各地农信社重新核对入股社员、召开股东大会、兑现红利、增股扩股。但“规范”之后，农信社还是农信社，社员还是社员，一切经营管理依然按照既有的方式进行。
分析上述存在的主要问题，其实可以得出这一时期农信社监管和管理安排与“实际”脱节，其中最需要解决的问题是：如何确保监管有效，理顺行业管理以及内部管理到位。
二、试点改革后的农信社监管和管理体制
2003年6月，在反复研究的基础上，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》，新一轮改革开始启动。2004年，由银监会牵头制定的《关于明确农村信用社监督管理职责分工的通知》报经国务院批转正式下发，进一步明确了新的体制下各方的监督管理职责。在这一新的构架下，各级政府、省级管理机构、银监会、人民银行对农信社构成一种分工协作的管理监督关系，成为农村信用社管理和发展的最重要的外部环境。
改革启动以来，经过近两年的时间，先后在全国29个省(区、市)开展了试点工作。目前，改革试点工作进展顺利，各项业务平稳发展，经营状况明显好转，支农服务进一步改善。继2004年全国农村信用社系统近10年来首次全面轧差实现盈余以来，今年前6个月，农信社又实现利润93.36亿元，比去年同期多增80.69亿元。随着改革的深入，实行管监分离，理顺行业主管，改革产权制度以改善内部管理都按照既定的方案进行了运作，但新的问题与矛盾又相继产生：
(一)监管和管理中出现的新问题
1.监管和管理的合法合规问题
需要进一步根据国家基本层面的法律搞好监管和管理方面的法律法规建设和制度安排。应高度重视各方权限界定的明确性对改革的重要性，需要继续出台一些相关的法律法规，以法律形式明确中央银行、地方政府、监管当局、被监管者等主体之间的权责，并做好相互之间的协调工作，确保改革能顺利进行下去。
2.改革的取向定位问题
本轮改革一方面肯定了农信社的商业性改革方向，强调要按照市场经济规则，明晰产权关系，使农信社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。另一方面又强调农信社必须坚持立足社区，扎根农村，坚持为“三农”服务的经营方向，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民。但在不同的经营目标定位下，监管和管理的目标及采取的手段都是不一样的。在后者的情况下，很容易出现以往的以牺牲监管效率、降低监管要求或与监管对象某种程度妥协来维护社会、金融稳定的情况。加之当前复杂的内外部条件和环境的制约，地方保护主义和部门利益的影响等，金融监管职能的充分发挥必将受到影响。可见，改革的多目标定位，势必会直接影响到监管和管理模式。
3.省政府在管理农信社中存在的问题
省政府管理农信社是管理体制的一个重大变革，但从实践来看，这里面存在的问题不容忽视。
(1)权责不对称。省政府管理农信社的“一个中心”就是帮助农信社防范与化解金融风险，并且作为“负责人”，对农信社不良资产负责。虽然中央会以提供专项再贷款等形式给予适当支持，但是必须由省政府统借统还，并且专项贷款也有成本。在目前农信社产权不清、经营不善的条件下，农信社自身是无力独立承担金融风险的。因此，省政府存在风险“一肩扛”的可能。而就管理而言，省政府虽然是管理农信社的最主要主体之一，但其权力其实也是有限的。因此，省政府管理农信社这一制度安排本身存在着权责的不对称。在权利与义务不对等的情况下，不能排除新的逆向选择的产生。
(2)管理手段与管理要求不匹配。中央管理农信社，可以综合运用经济手段、法律手段、行政手段等多种手段，中央的管理意图可以通过调整法定存款准备金率、调整税率等多种财政货币政策来实现。而省政府的最主要的管理手段其实是行政手段。但中央要求省政府管理农信社时必须做到政企分开，对农信社只能进行宏观管理，不能去直接指挥其日常的经营决策，也不能参股农信社，因此，省政府可用的管理手段与中央的管理要求是不匹配的。
(3)干预农信社的可能性增加。改革提出了省政府不能干预农信社的具体业务和经营活动的原则要求，但却没有建立相应的制度和机制来确保这一要求的贯彻，特别是当农信社主任、经营方向的主导权等重要权限事实上已不同程度逐步集中到省联社时，使省政府通过省联社干预农信社的可能大为增加。
在如何防止基层政府干预农信社上，省政府也并没有相应的措施。虽然改革不允许省政府把管理权限下放给下一级的地方政府。但农信社事实上承担服务“三农”等政策性业务的现实，且农信社又接受地方党委的领导，则为基层地方政府的行政干预提供了充足的理由。从过去的情况来看，对农信社的不良干预也主要是县、乡、镇政府，并不是省政府，而现在在省政府的一些管理意图依靠地方基层政府传递的情况下，更为基层政府干预农信社提供了可能。
但在实际中，省政府并没有相应的措施来制约下一级政府的干预行为。在农信社产权制度改革不到位的情况下，地方政府的过度干预极易造成行政管理权对所有权的侵犯，因此防止农信社成为地方政府的“第二财政”不容轻视。
4.关于省联社
(1)存在基层农信社经营目标与政府的政策目标不一致时的取舍。从本质上讲，省联社作为农信社的行业管理部门，其宗旨是为基层社服务，但省联社又是接受省政府授权管理农信社的机构，随着改革的深入，省联社在处理两者之间的关系上已逐步暴露出来一些问题。如当农信社经营目标与政府或其它组织发生利益冲突时，省联社在应首先维护农信社的利益，还是听从政府的意见上各地采取的做法不甚一致。
(2)存在管理权限与农信社法人治理结构之间的取舍。目前，省联社要做到政令的畅通，确保行业管理有所作为，必须有司职的权威性，因此农信社主任的提名权、经营方向的主导权等重要权限事实上已不同程度逐步集中到省联社。这种情况下，如何完善农信社的法人治理结构就比较难操作，甚至随着更多权限的向上集中，农信社的法人治理结构就会遭到破坏，其结果无疑是跟改革的初衷相违背的。但在实践中也要注意随着一些权限的向上集中，出现本应由基层社承担的法律责任转由省联社来承担的问题。
(3)管理农信社与追求自身效益、自我发展之间的取舍。省联社对农信社承担管理、指导、协调、服务职责，但由于省联社不办理公众存贷款等金融业务，自身又没有创造效益的能力，因此，省联社成立后为了自身的利益、为了改善工作的条件、为了改善收入状况，不排除会逐步通过某些方式来取得本属于基层社的利益。这与行业管理的宗旨是相违背的。
另外，按照目前的实际情况，省联社缺乏足够的激励和约束去管好基层农信社。由于金融风险往往短期内不会显现，而到显现时，可能管理者早已调做他任，追究起来也早已事过境迁，因此，必须加强对省联社履职行为的监管，尽量减少这种管理上的风险。
5.关于银监会
(1)需要进一步正确处理好与各级政府之间的关系。处理好与省政府的关系，其实也就是要处理好“管理”与“监管”的关系。“管理”与“监管”分离是建立新型制约机制的体现。双方都应当恪守各自的职责，注意防止出现掣肘、推诿和扯皮，对一些重大的棘手的问题更要协商谅解，互相支持。另外，要按照国务院委托，要实事求是、认真做好对省政府管理农信社工作情况的总结评价。在实际监管当中，地方监管当局应依据金融法规，坚持原则，严格查处各项违法违规行为，防范农信社出现金融风险，要谨防避免与地方政府间的无原则妥协。
(2)需要做好对省联社的监管。省联社执行的是对农信社进行行业管理的职能，其地位比较特殊。因此要根据省联社的性质和特点进行监管。银监会要严格按照法律、行政法规和规章以及国务院有关文件要求对省联社进行依法监管，要做到银监会监管和银监局属地监管相结合，重点监管省联社履职行为职责的合法合规性和省联社资金自营业务的风险性。
(3)需要做好对农信社的监管。我国农村金融市场本来就不发达，作为国民经济基础的农业本来就很薄弱，如果银监会不能妥善处理保证金融稳定与支持金融发展的关系问题，就可能会使本不发达的农村金融市场更加萧条，使农信社更加缩手缩脚，从而影响整个农村的发展。因此，银监会如何在强化对农信社依法监管的过程中，真正做到有所为和有所不为，使银监会对农信社的监管更加科学、合理、有效，将是银监会一个长期需要面对的课题。当前，尤其要注重对不同形式的农信社(包括农村合作银行、农村商业银行)进行有差别的分类监管。
(二)有关建议
中国农信社的新一轮改革才刚刚开始，许多深层次的问题也才逐渐显现，其发展变化趋势还有待进一步观察。但从目前已展现的事实看，由于摒弃了在原有框架内改善的传统思路，而转为由地方根据实际情况自主决定，中央进行分类指导的新的改革努力，因此，新的监管与管理体系也应不断处于适应和完善之中。严格意义上，金融机构的管理体制问题不应由政府进行设置，应是股东或董事会(理事会)的职责。但鉴于农信社特殊的历史背景，因此政府有责任对农信社的管理体制问题进行干预。从反映出来的问题来看，在接下来的改革中必须对以下几个方面加以重视：
1.农信社内部必须要进一步完善“三会”制度
在改革初期，农信社的“三会”制度都处在建设之中，但今后必须要持之以恒，并继续改善，发挥其应有的作用。一是要通过有效形式进一步提高和扩大社员权利，召开社员本会定期化，把涉及农信社改革、高管人员的提拔与撤销等重大问题交由社员讨论决定，其经营情况应向社会公布，对社员的质疑，应定期向社员做出报告说明。二是明确理事长和主体的具体义务、职责和权力。三是建立名副其实的监事会制度，建立监事会定期办公制度，赋予监事会更大的权力，如对业务、财务的审计权，对管理层的监察权，对理事长、主任重大决策的否决权等，使监事会行使的职责不受制于理事长和主任，而对社员代表大会和全体社员负责。
2.以正规形式正确定位各主体的职责
根据《关于明确农村信用社监督管理职责分工的通知》所建立起来的框架，并结合实践中已经暴露出来的矛盾，进一步分摊责任，做到权责对等。要避免多头监督管理，对于不容易分清责任主体的，各方应加强协调，共同承担责任。通过权责相等，在各方主体之间建立起合理的激励和约束机制。
3.银监会应强化监管的效能
银监会在农信社监管中体制中的地位举足轻重，监管责任制的落实对于提高农信社经营管理水平，改善其资产质量有重要意义。当前，一定要建立起监管实施的完整的法律支持框架，对以前表现出来的缺失要进一步完善，在制度安排上对机构、市场的准入、高级管理人员任职资格的审查、业务审批、金融许可证管理等事项进行合理调整。应尽快建立监管统计体系，改变原来的数据来源渠道不一，“散”“乱”的局面，尽量满足目前对农信社监管的需要。要完善各省新的监管统计指标和报表体系及各种监管台账数据库，为今后的信息披露制度做准备，促进市场机制的形成。要研究激励性、差别性的监管方法，根据农信社依法合规经营情况和风险控制状况实行不同频率、不同强度、不同方式的监管。
4.明确改革的最终取向
明确改革的取向，有利于尽早按合理的监管和管理框架努力。当前，在农业比较效益低下和农贷成本较高的情况下，可通过相应的配套措施，如补贴、税收等方式，减少服务于“三农”的成本，努力使服务“三农”的业务更具市场竞争力。
5.必须进一步深入配套改革
对于农信社出现的风险，应建立相应的制度来分担风险，如存款保险制度等。为防范存款保险制度的道德风险，建立时应考虑如何在农信社、省政府、存款人、经营者、借款人、监管者之间建立起相应的激励相容机制。可以说，建立农信社合理的风险分担机制是地方政府承接管理和监管职责的制度保障。另外，也应适当试点改革农村现行的金融供给方式。
6.加强行业自律
随着农信社商业化改革的进一步深入，应逐步减少乃至取消目前层层收取管理费的做法，以激励地市和省联社积极为基层农信社提供服务。同时，在时机成熟的条件下，省联社的行业管理职能应逐渐淡化，逐步改为以行业自律性管理为主。
三、对未来农信社监管和管理体制的展望
在改革比较成功、各方关系理顺、农信社市场化运作规范的基础上，未来的监管和管理体制将与区域性商业银行相类似，主要侧重于外部监管、内部自我约束，社会监督，而淡化行业管理。
商业化模式下农信社的监管和管理体制包括以下：
1.农信社的自控自律
它是蕴含在农信社业务经营过程中的内部监督、控制系统。就是要求农信社在业务经营中，通过组织机构、岗位责任和操作规程制定完善的内控机制，进行自我约束。强化内部规章制度和工作规范。要严格财务管理制度，支出要严格控制并由“三会”有效监督。
2.银监会的合规合法性监管和风险监管
银监会依法对农信社的市场准入、高管人员任职资格审定、业务经营的合法性、合规性、风险性进行核准、认定、检查、监督和评价。
3.加强行业自律体系
农信社同业公会(协会)通过自我管理、自我规范、自我约束，从而起到有效地避免各金融主体之间的不正当竞争，规范自己的行为，促进彼此的协作，与监管机构一道维护金融体系的稳定与安全。
4.加强信息披露，强化社会监督
有效的社会监督能够降低金融监管的成本，促进农信社内部稽核工作的规范和完善。从西方发达市场经济国家的金融监管中可看出，提升外部审计质量、改进信息披露制度是强化社会监督的有效途径。就农信社而言，一是要加强政府对其方针政策执行情况的监督，这是规范农村信用社经营方向的有力保证。二是应建立现代化的、能确保来源真实可靠的信息体系，以解决农信社信息披露不及时、不透明、不真实、不全面等问题。三是加强对审计事务所、会计事务所等社会中介机构和新闻媒体的规范化管理，充分发挥社会中介机构和新闻媒体的外部监督作用。
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