论国有土地管理，本文主要内容关键词为：土地管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有土地资源利用现状与特点
土地是人类赖以生存的基本条件，是国民经济建设的基础。土地这种物质资料具有稀缺性和不可再生性等特点。土地在不同社会制度下具有不同的社会属性。在近、现代社会里，土地具有商品的社会属性，它有价格，可以进入市场进行买卖。因此，出现土地制度、土地管理、土地使用以及土地经济评价等问题。我国在贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭，二要建设，三保生态”的方针指引下，国有土地管理、土地使用制度改革等方面取得很大成绩。但是，不可否认的事实是，我国耕地在不断减少，并且成为一种趋势，因此，必须引起国人高度重视，并采取有效措施，扼住这种发展趋势，保证我国国民经济持续、快速、健康的发展。据统计，我国人均耕地面积只有1.5亩，是世界人均占有耕地面积5.5亩的三分之一弱。同时，由于我国经济建设步伐加快、城市化和开发区热等等原因，致使我国耕地锐减严重。据报导，我国耕地面积每年以350 万亩速度递减，但人口却每年以几百万人递增，这种反差变动的结果，使我国有限量的耕地面积（16亿亩）受到严重的威胁，使我国耕地面积面临严峻的考验。据调查，我国城市数量和城市规模均在不断扩大增多，已由建国初期的105个城市，增加到500多个城市，城市人均占有土地面积逐年减少，以全国13个100万人口以上的城市为例，平均人均占有面积只有58 平方米，低于世界上大都市人均占有面积的水平。近几年来，有些省份耕地面积大为减少。广东省1983年耕地面积为4713万亩，人均耕地为0.77亩。到1994年，广东耕地只剩下3487万亩，比11年前减少了1226万亩，人均耕地面积只有0.52亩。湖南省是个传统的农业大省。但是，近年来人均耕地下降到0.78亩，是联合国粮农组织制定的最低警戒线0.79亩以下。究其原因，很重要一条就是城镇建设盲目地外延式发展，中心城市圈占了城郊大片良田和菜地。据报导，1994年，广东省城镇规划区面积比1990年增加340多万亩，城镇规模扩展实际占用土地66.5万亩， 占建设用地总量的58%。其中，闲置16万亩。 在珠江三角洲， 规划已达到950平方公里，可容纳1亿人口。在湖南省，长沙市规划到2010年，城区面积从1991年的100平方公里扩大到228平方公里。河南省的郑州市以建成“东方芝加哥”为目标，城区面积规划扩大一倍以上。总之，这种不珍惜每寸土地、不保护耕地的做法必须得到纠正，真正做到为子孙后代负责，达到经济、社会、生态协调发展的可持续性社会目标。
山东省在认真贯彻基本国策和“三要”方针方面，做了大量工作，取得很大成绩，这是有目共睹的事实。但是，山东省与全国其他省份一样，随着经济建设步伐加快，城镇化和开发区热的影响，使有限量的耕地面积大为减少。据统计，山东省1993年耕地面积为 675.8 万公顷，1995 年为669.6万公顷，减少了6.2万公顷。1993年人均耕地面积只有0.078公顷，低于全国平均水平。同时，山东耕地质量在下降，退化现象十分严重。据调查，山东省耕地中有2／3是属于中、 低产田， 面积约4924667公顷，水土流失面积64.8万公顷，年土壤流失量为1.5～2 亿立方米。相当于2.7毫米的土层被冲蚀。同时，大量耕地受到沙化、 盐渍化和污染的严重威胁。此外，从1992至1995年有593 公顷耕地闲置撂荒，等等。显然，山东省耕地利用、保护和污染问题仍然是一个亟待解决的大问题。
山东省土地利用现状：结构基本合理，山海河湖潜力较大，优化土地配置迫在眉睫。山东土地总面积1567.2万公顷（15.67 万平方公里，23581万亩），占全国土地总面积的1.6%。全省土壤总面积1198万公顷（17969万亩），约占全省土地总面积的76.2%。据统计，1990 年底，全省各类土地利用状况是：耕地780.8万公顷（11712.7万亩），占土地总面积的49.67%；园地82万公顷（1232万亩），占5.23%；林地145.7万公顷（2185万亩），占9.27%；牧草地5.7万公顷（85.9万亩），占0.36%；城乡居民点及工矿用地165.9万公顷（2488.7万亩），占10.55%；交通用地44.6万公顷（670万亩），占2.84%；水域172.2万公顷（2584万亩），占10.96%；未利用土地174.7万公顷（2621万 亩）， 占11.12%。山东省是我国土地开发历史悠久的一个省份。 其特点是：（1）土地垦殖率高，后备资源少。全省已利用土地有1397.3 万公顷（20960万亩），占全省土地总面积的88.88%。1990年全省土地垦殖率达到49.67%，高于全国平均10%的水平，但人均耕地只有0.092公顷（1.38亩）。在未利用土地中，宜垦为农业用地只有150.3万公顷（2254.7万亩）。其中，宜垦为耕地的仅37万公顷（555万亩）。（2）农业用地以耕地为主， 地域差距很大，耕地质量亟待提高。 全省垦殖率平均为49.67%。其中，东营市为30%左右；威海、烟台、日照市为31—40 %；济南、青岛、淄博、潍坊、泰安、临沂为41—50%；德州、滨州、聊城、菏泽、枣庄为51%以上。（3）林木覆盖率低，水土流失严重， 生态环境欠佳。1990年林木覆盖率为17%，1994年18.6%，1995年20%。全省水土保持面积82384平方公里。其中，山丘区面积67254平方公里，水土流失面积为51973平方公里；平原风沙区为15130平方公里，流失面积达11563平方公里。全省每年流失土壤2.53亿吨，随之带走氮、磷、 钾养分相当于350万吨标准化肥。（4）黄河三角洲和海岸带地区，土地资源比较丰富，但开发利用难度较大。黄河三角洲有33.3万公顷（ 500万亩）荒地可供开发。沿海有32.2万公顷（483.5万亩）滩涂，水深20 米以内的浅海面积290万公顷（ 4350万亩）可供开发，发展养殖、捕捞渔业。但是，这些地区约有10万公顷（150万亩）的土地受风沙、 盐碱的影响，土地质量差，开发难度大，是近期投入力量所达不到的事情。（5）土地承载重，人多地少矛盾突出。山东省1995年末人口为8704.5 万人，人口密度为555人／平方公里， 为全国人口密度的4倍多， 人均土地0.815公顷（2.78亩，1990年）， 为全国人均土地水平的1／5左右。1990年人均耕地0.092公顷（1.38亩），居全国第14位。1993年为0.078公顷（1.17亩），在全国位次后移。山东省以占全国1.6%的土地， 养育着占全国7.4%的人口，可见其土地承载力是超负荷运行。
二、国有土地管理的若干问题
1.国有土地使用制度的改革。近几年来，我国国有土地使用制度改革步伐加快。据统计，自1987年深圳特区推行国有土地使用权有偿出让以来，我国沿海各个城市和经济特区，到1992年12月， 共出让土地700多幅，地价总收入达19亿元之多。其中，大连、天津、广州、上海虹桥等经济技术开发区从1988年8月8日至1989年8月8日，出让土地面积共为547.02公顷，占当时全国出让土地面积的53.1%。实行国有土地使用权有偿转让，对国家和各地区经济发展均有好处。诸如推行国有土地使用权有偿出让以后，使土地使用趋向合理化和高效率，克服过去无偿使用时好地劣用、多占少用、早占迟用、占而不用等弊端，从而使土地得到合理配置、组合和利用，提高土地使用的整体效益。同时，还可以增加国家财政收入。从1988年10月，国务院决定开征城镇土地使用税以后，1989年计划征收土地使用税20亿元，实际征收了25.1亿元，1990年30亿元，1995年达85亿元之多。仅上海经济技术开发区出让五块地段就得到1.5亿元，大大充实对开发区的硬、软环境的投入。显然， 加快国有土地使用权转让，有利于国家和地区的经济建设步伐的转动。山东省各开发区充分利用这种机制，加大经济开发区的投入力度。据调查，青岛经济技术开发区划出一块180公顷的土地交日本政府建立出口加工区。 同时也分别划出38公顷交香港招商局开发利用，划出60公顷交新加坡投资者开发使用。此外，在青岛崂山区划出一块土地，让韩国投资者建立韩国工业园地。在烟台、威海、日照等经济技术开发区也相应划出地段供日本、韩国、新加坡等国家和香港、台湾地区的投资者搞各种类型的工业园地，这有利于资金、技术的引进和先进管理经验的传入。根据加快国有土地使用权改革步伐的需要，应注重以下几个环节的协调。一是加强宏观调控体系的功能。首先，利用行政调控手段对土地资产评估、土地资产登记、土地资产档案以及土地资产的折旧与清算等工作进行审查和监控。其次，利用计划调控手段调节土地出让规模。第三，利用经济手段调节土地出让的价格与国家财政收入的增加等等。二是积极培植土地市场，合理制定地价。要以招标和拍卖方式出让土地使用权的市场为主，兼之以协议方式出让土地使用权的市场为辅，尽快使土地市场规范化、合理化和有序进行。三是制定完善的土地使用权出让的合同和法律，一切按法律办事，克服以人代法的做法。四是进一步确定土地管理局在土地使用权出让过程中的作用，充分发挥土地管理局覆盖的全面性、实施的垂直性、主体的单一性和职能的垄断性等特点，把国有土地使用权改革进行得更有成效。
2.国有土地利用结构的调整。根据山东省“九五”规划与2010年远景目标的要求， 以1990 年土地利用现状面积为基数， 确定山东省到2000年指导性土地利用调整指标。显然，这样做不仅是十分必要的，而且是可以做到的。规划前后各类土地利用面积见下表。（表Ⅰ）
山东省土地利用总体规划前后土地利用面积对照表
（表一）
单位：公顷
时 间地 类 耕 地 园 地 林 地 牧草地
数量 7808520 8217011457195 57305
1990年
占总面
积% 49.75.29.3
0.4
数量 7608520 9260001848700240000
2000年
占总面
积%48.45.9
11.81.5
2000年
增减量 -200000+104299+391505+182695
与1990增减
年对比±% -2.56 +12.69 +26.87+318.81
时 间地 类
城乡居民点 交通用地水 域 未利用
及工矿用地土 地
数量1659164 4469031722738
1747628
1990年
占总面
积%10.5 2.8
11.0 11.1
数量1863578 5128881792000 929468
2000年
占总面
积%11.83.3
11.45.9
2000年
增减量 +204414 +65985 +69262+818160
与1990增减
年对比±%+12.32 +14.76 +4.02 -46.82
资料来源：《山东省土地利用总体规划》山东省人民政府1992 年10月
从上表可以看出，在“九五”期间，耕地面积减少20 万公顷， 比1990年减少2.56%；园地（含果园、桑园、茶园、柞坡等）增加10.4万公顷，比1990年增加12.7%；林地增加39.1万公顷，增加26.87%； 牧草地增加18.3万公顷， 增加318.81%； 城乡居民点及工矿用地增加20.4万公顷，增加12.32%；交通用地增加6.6万公顷，增加14.76%； 水域增加6.9万公顷，增加4.02%。总之，这种土地利用结构的调整， 除耕地面积减少以外，其它各类用地均有增加。尤其林地、牧草地和城乡居民点及工矿用地增加幅度较大。林地增加实为必要，也有可能。山东省截止1995年末，森林覆盖率只有20%，不仅远低于一些发达和发展中国家的水平（1994年，日本66.7%、美国31.3%、德国30.2%、俄罗斯36.5%、印尼60.3%、菲律宾34%、马来西亚57.8%、缅甸49.3%、巴西58%、加拿大39%等），而且也低于世界平均水平（1994年，世界森林面积为386108.1万公顷，森林覆盖率达29.6%）。因此，林地必须扩大，才能达到“九五”规划中的25%指标。为要达到这个目标，必须把宜林荒山、荒地都用于造林，必须坚决厉行退耕还林制度，估计这两项土地达395734公顷（593.60万亩），扣除各项建设占用林地4229公顷（6.34万亩）。增减相抵，林地用地净增加391505公顷（587.26万亩）。牧草地增加幅度也很大，由1990 年57305 公顷（85.96 万亩）增加到240000公顷（360万亩），这主要是充分开发、 利用黄河三角洲的大片未被开垦的土地。城乡居民点及工矿用地增加幅度迅猛，这主要是城市化步伐加快的缘由。如城市用地128323公顷（192.48 万亩）、 建制镇139955公顷（209.93万亩）、独立工矿用地275563公顷（413.34万亩）以及村庄用地达1171925公顷（1757.89万亩）。显然，这方面用地要严格控制，决不能放松，杜绝对土地、尤其对耕地的严重浪费的现象。此外，随着交通通讯的现代化步伐加快，在“九五”期间交通用地增幅也很大，净增加65985公顷（98.9万亩）。因此， 这方面用地也要严格控制，要严格按程序办事，按计划征地，实行有偿出让土地制度，保护农民利益不受侵犯。园地增加10.4万公顷（156.4万亩）， 大部分是调整农业内部种植结构的原因。这就是减少耕地面积， 扩大园地面积。 到2000年，园地由821701公顷（1233.55万亩）调整到926000 公顷（1389万亩）。山东省在“九五”期间耕地面积减少20万公顷（300万亩）， 其下降幅度是很大的，平均每年净减少20000公顷（30万亩）。但是， 耕地不管怎样减少，其基本目标必须保证，即到2000年，耕地面积保持1亿亩，粮棉播种面积不少于1.18 亿亩和1000 万亩。 粮食总产量达到4500万吨，人均达到500公斤左右。棉花70万吨， 保证国家建设的需要。为此，必须科学种田，增加农业产品的科学技术含量；发展水利和合理使用化肥，以及提高复种指数，主攻单产，增加总产等等。总之，山东省土地利用结构的调整步伐能否顺利进行，很重要方面是取决于对未被利用的土地的开垦利用。在“九五”期间，要开垦818160公顷（1227万亩）土地，这也是一项很艰巨的任务，这主要取决于政策到位和资金的落实。但是，山东省土地潜力大大减弱了，未利用土地由 1990 年的1747628公顷（2621.44万亩）减少到929468公顷（1394.20万亩）， 山东省的垦殖率更高了，大大高于全国平均水平。
全省土地利用结构调整以后，对土地利用更加合理，土地配置更加优化，土地效率更高。至于全省土地利用结构调整平衡情况可以见（表Ⅱ）。
1990年—2000年土地利用结构调整平衡表
（表二）
单位：公顷
（表二）
单位：公顷
基期现状数
地 类 (1990年) 期 内 期 内
面 积 占总面积 减少数 增加数(+)
%
(-)
全省总计15721154
100
耕地 7808520 49.7-448470 +248470
园地 821701
5.2 -81900 +186199
林地 1457195
9.3 -4229 +395734
牧草地57305
0.4
-365 +183060
城乡居民点1659164 10.5-87 +204501
及工矿用地
交通用地 446903
2.8-67
+66052
水域 1722738 11.0 -15429
+84691
未利用土地1747628 11.1-818160
期内净 规划期末数
地 类
增加数(2000年)
(+-) 面 积 占总面积
%
全省总计
15721154
100
耕地 -2000007608520 48.4
园地 +104299 926000
5.9
林地 +3915051848700 11.8
牧草地 +182695 240000
1.5
城乡居民点+2044141863578 11.8
及工矿用地
交通用地 +65985 512888
3.3
水域 +692621792000 11.4
未利用土地-818160 929468
5.9
资料来源：《山东省土地利用总体规划》山东省人民政府1992 年10日
3.重点工程项目用地控制问题。山东省人民政府一贯重视基础设施和基础工业的发展，采取集中力量办大事的办法，大力加强水利、能源、交通、通信以及重要原材料工业的发展，高质量、高效率地建设一批骨干工程，为山东经济快速增长奠定坚实的基础。据报导，山东省在“八五”期间，全社会固定资产投资完成4351.7亿元。其中，基础产业和基础设施投资1000亿元，建成和基本建成大中型项目46个。新增加生产能力有：原煤开采800万吨、发电装机424万千瓦、钢材54 万吨、 水泥3200万吨、化肥54万吨、化纤12万吨、主要原材料生产能力都有较大幅度的增长。基础设施建设得到加强。 铁路通车里程由2181 公里增加到2426公里，公路通车里程由4万公里增加到5.4万公里，港口吞吐能力由6430万吨增加到11130万吨，济南、青岛、烟台等机场开通航线92条， 长途电话线路由7400路增加到6.5万路，局用电话交换机容量由70.6 万门增加到390万门，等等。因此， “八五”期间重点工程项目占用地达几万公顷。“九五”期间，山东省继续加强基础设施和能源建设。铁路。集中力量建设济邯线，力争开工建设德州——东营、新汶——平邑、枣庄——临沂铁路。到2000年铁路营运里程达到2930公里，5 年新建铁路500公里。公路。重点搞好德州——济南、济南——聊城、 潍坊——莱阳、青岛——汾水、 曲阜——张山子高速公路等十大工程建设。 到2000年，公路通车里程达到7万公里。其中，高速公路1600公里， 一级汽车专用线1700公里。港口。建设青岛前湾港三期、烟台西港池三期、日照东港区三期和煤码头二期工程。到2000年，万吨级以上深水泊位达到95个，港口吞吐能力达到1.4亿吨。民航。扩建青岛、济南机场、 改建扩建烟台机场，到2000年，客运量达到550万人。水利设施。 开工建设黄河入海流路治理一期工程，搞好沂河、沭河、泗水、徒骇河、马颊河、潍河、大汶河等15条河道的治理。此外，完成峡山、岩马等9 座大中型水库的除险加固工程。能源工业。煤炭工业重点建设济宁、枣滕矿区。到2000年，原煤产量达到9000万吨。石油工业继续开发胜利油田，到2000年原油产量稳定在3000万吨。电力工业扩建青岛电厂、威海二期、龙口三期、十里泉四期、石横二期、邹县三期、胜利二期、菏泽二期、德州华能三期，新建莱城、日照、聊城等电厂。到2000年，装机容量达到1800万千瓦以上，发电量1100亿千瓦时，年均增长8.3%。 总之，这些国家和省重点工程项目的实施，必然又要占用大量土地。
由于“九五”期间，山东省的基本建设中，基础设施和基础产业的投资占绝大部分。这些建设项目大都在鲁西京九线上、鲁西南的亚欧大陆桥一带以及环渤海地区。因此，这些地区的耕地将会大大减少，更需要对耕的保护，做到重点工程项目的用地科学，避免对耕地浪费现象的发生。
4.各市地土地利用控制问题。山东省各市地用地必须得到严格控制，加强计划监控，克服盲目随意用地现象发生。根据山东省制定的“九五”规划与2010年远景目标的要求，结合各市地的特点，确定出各市地土地利用控制指标，然后加强土地利用的宏观调控和微观管理，加强土地资源的保护，防治土地污染，加强土地利用总体规划的管理，等等。这样，保证各市地用地能够按控制指标办事，切实落实基本国策的要求，保障我省国民经济持续、稳定、协调发展，实现到本世纪末国民生产总值翻三番的任务，在实现小康的基础上，有相当多的市（县）基本实现现代化的要求，以求下世纪初在全省基本实现现代化。
根据经济发展和区域经济的要求，山东省大体分为五大地域和八个亚地域。
（1）鲁东地域。包括烟台、威海、青岛、日照等市的26 个县（市、区），总面积为3414948公顷（5122.42万亩），占全省面积的21.72%。该地域的特点是：地处山东半岛的沿海，是对外开放重点地区。工农业生产发达，经济实力雄厚，工业基础较好，农林牧副渔全面发展，为我省粮、油、渔、果重要基地。矿产资源丰富，但能源、水资源较缺乏。因此，今后土地利用方向是：稳定耕地，强化农业。建立创汇农业和农副产品深加工基地。严格控制建设用地，搞好基础设施建设，逐步建立沿海外向型产业聚集带。该地域耕地面积占土地总面积的比重应保持在30%左右，达到粮食自给，略有节余。
（2）鲁中地域。包括泰安、济宁、枣庄、临沂、潍坊、 淄博等市地的14个县（市、区），总面积2218891公顷（3328.34万亩），占全省总面积的14.11%。该地域特点是：矿产资源丰富， 矿种组合有利于工业的发展和布局。风景旅游资源丰富、文物古迹多，经济发展为一般水平。因此，今后土地利用方向是：强化农业，稳定耕地面积，保证粮油稳定增产。严格控制非农业建设占用优质耕地。该地域耕地面积占土地面积的比重保持在37%左右，使粮食除自给以外，能有较多剩余。
（3）山前环状平原地域。包括我省黄河以南，运河以东， 胶莱河谷以西泰沂山区和沂蒙山区的全部山前平原及河谷盆地，共辖38个县（市、 区），总面积4206673公顷（6310.01万亩）， 占全省总面积的26.76%。该地域特点是：经济发达，是我省重要的工农业生产基地。 交通方便，城市集中，土地开发利用水平较高，矿产能源和旅游资源丰富，是名、优、特产多的地区之一。因此，今后土地利用方向是：充分利用各类土地，保护耕地，划定基本农田和菜田保护区，合理规划城镇居民点及工矿用地，严格控制非农业用地。该地域耕地面积占土地总面积的比重应保持在54%左右，是向全省提供粮食的基地之一。
（4）鲁西地域。包括德州、滨州、聊城、菏泽4个地区及淄博、济南、济宁等市的39个县（市、区），总面积4196012公顷（6294.02万亩），占全省土地总面积的26.69%。该地域特点是：开发历史悠久， 土地利用率高，是我省重要的商品粮、棉生产基地。石油与天然气等矿产资源丰富，但经济基础薄弱。因此，今后土地利用方向是：以开发为主，走重工强农的路子，发展外向型经济。搞好农田综合开发，改造中、低产田，划定农田保护区。该地域耕地面积占土地总面积的比重应保持在64%左右，是向全省提供粮食的重要基地之一。
（5）鲁北滨海地域。位于我省北部，濒临渤海，包括东营、 滨州、潍坊等市地的10个县（市、区），总面积1684630公顷（2526.95万亩），占全省土地总面积的10.72%。该地域特点是：土地资源丰富， 未利用土地比重较高，是全省土地后备资源最丰富的地区。但因海水浸渍严重，淡水资源不足，土地开发难度大。农业生产基础薄弱，牧、渔、盐业发展较快，盐化、石油、天然气资源丰富。因此，今后土地利用方向是，以开发为主，改造中、低产田，加快滩涂和荒地开发利用，建立黄泛平源粮、棉重点开发区。该地域耕地面积占土地总面积的比重应保持在37%以上，使该地域逐步成为山东省粮仓。
总之，各市地土地利用指标和地域分区有机结合起来，充分考虑各市地所处的地域分区，从实际出发，扬长避短，从地域的特点安排今后土地利用状况，达到规划的预期目的。
三、关于加强土地管理的对策建议
1.建立健全少而精、有权威的领导机构，并且职责分明，权限到位。我国土地的社会属性是国家所有和集体所有。因此，国家土地管理部门是我国《土地管理法》赋予进行“城乡土地统一管理”的唯一法律认可机关。它是国有土地使用权出让的代表机关。它既是代表国家的一级政府机关行使行政管理的职能，又是国有土地产权代表机关。当前，对土地利用总体规划的落实要加大管理力度，在宏观上要严加控制，在微观上要严格按规定的制度办事，按程序办事。实施总体规划必须严格控制人口增长速度，在安排建设项目时，其用地规模结构要符合总体规划的要求。同时，要严格用地审批制度。在加强对非农业建设用地管理的同时，逐步把农业内部结构的调整纳入计划管理轨道。要严格控制农业内部结构调整占用耕地规模。凡占用耕地的必须报土地管理部门批准，杜绝对耕地任意侵占的现象发生。
2.加大国有土地使用制度的改革力度。在国有土地由无偿划拨转向有偿出让的前提下，必须加快现行土地管理体制的改革。首先，要调整土地管理实行“双轨制”的政策。目前，国家征用农村集体土地时只给少量经济补偿，而征地后用地单位可将土地转卖，则由市场调节。其结果使用地单位从买、卖差价中获得高额利润，诱发非农用地需求膨胀，助长了乱占滥用耕地和炒卖地皮等不正之风。因此，必须改土地管理“双轨制”为“单轨制”。征用农村集体土地也要体现土地价值。除国家重点建设项目可低于市价征用以外，其余建设征地都要实行等价交换、议价征地。其次，进一步完善土地法规，将土地管理纳入法制化轨道，克服“人治”、按“长官意志”办事现象发生，一切按《中华人民共和国土地法》、《土地利用规划法》和《房地产交易法》办事。第三，加强非农用地的宏观调控。除行政手段以外，运用经济手段调控房地产市场。
3.积极培植土地市场，合理制定地价。合理制定地价是培植土地市场的重要环节。在土地市场培植过程中，对一级土地市场管理方面，着重以招标方式和拍卖方式为主，兼之以协议方式为辅，充分利用市场机制发展房地产业，把二级土地市场和三级土地市场进一步搞好。因此，各级人民政府及其主管部门——土地管理部门要确定土地使用权的最低价格。对不同用途和位置，可以实行不同的地价。珠海市根据不同地区、使用功能及各种开发配套项目制定出11个地区36种地价的作法很值得山东省借鉴。
4.加强土地资源的保护，防治土地污染。各级人民政府要加强对土地资源，尤其对耕地的保护。要尽快划定基本农田保护区、菜田保护区以及名优特产保护区。同时，要建立健全基本农田保护区管理制度和地力补偿制度。
针对因海水倒灌引起的土地盐渍化和土地污染问题，各级政府要引起高度重视，提到议事日程。要制定土地污染防治规划，并纳入计划轨道。重点要治理环渤海湾一带因海水倒灌的土地盐渍化和小清河土地污染问题。同时，要搞好城镇和厂矿企业的建设总体规划和合理布局，将生活区、工矿区、工业“三废”和生活废物处理，也纳入计划轨道。此外，要加强城市绿化工作，提高城市森林覆盖率。