世界银行职业教育政策的演变，本文主要内容关键词为：世界银行论文,职业教育论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1001－4519（2010）01－0066－05
世界银行以促进发展和减轻贫困为宗旨，从最初以资助基础结构方面的项目为主，转向对农业、农村、教育、环保等更广泛的目标的推动，重视对教育包括职业教育的资助。世界银行认为人力资源的充分开发，既是消除贫困的目的，又是其实现的重要途径。世界银行从1963年起开始教育方面贷款，1968年其比例仅占贷款总额的1％，到1970年提高到5％，此后教育贷款比例保持在总额的4％－6％左右，其中职业教育（由职业学校和在职培训两个部分组成）贷款占教育贷款总额的30％－40％左右。在近半个世纪的历程中，世界银行职业教育贷款政策经历了三个明显的不同阶段。
一、以促进经济发展为导向，确立职业教育优先的教育政策阶段（1963年－70年代末）
20世纪60年代初期，与其他国际机构比较注重资助普通中等教育和高等教育领域中去殖民化的政策不同，职业技术教育与培训作为与经济发展联系最紧密的教育部分受到世界银行的优先资助。由于劳动能力是所有健康人赖以生存的唯一资本，因此通过职业教育提高这种劳动力的生产率就是反贫困的最有效途径，职业教育与培训被世界银行视为增强人力资本的重要手段而受到重视。
世界银行以关注提高劳动者的生产率为出发点，非常乐意资助职业技术学校或技术导向的课程，坚持其贷款的条件必须是中等教育的课程朝向技术的、农业的和商业的多样化发展。从1963年至70年代末，世界银行完全执行上述的教育贷款政策。1974年世界银行《教育工作文件》特别强调了这样的政策导向，“教育的内容必须被重新导向为教授工作所需的技能，以确保毕业生顺利就业。对职业技术学校和中心的强调，以及将学术性学校课程‘职业化’的尝试，都显示了实现这种导向的努力”①。
世界银行的职教贷款政策导向不是一成不变的，而是随着它对职业教育以及相关领域的认识和判断的变化而做出调整的。1963－1976年，世界银行援助职业教育和培训的总体水平是持续增加的，职业教育和培训计划占用了世界银行援助教育计划费用的43％，但是在1977年之后的十年中，职业教育和培训所占比重下降到了27％。在1971年的一份报告中，世界银行已经注意到，学校本位的职业教育存在着弊端，比如高成本、缺乏满足雇主需要的适应性、缺乏工厂内培训的成效，但是世界银行也注意到，在很多国家存在着许多规模很小的企业，现代生产设备短缺，技能落后，因而无法提供具有前瞻性的培训，也不可能有效替代职业学校的公共培训。② 尽管有此认识，但世界银行并未减弱对职业教育特别是职业学校教育的关注，职教贷款仍占很大比例。所以在最初的近20年里，世界银行职业教育政策总的来看没有显著的转变。③
二、重视效益评估，进入政策调整阶段（70年代末－90年代初）
这个时期世界银行依然保持了对职业教育与培训的重视，但是对待职业教育与培训内部不同种类职教的态度有所调整。1963～1976年，对中等职业学校的援助在所有职业教育和培训计划的投资中所占比例是34％，到1986年则下降到20％。然而对职业培训领域的援助比例在1963－1986年间从35％上升到50％。从表1看，1987－1991年的世界银行援助教育（包括职业教育和培训）的一般趋势是总体水平在快速增长，特别是1991财政年比五年前的援助水平提高了4倍。1987－1991年间教育贷款总数的26％投资于职业教育和培训，总计22.6亿，这其中60％用于支持职业培训，19％用于支持中等职业学校。这种转变反映了世界银行所持的新观点是，与学校本位的职业教育相比，以培训中心或工场为基础的培训在灵活性和效率方面有更大潜力。
上述世界银行新观点的形成是以相关的职教贷款项目效益评估的研究结果作为基础的。当时最有影响的是世界银行教育外部顾问专门小组于1978年发布的报告，大大提升了世界银行教育政策分析的能力，特别对职业技术教育与培训提出了重要的建议。该报告指出：“世界银行的直接注意力应超越技能的形成，而去关注寻求解决与生产性工作为特征的态度和习惯的养成一类的问题。在世界银行支持的项目中，对工人能力培训的跟踪研究中，应该特别关注在工作中表现出来的态度和习惯，关注这些态度和习惯与培训课程内容的要素的关系……需要明确关注的是，世界银行应鼓励非正式经济部门中的越来越多的培训和学习计划的发展。”④
另外特别值得一提的是世界银行注意到了一个很有分量的研究，那就是菲利普·福斯特1965年发表的著名论文《规划中的职业学校谬误》中的观点，即反对为了将青年人定向为农业的和其他的技术工人而实施的职业化课程。这个观点尽管在发表之时不被关注，却在1980年被世界银行正式吸收到其教育政策的报告中。另一位重要的学者瓦迪·哈代德关于中等教育多样化的反思也受到世界银行的重视：“在学生劳动态度的改变方面没有一致性的实证表现，在大多数项目中，学生仍然愿意选择学术课程而不是职业培训……由于也许在这种课程中的专门工作对于技能的形成是不合适的，所以多样化的中等学校对于培训大量专门职业技能的人员是一个值得怀疑的方法……多样化学校是取代单一学术学校的普遍做法，但是经验显示应该谨慎从事”⑤。支持多样化中等教育的政策实质上是基于这样的假设：中等教育中的职业准备课程比传统的学术学校能为生涯选择提供更坚实的基础。当上述的报告在悄然否定这种假设的基础的时候，世界银行已经在事实上停止了对多样化中等教育的贷款，这样的研究只是为已经决定的行动作证明而已。
在整个80年代，支配世界银行教育和培训部门的思想是成本效益分析这一思维模式，承认专门化的中等职业学校教育的效益不及基础教育效益的这种主张。世界银行开始认为，一方面，在中等学校中应当重视科学和数学而不是职业课程，政府的兴趣应更多地置于对中等和中等后学校课程中普通数学和科学技能的加强，因为这方面的课程相对廉价；另一方面，针对专门工作和职业的以学校为基础的培训被认为是高成本的、缺乏职业相关性的，而非正规学校的工业培训中心被认为是急需的，应鼓励企业提供技能开发项目和在职培训，把学校后职业培训中心和工场培训作为培训劳动力技能的优选途径。进入90年代以后，上述认识开始显现在世界银行的职教政策之中。
三、职业教育失去优先权，职业教育政策转为鼓励与扶持私人培训部门和企业培训等非正规在职培训（90年代至今）
世界银行职业教育政策的转变，终于在1991年的《职业技术教育与培训：世界银行的政策文件》完整地表达了出来，这个文件是世界银行第一个亦是唯一一个对职业教育这样一个次级部门的全面分析。文件认为，“对专门技能的培训，只有建立在坚实的普通教育基础之上才会更有效，基础教育和中等教育为很多传统的手工业和行业提供了这种基础……在很多国家，过去用来以职业课程取代部分学术课程的额外资源，如用来提高学术成绩或增进学术教育途径将是更好的投资。在使毕业生进入工作领域或自谋职业方面，多样化课程并不比中等学术教育更有效益。”⑥ 这标志着职业教育失去了在世界银行教育贷款政策中的优先地位。基础教育成为世行主要的支持领域，流向职业教育和培训的资源减少了但仍很充足。
对于职业教育内部，1991年文件指出，让职业教育和培训进入市场，向私人雇主和私人培训提供者开放将会是效益最好的途径。在私人部门的培训——由私人雇主提供或在私人培训机构进行，是开发劳动力技能的最有效率和效益的方式。比职前培训成本更低，技能在工作中直接使用。总之，1991年世界银行报告最重要的一点，毫无疑问就是从以学校为基础的职业教育中脱离出来。在职业教育和培训内部，学校之外的职业培训获得的援助逐渐增长至以学校为基础的职业教育获得援助的三倍。
世界银行开始从学校本位的职业技术教育和培训中收缩，这对整个世界的学校本位的职业技术教育与培训构成了极大的压力和挑战。很多发展中国家从各自的视角出发，大力发展职业教育，以学校为基础的职业教育受到重点扶持，而普通的中等和高等教育相对受到限制。而90年代之后世界银行职业教育政策的变化与发展中国家的情况发生了矛盾，比如在非洲的加纳，中等学校中职业化课程受到了世界银行的强烈反对。但是，职业学校在为劳动力市场提供的职前准备和为非正式经济部门里自我雇佣培训中所应有的作用，在很多国家继续得到探索和发展。
1991年以后，世界银行对职业教育，特别是学校本位的职业教育的注意力大幅下降，相应的世界银行对职业教育的建议能力也在下降。1995年世界银行的教育政策文件中几乎没有提及职业技术教育和培训，世界银行更进一步地认为，只有当技能确实在职业活动中被使用的时候，技能培训才能够提高劳动者的生产力和收入；当职业技术教育和培训建立在一个健全的普通教育基础之上并与工作相关的时候，才是最有效的；职业准备不应该在学校进行。⑦
由于受到不同国家的抵触，世界银行改变了面向全世界发布单一的通用职业教育政策建议的做法，开始考虑不同的教育和发展需求中的巨大差异，于是有一系列分地区或国家的政策建议出台，比如分别针对拉丁美洲和加勒比海地区、东亚地区、南部非洲等，但是其政策发展的整体趋势并没有根本的变化。
以中国为例，1998年世界银行在《中国21世纪教育发展战略目标》中提出了若干关于中国职业教育和培训的改革和发展的政策建议，其中包括：（1）建议中国职业教育和培训的管理体制由多部门管理变革为单一的全国性部门实施政策管理，在省一级实行职业教育和培训的统一管理。（2）建议中国修改中等职业教育招生数占高中阶段60％的政策，降低中等职业学校教育的比例，在未来20年里，把中学阶段的纯职业学校数量按照地方的条件进行缩减，并且把综合中学、普通中学和多样化中学中职业教育课程的内容进行缩减，渐至以发展两年制的中学后职业教育机构来取而代之。整个高中教育应以培养高质量的综合基础技能为主，综合基础技能是在中学后职业教育机构学习职业技术的基础。（3）建议尽快减少工作（职业）分类数目，以适应对具有灵活性和宽泛技能的需求。⑧ 在世界银行《中国21世纪教育发展战略目标》初稿中，曾建议“在未来20年里，把中学阶段的‘纯’职业学校的数目缩减到零”，该观点在受到中方反对后，其出版稿中“缩减到零”的说法被删改，但是对今后20年减少中职学校比例的核心观点并没有根本性变化。从上述例子看，世界银行在职业教育和培训领域的国别与地区政策与其90年代的总体政策是基本一致的。
四、世界银行职业教育政策评价
人们普遍认为世界银行对发展中国家发展政策的影响力甚至超过它所提供的贷款，其以专家形式提供知识和建议，加上世行所宣称的中立和非政治性的技术决策特征，并且以其独特的贷款及附加条件、政策建议和技术援助三种手段合一的方式，使它有力影响了全球发展政策，特别是在减轻贫困等方面起到了不可低估的积极作用。以中国为例，世界银行对中国职业教育的贷款项目受到中方的高度评价。中国教育部门先后两度引进共计8000万美元的世行贷款，加上国内的配套资金，实际总投入达2.1亿美元，共有151所中等和高等职业学校直接受益，而且对今后其他职业教育项目的建设具有重要的借鉴意义。⑨
然而，世界银行是一个公益性与导向性兼具的国际组织。一方面，世界银行对发展中国家的经济建设起了一定的支援作用，促进了在减轻贫困计划、教育发展和生物多样性维护等方面的全球性问题的解决。另一方面，世界银行虽然是一个政府间组织，但采取由会员国认股的方式组成，以美国为首的西方国家拥有最多的投票权。因而世界银行总是以美英等国的发展模式和标准来引导发展中国家。
从世界银行职业教育与培训政策所依据的理论基础来看，从60年代至80年代，主导世界银行政策的理论基础是发展经济学和人力资本学说。而80年代以后，世界银行渐渐放弃发展经济学和人力资本学说，转而采用新古典主义经济学为重大政策的基础。世界银行职业教育政策的理论基础的对立，实质上也揭示了发展中国家职业教育发展政策的两难选择，本文对其主要的对立归纳如下：⑩ 一是职业教育是以人力规划，还是以市场需求为出发点；二是职业教育的组织主要依靠政府，还是市场；三是职业教育的重心是正规的学校教育，还是依托企业的非正规的在职培训等。在上述几乎是对立的政策选项上，世界银行的职业教育政策在90年代以后完全转向了后者，尽管对职业教育和培训的资助依然不减，但其把对教育资助的重点放在基础教育领域。
转变后的世界银行职业教育政策在对职业教育项目的评估方面显然是依据了成本收益率这一单一的评估标准，忽略了抑或无法评估有关项目的社会价值和效益。世行坚信职业教育最好在工场实施，然而，事实上却没有一个工业化国家单纯地遵循世界银行的这个“处方”，包括美国、德国和日本等工业化国家都提供了大量而且有效的脱离工场的职业教育和培训。世界银行告诉发展中国家应该去做那些没有一个发达国家曾经去做的事情，这明显是误导。
世界银行要求中国“在未来20年里，把中学阶段的‘纯’职业学校的数目缩减”的建议，显然不符合中国现在所处的社会和经济发展阶段的实际情况。它只是“反映了工业化中后期经济社会发展对高质量劳动力和专门人才需求的趋势”(11)，但是硬套到刚刚进入工业化中期、地区间发展极不平衡、产业结构和就业结构的需求差异极大的具有13亿人口的中国，显然难以被接受。笔者曾就此问题询问了曾任世界银行顾问的美国杨百翰大学非裔教育经济学专家乔加加教授，他评论道：“当前在世界银行的政策中有三个关键词：去中央集权、私有化和社会公正。世界银行是西方八国的世界银行，是美国的世界银行，代表着八国的利益，尤其是美国的利益，而不代表全世界的利益。中国的国家主导型职业教育应该继续往前走，不用理会世界银行的这种建议。80年代以前的世界银行的职业教育政策有利于发展中国家。世界银行现行政策的标准就是回报率，因为一美元投入普教要比投入职业教育能够培养更多的人，以人为本实质上变成了以商业效益为本。而且世界银行重视正规普通教育，重视教育的标准化，有利于人才流动，这实质上有利于西方八国，但发展职业教育却有利于本地经济的发展”。我国有学者持同样观点：“世界银行对全球经济的治理，其实质是为现在的国际经济格局保驾护航，而这个现存的格局本质上对发展中国家是极端不利的”(12)。世界银行强行推动的政策导向往往与发展中国家的自主发展政策不相一致，世界银行与受援国之间存在的最大鸿沟被称为“发展中国家的职业化政治学”(13)。为了借贷被迫接受的附加政治条件，来自于世界银行这个外部原因而不是本国内源的动力，不是本国自然发展的结果，往往会招致抵触和反对，难以兑现。
收稿日期：2009－11－05
注释：
① World Bank.Education sector working paper (World Bank,Washington,D.C.1974),21-22.
② World Bank.Education sector working paper (World Bank,Washington,D.C.1971),10.
③ Jones,P.W.World Bank financing of education :Lending,learning and development (London:Routledge,1992),136-137.
④ World Bank.Report of the External Advisory Panel on Education to the World Bank (World Bank,1978),19.
⑤ World Bank.Education sector working paper (World Bank,Washington,D.C.1980),45.
⑥ World Bank.Vocational Education and Training:A World Bank Policy Paper (World Bank,Washington,D.C.1991) ,9.
⑦ World Bank.Priorities and strategies for Education :A World Bank review (World Bank,Washington,D.C.1995) ,26.
⑧ World Bank.Human Development Sector Unit East Asia and Pacific Region .Strategic Goals for Chinese Education in the 21st Century (World Bank,Washington,D.C.1999),37-41.
⑨ 刘建同．关于世界银行两个职业教育贷款项目的回顾与总结[J].中国职业技术教育，2004,(2):20－26.
⑩ P.T.Foster."The Vocational School Fallacy in Development Planning," in Education and Economic Development edited by Anderson,C.Arnold and Bowman,M.Jean (Chicago:ALDINE Publishing Company,1965),142-166;菲利普·福斯特．职业教育与培训：世界银行的主要转变[J].教育展望，1993,(2):27－33.
(11) 国家教育发展研究中心．2000年中国教育绿皮书[M].北京：教育科学出版社，2000.138.
(12) 张贵洪．国际组织与国际关系[M].杭州：浙江大学出版社，2004.365.
(13) King,K.Aid and education in the developing world (Harlow:Longman,1991) ,35.