以监督权为视角：最高法院与全国人大关系的若干思考，本文主要内容关键词为：最高法院论文,全国人大论文,监督权论文,视角论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最高法院与全国人大关系的合理设计及其规范运作，对于体现、维护宪法权威以及保障法院的独立裁判权，有着十分重要的价值。目前，随着我国司法制度改革研究的逐步深入，最高法院与全国人大的关系问题已经引起学界的广泛关注。本文以全国人大监督权的运作为视角，对我国最高法院与全国人大关系宪法设计和实际运作进行深入地剖析，揭示其形成的原因，并在此基础上提出完善最高法院与全国人大关系的宏观进路。
一、最高法院与全国人大关系现状的反思
从最高法院和全国人大关系的宪法设计来看，全国人大监督权的行使与最高法院依法独立行使审判权之间不存在根本性的对立。宪法充分地考虑到了最高法院作为最高审判机关，有着与最高行政机关不同的功能和作用，因此在监督的方式选择、程度把握上，都做出了不同的规定。如根据宪法的规定，全国人大不能撤销最高法院对具体案件的裁判或其他决定；全国人大的代表可以向最高行政机关及其部委提出质询案，而没有赋予代表向最高法院提出质询案的权力；再如，宪法规定最高行政机关应当向全国人大作工作报告，但是并没有要求最高法院也这么做。可见，宪法对最高法院和全国人大关系模式的确定，一方面实现了全国人大对最高法院审判活动的监督；另一方面，还最大程度地保障了最高法院依法独立行使审判权。但是，最高法院和全国人大关系的宪法设计与《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）、《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《法院组织法》）等法律以及《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《议事规则》）支配下二者关系的实践运作之间，却存在一定的问题。
这种问题首先表现为《法院组织法》对最高法院向全国人大作工作报告的规定，不符合宪法的精神。听取和审议最高法院的工作报告，是全国人大行使监督权的主要方式。1982年以前的宪法和法院组织法都规定最高法院应当向全国人大作工作报告，但是1982年宪法却只是要求最高法院向全国人大负责，而没有要求作工作报告。很显然，1982年宪法的上述规定是对最高法院工作报告制度的否定。因为最高法院不同于最高行政机关，最高行政机关是全国人大的执行机关，负责全国人大决定的具体执行，所以必须将执行情况向全国人大作工作报告；而最高法院审判权的行使并不是具体执行全国人大的决定，（注：全国人大根据需要也制定一些决定，如《全国人民代表大会常务委员会关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》，对于最高行政机关来说，应当周密部署、严格贯彻实施；但是对于最高法院来说，《决定》即法律，执行《决定》意味着将其作为审判的依据。）所以谈不上作工作报告的问题。但是1982年宪法出台以后修订的《法院组织法》（1983年）要求最高法院继续向全国人大作工作报告。
这种矛盾还表现在《代表法》和全国人民代表大会常务委员的《议事规则》对常委会委员、全国人大代表向最高法院提出质询案的规定。我国1978年宪法曾经将最高法院列为质询对象，然而根据现行宪法的规定，质询只是全国人大代表或全国人大常委会组成人员对国务院或者国务院各部、各委员会进行监督的方式，质询的对象不包括最高法院。1989年4月4日，第七届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》在规定询问和质询问题时，也只是规定了对国务院或者国务院各部、各委员会提出询问和质询的程序。（注：时任全国人大法律委员会主任委员的王汉斌在《关于两个法律草案审议结果的报告》中指出，在起草和审议该规则时，也有代表提出，提质询案的对象应当包括最高法院，草案也的确曾把最高法院列入提质询案的对象，但是考虑到这样的规定同宪法有关规定不一致，因此，草案最后作了修改，没有将最高法院列为质询对象。王汉斌：《关于两个法律草案审议结果的报告》，1989年4月1日。）但是，其后颁布的《代表法》和《议事规则》却作出了不同的规定。根据这些法律的规定，在全国人大会议期间，最高法院应当接受人大代表提出的质询；在全国人大常委会会议期间，接受人大常委会组成人员依法定程序提出的质询。在全国人大常务委员会会议期间，常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会书面提出对最高法院的质询案。
此外，全国人大监督权实现的其他一些方式同样需要反思。目前，全国人大常委会和各专门委员会行使监督权的方式，除了前述的听取和审议工作报告、提出质询外，还有听取汇报、报告、工作评议制度，以及针对具体案件的监督。由于这些监督方式没有明确的宪法授权，所以其存在和运作的合理性值得研究。一方面，宪法对人大监督范围和方式的设计，旨在为审判权的独立行使提供充足的空间。但是上述监督方式的存在压缩了审判权行使的空间。另一方面，对案件事实的认定和法律规范的选择是法官自由裁量的过程，是法官在公正理念的支配下查明案件事实，严格适用法律，做出公正裁判的过程。监督本身就是一种制约，对于审判而言，为了保证裁判的公正，必要、合理的监督有着一定的价值，但是这种监督不能构成对法官裁判的干预。这些规范外监督方式的存在，主要就是针对某一方面审判的监督，而这种监督可能构成对裁判法官的外在压力。
根据宪法的精神及其制度设计，全国人大的监督应该在遵循分权原则的制度框架内进行。我们不实行资本主义国家“三权分立、相互制衡”的制度设计原则，但是为了充分地实现社会主义民主，国家权力的合理分工是十分必要的。因为在社会主义国家，“人们完全可以根据民主的需要而将国家权力进行合理的分工，授予不同的国家机关行使，这不仅不会伤害人民自身，反而会使人民的主权得以更好地实现。”[1]宪法在全国人大与最高法院关系的设计上也遵循了这样的思路，“人大和‘一府两院’之间的监督和被监督关系，既是法定的权利和义务的关系，又是国家机关之间分工合作的需要。”[2]通过这种制度设计，最高法院作为专门的审判机关，其他任何机关包括全国人大自身不得行使该项权利。尽管宪法规定全国人大有权监督最高法院的工作，但是全国人大的监督不应突破宪法确立的制度框架，否则监督就缺乏存在的合理性。对此问题，彭真早就提出，“我们全国人大常委会要注意，一不要失职，就是要认真履行宪法赋予的职权；二不要越权，就是不要越俎代庖，干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权。这是一个严格依法办事的问题。”“全国人大和它的常委会监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的工作，主要是审查他们的工作报告。”[3]而对于全国人大代表或常委会委员对具体个案的监督问题，更应慎重。因为，“全国人大有2978位代表，全国人大常委会有155位组成人员，如果哪一代表、委员，谁告状搞到他那里，谁把具体问题提到他那里，他就处理，直接去处理行政、司法等事务，那就等于在宪法规定的行政机关、司法机关之外增加好多政府、检察院、法院。那样，工作还怎么进行？国务院、法院、检察院的工作还怎么进行？”[4]然而从最高法院制定的《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》以及《关于加强与人大代表联络工作的决定》、《办理全国人大代表来信的暂行规定》来看，一方面，我们可以看出全国人大基于其宪法地位的至上性而对最高法院形成的压力；另一方面，我们还可以察觉出最高法院对全国人大的监督所表现出的态度和感情。
二、全国人大监督权运作现状的形成原因
最高法院与全国人大之间某些问题的形成，我们认为，与诸多因素有着密切的关系。
首先，与宪法权威有关，为宪法外监督方式的出现及其畅行提供了契机。宪法权威，也即宪法规范在国家政治和社会生活中的地位。宪法权威的强弱，在一定意义上反映出国家权力主体和社会公众遵守宪法规范的程度：如果宪法的权威强，宪法确定的基本制度就能得以实现和保障；如果宪法的权威弱，宪法规范就会沦为一般的法律规范，而对宪法规范的任意修改、解释也会较少受到观念和制度的阻碍。在法治发达国家，宪法一般具有较高的权威，宪法确立的基本制度能够保持较长时间的相对稳定。例如经过了200多年的时间，美国宪法“至今仍然治理着美国”。[5]然而在我国目前的社会背景下，虽然我们也一直认为宪法具有作为根本大法的崇高地位，但是由于缺乏宪法至上理念的支持和保障，宪法的权威在需要面前有时也会黯然失色。在政治合理性的前提下，宪法规范的频频修改甚至于以法律规范来取代宪法规范，就成为我国宪法文化的重要表征。如前所述，尽管1982年宪法不再要求法院应当向人民代表大会做工作报告，可是1983年《法院组织法》仍然做出了相反的规定，而在实践运作过程中很少有人怀疑《法院组织法》前述规定的效力。还有在质询问题上，尽管《代表法》和《议事规则》的规定与宪法的精神不完全一致，但是只有个别学者对此提出异议，大部分还是认为人大向法院提出质询是符合法律规定的（当然所谓的法律仅是全国人大常委会的《议事规则》和《代表法》而已）。[6]在这种观念的支撑下，宪法外监督方式和手段的出现及其畅行，当然就不足为奇了。
此外，我国司法制度设计上的缺陷，为全国人大监督权的扩张提供了制度支持。司法独立是现代民主国家奉行的基本宪政原则。联合国《关于司法机关独立的基本原则》规定，理解和尊重分权原则对于民主国家不可或缺，对于那些缺乏分权传统而又正向民主转变的国家尤为重要，鉴于司法机关的重要地位，各国应当保证司法机关的独立，并将此原则正式载入本国的宪法和法律之中。所谓“司法独立”，根据联合国《关于司法机关独立的基本原则》的规定，是指司法机关只依据事实和法律来裁决其案件，而不应为任何直接或间接的不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右。我国宪法没有确立规范的司法独立原则，只是规定了法院独立行使审判权的原则，即“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”1982年宪法的上述规定对我国法制建设的积极影响是毋庸置疑的，但是从联合国《关于司法机关独立的基本原则》所确立的有关司法独立的国际标准这一视角，来审视我国1982年宪法的上述规定，就会发现该规定存在缺陷。因为从1982年宪法的规定来看，司法独立在我国仅是指法院、检察院独立行使审判权、检察权，就法院独立行使审判权而言，它意味着审判机关“对行政权的独立、对社会团体的独立，以及对个人的独立，而不是对权力机关的独立，对党的独立。”[7]对此问题，我国理论界的通说认为，法院接受权力机关的监督，“不仅与依法独立行使职权原则不矛盾，而且是人民法院、人民检察院排除各种干扰、严格依法办案的有利保障。”[8]显然，我们所理解和设计的“司法独立”制度，是审判机关、检察机关在人大的监督下独立行使审判权、检察权。在这种司法理念和制度设计的语境下，全国人大对最高法院监督的合法性不容置疑。既然如此，那么基于这种合法性和目的合理性，为了实现其监督权能效果的最大化，全国人大根据需要独自设计监督方式也便成为合法的话语现象。
另外，对法院地位和功能的传统认识，为全国人大监督权的扩张提供了观念支持。法院地位的独立和权力制约功能的担当，是现代法院制度的基本特征。[9]但是在我国，“由于历史、传统和意识形态方面的原因，对于‘权力分立与制衡’的理论，我们过去一向坚决予以排斥，法院一直被视为无产阶级专政的工具和维护社会治安的‘刀把子’，处于附庸的工具地位，在主流的意识形态中，法院和军队、公安及其他行政机关没有什么区别。”[10]对法院地位和功能的这种传统认识，直接影响着全国人大和最高法院关系的立法设计和现实运作。建国初期，最高法院由最高行政机关产生并对其负责的立法和运作模式，无疑是上述观念最充分的印证。尽管后来由于现代政治理念的影响，全国人大和最高法院关系的立法设计在1954年宪法中得到了根本的改变，并延续至今，但是这种立法和运作模式却一直在左右着50多年来全国人大和最高法院关系的现实运作。比如工作报告制度本来只是一种下级机关向上级机关汇报工作情况的制度，国务院作为最高权力机关的执行机关适用该制度当然没有问题，但是最高法院作为最高审判机关，其审判权的行使具有独立性，是法官依据证据和法律认定案件事实并据以做出裁判的过程，这种活动不依庭审法官以外的任何个人和机关的意志为转移，因为它不是执行全国人大工作安排的活动，所以不宜适用工作报告制度。但是，从现行法律的规定和全国人大与最高法院关系的实际运作来看，人们或许认为在一定程度上或某些方面最高法院仍然是在执行全国人大（作为最高权力机关）的决定，所以最高法院也须像国务院一样向全国人大做工作报告。就此而言，我们认为正是对法院地位和功能的这种传统认识，为全国人大监督权扩张的正当化提供了观念基础。
最后，法院系统的腐败促使全国人大积极探索监督途径，加大对最高法院的监督力度。20世纪80年代中后期以后，我国经济体制的转轨为权力的寻租提供了契机，腐败成为当时主要的社会问题。而在法院系统，有些法官和工作人员经不起改革、开放的考验，违法乱纪，甚至执法犯法的现象不断攀升。司法腐败损害了法院的整体形象，动摇了人民群众对法律的信赖和对司法公正的信心。面对法院系统持续不减的司法腐败问题，全国人大的代表们在审议和表决最高法院工作报告时，通过投反对票或弃权票的方式对最高法院的工作表示不满（这些年来，最高法院工作报告的得票率一直不高，始终没有突破过80％）。（注：1996年第八届全国人大四次会议对最高法院工作报告的表决结果显示：赞成票2168张，反对票243张，弃权票208张，未按表决器者63人，反对、弃权、未按者共计514位代表。邹立佐：《增强执法力度，解决执法难的问题要抓关键》，资料来源：http://tww.yfzs.gov.cn/2003-06-10。1997年第八届全国人大五次会议表决最高法院工作报告时，赞成者为1839人，反对者为515人，弃权者为331人，另有35人未按表决器。而在2001年，最高法院的工作报告只得到70％的赞成票。见《参考消息》，2001年3月16日。2004年，最高法院的工作报告也只获得71.9％赞成票（赞成票为2082张，反对票586张，弃权票228张）。资料来源：www.csa888.com/news_disp.asp？ID=436 12K 2004-3-19。）与此同时，全国人大代表也在迫切地要求和呼吁全国人大加大对最高法院的监督力度，最大限度地遏制司法腐败，保障司法公正。早在1990年，江泽民在参加全国人大、政协两会的党员负责同志会议上就指出，“目前，在实际生活中有法不依、执法不严的现象比较突出，人民群众对此反映强烈。如果允许这种现象存在，就会影响法律的严肃性和权威性，而且会危及国家和社会的稳定。人大及其常委会要理直气壮地把法律监督抓起来。”[11]所以，全国人大和地方各级人大从20世纪90年代初期便开始积极采取措施加强监督力度。个案监督就是这一时期的产物，此外，执法检查、代表评议、述职评议、执法责任制等各种形式的监督措施应时而生，且被广泛适用。
三、最高法院和全国人大关系的完善
在国家权力的组织构造中，我国最高法院和全国人大都处于非常重要的地位，所以完善最高法院和全国人大的关系，对于各自功能的充分发挥以及实现宪法制度设计的价值取向，具有十分重要的意义。
毋庸置疑，在最高法院的案件管辖、法官任免、职业保障及其功能等方面，我国最高法院与全国人大的关系与国外法治发达国家最高法院和议会（国会）的关系存在较大的差异。例如，我国最高法院没有司法审查权，所以在国家权力的组织构造中，最高法院不可能像一些西方法治发达国家的最高法院一样具有较高的政治地位。不过由于政治制度的差异，我们无法期望移植法治发达国家最高法院和议会（国会）的关系模式，即使移植，也必然产生“南橘北枳”的效果，而导致政治系统功能的紊乱。但是，毕竟法治发达国家最高法院和议会（国会）的关系经历了几百年的实践，它所蕴含的宪法至上、司法独立等价值理念以及创造的法官任免、弹劾等基本制度，通过有关的国际公约已经成为司法制度建构的国际标准。所以，在我国法院制度现代化建构的过程中，我们应当借鉴这些国家的成功经验，谋求最高法院和全国人大关系的完善。
通过上述分析，我们拟就最高法院和全国人大关系的完善提出以下思路，作为将来制度改革的参考。
第一，加快“宪法至上”理念的培养，维护宪法权威。宪法至上，是指宪法具有不可侵犯的神圣地位和普遍的约束力，在规范各种国家权力运作的规则体系中，具有至高无上的地位。宪法至上既是对宪法地位的客观描述，也是一种宪法理念。作为一种宪法理念，宪法至上意味着人们在社会政治、经济生活中认识到宪法具有至高无上的地位和绝对的效力，并自愿接受宪法规范的约束，履行宪法确定的义务。宪法的至上性是和宪法权威的绝对性是相联系的，只有“宪法至上”理念在全社会广泛根植，同时通过严格的违宪责任追究机制来保障，社会公众尤其是国家机关公务人员才会视宪法为国家权力运作的基本规范，并将一切权力的行使都限制在宪法规定的制度框架内，最终体现、维护宪法的权威。只有宪法的权威得以树立，才能保障宪法基本制度的规范运作，实现制度设计的价值取向。当然，宪法理念的培养和宪法权威的树立，都不是朝夕之间的事情，需要一个较长时间的培育过程。而在宪法理念的培育过程中，国家领导层宪法意识的树立起着非常关键的作用。中共中央总书记胡锦涛就任伊始，就发表重要讲话强调宪法的作用，极大地推动了我国宪法意识的培育进程，对宪法权威的提升和保障有着十分重要的意义。
第二，改革现行监督体制，规范监督主体，逐步取消宪法规范以外的监督方式，切实保障最高法院依法独立行使审判权。最高法院与全国人大的组织关系和最高审判权与国家最高权力之间的权力关系是两种不同关系。全国人大与最高法院的组织关系，意味着最高审判权来源于国家最高权力；但是在权力的具体运作上，最高审判权和国家最高权力行使均被限制在既定的场域内，旨在保障分权原则的实现和权力运作的合理性。在我国目前的宪政体制下，既然基于合理的分权原则使得司法权和行政权、立法权从政府权力中分化出来，而且宪法明确规定审判权由法院独立行使，这就意味着分权以后的全国人大没有审判权的保留，它不能代替最高法院行使审判权。当然，最高法院独立行使审判权并不排斥和否认全国人大的监督权。但是，全国人大对最高法院的监督只能限定在宪法的框架内。如前所述，宪法对最高法院和全国人大关系的界定，充分地尊重了最高法院独立行使审判权的客观要求，所以现行监督体制的改革，应当以实现最高法院充分、独立行使审判权为原则和根本目的。从我国宪法对监督体制的规定来看，全国人大对最高法院的监督实际上只是以全国人大及其常委会为主体的监督，以全国人大代表的监督为辅助形式。但是从目前的现状来看，却存在各专门委员会、信访局等机构的监督问题，这些机构的监督缺乏相应的宪法授权，所以，将来可以考虑使这些监督主体逐步退出监督领域。另外，对于现行宪法规范以外的监督方式问题，从远期目标来看，可以考虑逐步取消工作报告制度、质询制度、对具体案件的监督以及汇报和报告制度等，真正实现审判权的独立行使。当然，就目前来看，比较可行的思路是在现有的法律框架内谋求各种监督方式的规范运作，以及监督体制内部的协调统一。
第三，借鉴法治发达国家的成功经验，逐步完善最高法院法官的任免、监督机制。国外议会（国会）和最高法院关系的现实运作，主要有两方面的制度：一是法官任免机制，二是法官弹劾机制。“就正义的实现而言，操作法律的人的质量比其操作的法律的内容更为重要。”[12]而法官任免机制尤其是考察机制的存在及其对最高法院法官遴选的约束，在很大程度上限制了提名者个人权力的滥用，并在一定程度上体现了民众在选择最高法院法官时的意愿，从积极意义上保障了最高法院法官的质量。而法官弹劾机制作为现任最高法院法官的执业监督措施，从消极意义上有利于形成这些法官的职业自律，促使他们恪守职业道德，维护自己的职业尊荣，保障裁判的公正。相比之下，我国最高法院法官的任免尤其是在最高法院院长的提名问题上，尚没有形成一定的规则予以规制和保障，而法官弹劾机制在立法上仍属空白。所以，当务之急是完善最高法院院长的提名、选举机制和副院长、审委会委员、庭长、副庭长、审判员的任免机制，以及对法官的弹劾机制，保障最高法院法官的素质。最高法院法官任免、监督机制的完善，是全国人大行使监督权最直接、最有效的手段，因为它从初始环节上保障了最高法院法官的素质。正义是司法制度设计的基本价值趋向，“如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官便是这道防线的守门人”，[13]所以，提名、选拔那些具有良好的道德修养、较高的专业素质和丰富的审判经验的法律人担任最高法院法官，并给予他充分的职业保障，同时执行严格的弹劾机制，即使没有前述各种宪法外的监督措施，也能够保障最高法院的法官独立行使审判权，实现公平和正义——审判权运作的基本价值取向。
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