论有利于穷人的经济增长及其制度安排，本文主要内容关键词为：经济增长论文,穷人论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、有利于穷人的经济增长的基本特点及其判断指标体系
有利于穷人的经济增长实质上是一个增长的成果如何让更多人受惠(或受益)的问题。大多数经济学家关注的往往是如何促进增长，哪些因素决定增长。而增长的成果是如何分配到每个人手中的，在新古典经济学的要素分配论看来，根据要素的边际生产率决定分配，市场的初次分配可以解决效率问题，政府的再分配则解决公平(或平等)问题。其实，这种分配理论是建立在有效的制度安排基础上的。政府有钱，不等于就能实现公平的再分配；经济增长了，不等于穷人也可以受益。不少发展中国家的现实表明，不公平的分配或非生产性的贫富分化是制约发展中国家发展的重要因素。
联合国(2000)、世界银行(2000)以及OECD(2001)认为，具有显著减贫效果，能够使穷人受益并且同时能够改善社会机会不均等现象的增长就是有利于穷人的经济增长。Ravallion和Datt(2002)则将有利于穷人的经济增长等价于贫困相对于增长的高弹性。Ravallion和Chen(2003)在定义有利于穷人的增长时，引入了“低收入阶层收入增长均值”的概念。而Pernia(2003)认为，如果一种增长过程能够促使穷人积极参与经济活动，并且能够使得穷人收益增加的幅度超过富人，则该增长就属于有利于穷人的经济增长。
(一)有利于穷人的经济增长的基本特点
1.有利于穷人的经济增长是一种价值观。在理论上，有三种价值标准，功利主义的价值标准：所有人最大效用或福利。自由至上主义的价值标准：由法治权利保证的、受最少限制的个人自由。以罗尔斯正义理论为代表的公平主义价值标准：立足于公平的一套优先于其他考虑的自由权(阿马蒂亚·森，2002，第6页)。现在的问题不是哪种价值观正确，而在于公平的价值观能在多大程度上转变成一个社会的政策的形成及其结果中。公平的价值观转变成政策及行动需要制度保障。
2.有利于穷人的经济增长把发展看做基本上是一个“友善”的过程，表现为互利交换、建立社会安全网、给予政治自由权、促进社会发展，或者是这些扶助活动的某种组合。这种友善的过程比通常的GDP增长过程范围更广。另一种观点把发展看成是一个“严酷”的过程，其中充满了“血汗和眼泪”。持这种观点的人认为，建立社会安全网以保护极端贫穷的人，为一般民众提供社会服务，“过早”地提倡政治权利、公民权利以及民主等都是“奢侈品”。在他们看来，这些东西可以在发展带来充足的成果后，再加以考虑。实践证明，把发展看做是一个“友善”的过程的国家经济发展得更好。
3.有利于穷人的经济增长是政治与经济的协调发展。从经济市场与政治市场的关系来看，诺思认为，有效的市场经济模型是不仅可以在短期内提高经济运行的效率，而且从长期来看，可以随着市场经济模式的演化，不断促进技术的创新和新的生产方式的应用，从而提高社会生产力的动态模型。这个模型的建立，首先需要一个交易成本较低的有效的经济市场；其次需要一个有效的政治市场来界定和执行市场经济的产权安排；第三需要经济市场与政治市场之间的协调。阿马蒂亚·森认为，全球资本主义更多的是扩大市场的范围，而不是与建立民主制度、扩大基础教育或者提高下层社会被压迫者的社会机会有关。如果仅仅强调经济市场的发展而忽视政治市场的发展，我们是很难建立有利于穷人的经济增长的制度安排的。
4.有利于穷人的经济增长是一种共享式增长。有利于穷人的经济增长要有制度性渠道把民众(特别是弱势群体)的痛苦反映出来，要有政治性激励机制促使政府去关怀、解决民众的痛苦。狭隘的发展观包括发展就是国民生产总值增长、个人收入提高、工业化、技术进步、社会现代化等等的观点。狭隘的发展观是不利于共享式增长形成的。共享式增长是一种人与人之间利益关系的和谐增长。即使在市场的初次分配中不能实现共享式增长，那么也可以在政府的再分配中实现共享式增长。
(二)有利于穷人的经济增长的主要判断指标体系
1.有利于穷人的经济增长的相对标准和绝对标准。经济增长是否有利于穷人，很大程度上取决于其判定标准。Kakwani和Pernia(2003)、Ravallion和Chen(2003)以及Sen(2004)等众多学者从不同角度提出了自己的判定标准(Priewe和Herr，2006)。这些标准可归纳为两类：第一类为相对标准，如果穷人的收入增长率超过了全社会或富人的增长率，则这种增长就是有利于穷人的经济增长。第二类为绝对标准，严格的绝对标准要求穷人的绝对收入的增长超过全社会(或非穷人)的平均水平，考虑到穷人和非穷人收入水平在初期的差距，这意味着穷人收入增长率要高出后者许多，实际上很难达到。另一种绝对标准的定义却非常宽泛，认为贫困的缓解根本上取决于穷人的收入增长，而与非穷人的收入变化无关，因此，只要穷人的收入增长率大于零，这种增长就是有利于穷人的经济增长，即使社会平均或非穷人的收入增长率更高(因而事实上收入分配状况恶化了)。社会各阶层实际经济增长的差异可能削弱甚至抵消社会总体经济的增长对社会贫困状况所带来的改善。
2.公共支出及受益总量及结构分析。公共财政增长以后是不是自然而然地进行有利于穷人的再分配？可以讲，公共支出的结构及流向是我们判断一个国家是不是一个有利于穷人的经济增长的重要指标。以美国为例，2007年美国政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约为15000亿美元，相当于联邦政府总开支的61％，为美国GDP的11.5％，分到3亿美国人身上，人均5000美元(相当于美国人均可支配收入的18％)。转型国家如俄罗斯在这方面也有比较大的改善，1999-2006年，俄罗斯联邦和各联邦主体、地方政府，将1/3的财政支出用于教育、医疗、救济等社会领域，建立和维持了一套比较完善的社会福利体系。公共支出的受益总量及结构很大程度上取决于政治体制及政府行为。
3.社会保障覆盖率。在市场经济体制下，自我保障能力较差的往往是一些低收入阶层及弱势群体，社会保障及相关的制度是否有利于穷人是至关重要的。实际上，社会保障覆盖率的高低不仅仅是一个财力问题，更重要的是在经济增长以后有没有一种机制来提高社会保障覆盖率。如在20世纪六七十年代，我国农村地区建立了合作医疗制度，县和乡镇级医院逐步建立，乡村也有很多赤脚医生。这一时期，农村地区医院床位总数已与城市地区持平。但随着后来农村合作医疗体制的瓦解，农村医疗保障的覆盖面迅速缩小——从1980年的80％降为1998年的6.6％。这种变化不是由于我们的财力下降了，而是我们缺乏一种提高社会保障覆盖率的机制。我们的一些地方政府不是没有钱花，而是没有对财政预算过程的实质监督，以至于政府钱多后更倾向于在形象工程、政府办公大楼上浪费，在高资源消耗、高环境污染又不创造就业的工业项目上投资。
4.穷人的社会政治参与度。穷人的社会政治参与度越高，那么有利于穷人的经济增长的制度安排就越容易形成。许多制度，包括分配制度，都是在政治市场上形成的，分配制度实际上是利益集团之间在政治市场上博弈的结果。穷人的社会政治参与度的大小是民主的函数。经济发展过程也是民众政治参与度不断提高的过程。不利于穷人政治参与度提高的社会环境，甚至阻碍穷人政治参与度的提高，是不少发展中国家经济社会发展缓慢的深层次原因。发展中国家并不是缺乏增长的动力和潜力，而是缺乏一种有效保护私人财产和有效执行契约的机制，缺乏一种有效的分配增长成果的公平机制。而这些正是公民参与度低及缺乏民主和法治的产物。在一个社会中，公众的参与度越高，民主越充分，那么制度就会更公正。反之，如果公众参与度低，或者就是一些精英们在那里“关门”搞制度设计，那么这种制度就难以做到公正。
二、有利于穷人的经济增长并不是自然形成的
增长的根源与增长的后果成为现代增长理论的两大主题。对于前者已经有了很多的探讨，如索罗、道格拉斯·诺思等人的分析。而对于后者，较早的发展经济学家已经注意到增长不等于发展。西方经济学界关于这个问题的研究，主要经历了以下两个阶段。
一是关于收入分配与经济增长关系的研究。20世纪50-60年代经济增长理论的发展为研究收入分配和经济增长的关系提供了工具，以卡尔多(1955)为代表的新剑桥学派发展了第一个现代意义上的收入分配与经济增长理论的模型。而库兹涅茨所发表的《经济增长和收入不平等》(1955)一文可以看作这类研究的经典之作，其中提出的倒U型曲线成为收入分配和经济增长关系研究的焦点所在。探讨经济增长过程中收入的分配机制是理解两者关系的重要途径，对于这一问题的理解存在着新古典主义与结构主义的观点分歧。新古典主义相信市场力量能够促使收入分配差距趋于缩小，而结构主义则强调结构刚性与发展中国家的市场不完善，阻碍了市场对收入分配的调节能力。
二是关于收入分配、经济增长与制度关系问题的研究。近些年来，随着经济增长理论与经济发展理论的新进展以及新数据的出现，学术界对收入分配问题的研究兴趣又开始增加，关注的焦点主要集中在收入分配状况的决定因素和动态变化上。一些学者尝试着从微观上揭示经济发展与收入分配之间的内在联系。他们在增长与分配不平等之间加入一些中间变量，如人力资本投资、职业选择、技术选择、企业创新、政治市场行为、制度安排等变量，以便在微观层面上解释分析发展中国家的经济增长为什么不能像发达国家那样改善收入分配状况、增长成果为大众所分享。
增长或发展的成果如何惠及所有的人们？尤其是有利于穷人的经济增长如何形成？其中有代表性的观点主要有：(1)舒尔茨创立了“穷人经济学”，在舒尔茨看来，穷人在进行行为选择时的基本观念与城里人并没有什么区别，造成穷人贫穷的绝不是他们的观念落后，而在于欠发展国家对农业部门的制度性歧视所造成的。(2)阿马蒂亚·森的许多研究实际上也涉及如何实现有利于穷人的经济增长，在森看来，发展是扩大人们享受的真实自由的一种过程。森特别重视可行能力的分析，增长并不是一个简单的收入增长，而是一个包含着有利于穷人的经济增长的制度变迁过程。(3)曼瑟·奥尔森提出了一个重要的理论前提，即没有一个国家全社会所有具有共同利益的人都能组成平等的集团。有了这个前提之后，奥尔森通过集体行动的逻辑演绎提出一个重要结论：穷人和失业者没有任何刺激手段可以帮助他们自己组织起来，反之，少数大企业或富豪建立自己的组织却易如反掌。Bardhan(巴德汉)和Udry(尤迪)(1999)认为，给定不同利益集团在资源动员及协作中的不同能力，制度安排往往是策略性分配冲突中占较高比例和较强能力集团去努力压制其他集团行为的结果，而不是社会中分散的努力对产权重组及履行承诺的结果。本文重点从利益集团和国家这个层面，探讨有关有利于穷人的经济增长的制度安排问题。
市场机制及增长的结果并不必然会惠及所有人。西方发达国家的工业化及分配机制的完善是一个包括思想、社会、政治等条件在内的各种条件成熟后的自然过程，在制度、资源稀缺的条件下仅仅依赖市场机制是难以最终完成的。广大的发展中国家经过一定阶段发展后，由于政治体制改革的滞后及民主制度的缺失，经济增长后并没有建立一种使大多数人受益的制度、体制和机制保障。宪政秩序的建立在一国经济从不平等向平等转化中起着极为重要的作用。一般讲，收入分配趋势具有相对稳定性，一旦形成就难以改变。尽管如此，后发展国家在经历工业化初期收入分配不平等程度上升后，在已经具备一定经济基础的条件下，有效的制度设计和积极的制度创新将有可能重建收入分配格局并实现收入的相对平等。宪政是一种决定其他制度的基本制度，决定了后发展国家的制度变迁方向，从而对后发展国家在工业化过程中重建收入分配格局、实现收入分配由不平等向平等的转变具有决定性的作用。宪政秩序建立的滞后成为发展中国家较普遍的现象。
社会经济中有两类因素对收入分配起决定作用：第一类因素涉及经济的基本方面(如生产函数、资源禀赋等)，对第一轮收入分配起决定性作用；第二类因素(如制度等)则对第一轮收入分配施加影响，使之适应那些在政治上有影响力的社会集团的目的。其中，第二类因素的收入分配效应非常突出，在许多发展中国家，它们甚至足以抵消第一类因素的分配效应(Adelman和Robinson，1978)。因此，制度的作用尤其重要。发展经济学家缪达尔(Myrdal)认为，在许多贫困的国家中，落后和不平等的制度以及剥夺穷人谋求致富机会的强权结构，会使导向不平等状态的自然过程不断继续和扩大。因此，由经济增长而提高的国民收入不可能自然地、均等地普及到各个地区和各个阶层，以缩小地区之间、阶层之间的贫富差距。相反，经济的不均衡必然伴随着分配不均，使富者更富，穷者更穷。20世纪80年代以来，经济学家进一步认识到，经济发展的最大障碍就在于缺乏有效的制度安排。收入分配与经济增长的关系具有不确定性，并且会深刻地影响经济发展的社会、政治环境。收入分配不平等程度的高或低，将会直接对人们的社会心理变化、思想意识取向、政治制度选择产生影响。
利益集团与政府掠夺之手的互动会导致社会资源，尤其是公共资源有利于富人的分配而不利于穷人的分配。为什么有的国家能把增长的成果惠及更多的人，而有的国家做不到呢？为什么社会资源和发展的机会更多地有利于富人？从政府的目标来看，是希望经济增长以后能让所有人受益，这些年来，我们的政府越来越关心民生问题。但是，如何让政府更多地关注民生问题？它的保障机制是什么？从一些实证分析来看，我国不少政府实施的缩小收入差距的一些再分配举措往往偏离了其目标，一些应该有利于低收入阶层的补贴却被高收入阶层获得。世界银行2006年底发布的当年第三季度《中国经济季报》称，中国住房公积金贷款主要使少数收入较高的家庭受益。审计署2007年6月27日发布的审计报告，也印证了世行的观点。这份审计报告对4个直辖市和41个大中城市的住房公积金进行了审计调查。调查发现，中高收入群体从公积金中受益更大，而低收入群体的居住条件却没有因此改善。我国除了收入分配对低收入阶层不利以外，一些公共资源(如医疗、教育等)的配置也存在不利于低收入阶层的现象。这是一种体制性现象，需要我们探讨其深层次原因。
利益集团在什么制度条件下对分配制度产生重要的影响？道格拉斯·诺思等人在《诠释人类历史的一个概念性框架》中提出，人类社会经过三种不同的社会秩序。第一种是原始社会秩序，即狩猎采集社会的秩序。第二种是有限准入秩序。这种有限准入秩序通过对经济体系实行政治控制来解决如何约束暴力的问题，也就是通过限制进入来产生租金，以此来维护社会稳定和社会秩序。第三种是开放准入秩序，即通过政治和经济上的相互竞争而非创设租金来维持社会秩序。有限准入秩序的特征有：(1)通过精英阶层的特权来控制暴力。(2)限制贸易准入。(3)对精英阶层的产权提供相对有力的保护，对非精英阶层的产权保护相对较弱。(4)对经济、政治、宗教、教育等组织的进入和退出加以限制(诺思，2007，第24页)。有限准入秩序的实质是对有价值的权利和活动设立进入特权。我国正在从有限准入秩序向开放准入秩序转变，在这个转型过程中，很容易形成政府的“掠夺之手”和既得利益集团，而这两者的结合在某些方面会形成不利于穷人的经济增长的制度安排。
国家作为掠夺者的思想在以布坎南、塔洛克和尼斯卡宁的公共选择学派以及斯蒂格勒、佩尔兹曼和贝克尔的文章中都有较多的分析。掠夺之手的研究，其目标并不是要抨击政府，也不是提倡纯粹的放任自由，相反，是为了在政治家追求个人利益的假设下，理解不同制度的运行机制，以及在承认改革必须迎合政治利益和约束的条件下，探讨进行制度改革的战略(施莱弗和维什尼，2004，第8页)。从深层次看，掠夺之手是分析政府的一个新的视角，是不同于以往无为之手、扶助之手对政府的分析。掠夺之手更好地揭示了国家的本质，它可以较好地解释现实中的一些国家现象，如垄断、腐败、利益集团、分配不公等，并且提出了一个当代经济学甚至社会科学需要探讨的一个问题，为什么一些国家采用了掠夺之手，而另一些国家采用了无为之手、扶持之手？
掠夺之手模型主要回答两个问题：(1)政治人物的利益是什么？(2)这些利益将如何体现在政策和制度中，以服务于政治人物的目标(施莱弗和维什尼，2004，第13页)。诺思等人把暴力专营者创设的政府称为自然政府。在自然政府中，政治和经济紧密地结合在一起。政府通过限制经济上的进入而获得租金，用以在精英阶层中订立可信承诺，从而支持现有政权并提供社会秩序(诺思，2007，第23页)。自然政府面临一个两难境地：建立多大规模的统治联盟才是适宜的。扩大联盟会有更多力量，但使联盟绑在一起的租金被摊薄了。按照Shleifer和Vishny(1998)的观点，政治家们的目标并不是社会福利的最大化，而是追求自己的私利。他们所建立的“掠夺之手”模型的理论出发点是，很多管理的实施目的其实是为了增加政治家自己的财富和权力，政治家的政治目标在大多数时候与社会福利最大化的目标并不一致。在这个过程中，由于缺乏民主和法治，政府的目标往往与利益集团的目标一致，从而导致不利于穷人的制度安排形成。政治家的任期与社会福利最大化的回报不一致；为多数人服务有一个“搭便车”问题，而少数人(即利益集团)与政治家也容易在利益上达成一致意见，并且可以共同实现利益最大化。
在奥尔森的利益集团理论中，组织费用随着组织规模的增加而不断地发生着变化。他为“特殊利益”的不对称权力提供了一个现代制度经济学的解释(弗鲁博顿和芮且特，2006，第87页)。按照奥尔森的分析，集体行动的形成取决于两个重要条件：组成集团的人数足够少，并且存在着某种迫使或诱使个人努力谋取集体利益的激励机制。对于规模较小、组织较好的特殊利益集团，如果通过产权结构调整，集团的成员都会有较大的收益，而且集团较容易地就可获得、控制和加工信息，那么这一集团对于议员们的影响能力往往很强。在利益集团中失利的往往是那些从属于大集团的个人：例如消费者作为一个整体——对他们来说一些产权结构的调整(如新的关税)往往对每个人影响很小——组织费用很高、搭便车也很容易、个人信息成本也过高。越是小的利益集团越是容易达成一致意见，从而可以影响统治者。
现在的问题是，通过什么样的制度和方式将利益集团对制度的影响降低到最低限度？这首先取决于是在什么秩序下，如果是在有限准入秩序下，强势利益集团很容易进入统治联盟。而在开放准入秩序下，强势利益集团对政治及制度的影响则受到了很多制约，与有限准入秩序相比，其影响要低得多。在有限准入秩序下，强势利益集团可以用较低的成本直接进入统治联盟，而在开放准入秩序下，强势利益集团进入统治联盟的成本则要高得多，并且竞争和透明度大大地降低了强势利益集团对制度的影响。
利益集团在有限准入秩序的制度环境中，在同政府官员的不断博弈中会分化出精英阶层和非精英阶层，自然政府就会与精英阶层结合在一起，形成统治联盟，把租金及相关利益制度化，并体现在相关政策中，从而影响资源的分配。在开放准入秩序的制度环境中，利益集团也会通过种种途径影响政府及其官员，但是由于存在开放与竞争，很难形成特权与租金，不平等的制度或掠夺型的制度就很难形成。
用利益集团的逻辑来分析，如果没有一个竞争性政治市场和对利益集团的制约机制，那么一些利益集团就会成为制度选择的决定者，并且会影响制度的性质，并往往导致不利于穷人的经济增长的制度安排。中国改革开放20多年，尽管在经济上取得了巨大的成就和经济的繁荣，但是随着中国经济发展与财富增长，随着国内民众利益越来越分化，不仅一个又一个的利益集团涌现，而且这些利益集团正在利用中国转轨经济制度摩擦和政治体制改革的滞后，利用其拥有的各种资源上的优势以及话语权，正在逐渐地将其侵占绝大多数人利益的行为制度化和合法化。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨(2006)在北京也提醒我们，“中国要把利益集团对经济的影响限制在最小程度。”
三、经济增长的好处如何惠及更多的人取决于制度安排
中国的市场化改革要取得成效，就得从基础性制度上来减少初始界定的不平等，就得用新的制度安排来阻止既得利益集团把个人利益制度化与合法化，就得用相应的政治制度来保证制度设立的效率性、合理性与合法性，以市场法则为依据，建立新的法律制度。“共享式改革”要从基础制度规则的设立入手，防止中国经济走进既得利益制度化之路。中国能否建立和谐社会，很大程度上在于我们能否建立一个有利于穷人的经济增长及其相应的制度安排。
(一)有利于穷人的经济增长的制度安排必须建立在有利于穷人的经济增长的宪政秩序基础之上
宪政是一种决定其他次级制度的基础性制度，由传统政治向现代政治的过渡即宪政转轨，它对后发展国家在工业化过程中重建收入分配格局、实现收入分配由不平等向平等的转变具有决定性的作用。一个国家最终收入分配格局的形成并不仅仅取决于按劳分配和按要素分配，更主要的是取决于宪政秩序。前者只是具体的分配制度安排，而后者则涉及分配制度的基本制度环境。
关于基础性制度与次级制度的关系主要表现为：第一，基础性制度的正义性。对于我们来说，正义的首要问题与主要社会制度分配基本权利和义务并决定如何分配由社会合作所得收益的方式相关。所谓主要制度，就是政治政宪和主要的经济和政治安排。它包括对思想和权力自由的法律保护、生产资料和财产的私有制等。主要制度界定了人们的权利和义务，也影响着他们的生活前景，即他们能期望得到什么以及他们能希望做多好(肖特，2003，第9页)。第二，基础性制度的相对稳定性。宪法包含着高层次制度，它们不可能像低层次制度那样被轻易改变，它们也因此为低层次制度中不可能避免的调整提供了连续性和可预见性方面的框架。宪法包含着对基本的、不可剥夺的个人权利的肯定。这些权利不应该被低层次规则、民间公民的强力或各种政府机构所否定(柯武刚、史漫飞，2000，第406页)。第三，聚焦于宪法经济学已经使人们的注意力从在既定规则之内作选择转向了在不同规则之间作选择(柯武刚、史漫飞，2000，第407页)。在诺思看来，所谓制度的重要之处是指那些政治方面的，尤其是决定产权的政治制度(德勒巴克、奈，2003，第42页)。总之，基础性制度决定着次级制度变迁的方向、空间及进程。
宪政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是规则的规则，是原制度、原规则。所以，当宪政出现问题时，它对社会的损害远非一般制度问题能比。反过来说，对宪政的经济学研究则比对一般制度的研究“更有效率”，因而布坎南说宪政经济学是经济学研究的“更高层次”。社会经济的增长是有利于少数人还是有利于大多数人，在很大程度上取决于一国的宪政秩序。
(二)从建立强化市场型政府和制约利益集团入手建立有利于穷人的经济增长的制度安排
只有在有利于穷人增长的宪政秩序基础上，我们才能建立有利于穷人的经济增长的次级制度安排。只有在宪政秩序不断完善的情况下，我们的社会经济秩序才能从有限准入秩序向开放准入秩序转变。奥尔森创造了一个可以高度浓缩其长期增长理论的重要概念：强化市场型政府(market-augmenting government)。一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利，那么这个政府便是一个“强化市场型政府”。奥尔森认为，经济成功并且可持续发展的经济要有两个必要条件：(1)存在可靠且明确界定的财产权利和公正的契约执行权利。(2)不存在任何形式的强取豪夺。如果一个社会的财富被少数人攫取，如果一个社会的创新被窒息，如果市场价格机制的运作被扭曲，那么这个社会的经济一定会没有活力而僵滞。当然，这两个条件并不能完全保证出现完善的市场、社会创新的充分利用、资源的有效配置及社会财富的公正分配。但离开了这两个条件，社会经济繁荣绝不可能。只有在这两个条件充分满足的情况下，一个社会才能存在市场，才能让市场拓展到经济活动的各个方面。如何建立有利于穷人的经济增长的制度安排？
第一，加强社会主义民主政治建设。强化市场型政府的产生条件，也就等价于如何使政府或执政者具有共容利益的条件。对此，奥尔森的回答是：民主政体，或至少是代议制政体。奥尔森谈论的民主，其核心或本质不在于它是否赋予普遍公民选举权，而在于它是否保证了政府产生于自由的政治竞争过程，从而确保拥有共容利益的精英掌握政治领导权。
第二，制度设计中注重对利益集团的制约。制度设计过程实际上是不同利益集团博弈的结果。制度设计常常更多地牵涉到利益派别间的谈判和讨价还价，牵涉到正规政府制度的功能发挥。个人既可以在既定的制度框架内专心于生产，也可以从规则制定者、立法者和政府机构中争取法律或规则的有利变动，以实现个人财富最大化，具体的途径取决于改变权利结构的相对成本。当成本较低时，有影响的利益集团会发挥影响力，从而制定出一些使社会的生产能力只是部分得以实现的经济制度。
拉丰和梯若尔也考察了政治的不确定性将使政府不会从长远的角度来制定政策，但他们认为，如果当权的政府总是偏向某一个特殊的利益集团，并且放任政府锁定这个对该利益集团有益的政策，对社会可能是有害的，因此，制约与平衡是十分重要的(迪克西特，2004，第52—53页)。既得利益集团会如何阻止有效的制度变迁？一是这些既得利益集团往往从舆论上打着国家利益的招牌，进行院外活动，影响政府制定对自己有利的产业政策或保护政策；二是对新的进入者设置障碍，即斯蒂格勒所说的一种管制需求，强调管制，以行政的手段分配资源等；三是在这种有利益集团影响的行业或部门往往形成以行政垄断为支撑的产权结构，其他经济主体很难进入这些行业，产业缺乏竞争，从而导致低效。
第三，建立强化市场型政府。(1)政府权力要受到制约。(2)通过制度安排约束社会中的“强势利益集团”，扶助社会中的“弱势利益集团”。不同的利益集团对政府决策的影响是不一样的，让“弱势利益集团”在政府的决策中也有自己的“话语权”，是国家协调不同利益集团利益关系的基本条件之一。(3)打破垄断、引入竞争、减少管制，尽可能地减少政府对经济的干预是国家能够有效协调不同利益集团利益关系的基本前提。
第四，在建立强化市场型政府和制约利益集团的基础上，我们可以建立有利于穷人能力提高的制度安排，如人力资本及教育制度、医疗制度等；有利于穷人收入提高的制度安排，如就业制度、收入分配制度、社会保障制度及劳工政策等。在不能制约利益集团和政府权力的情况下，任何有利于穷人的经济增长的制度安排都是很难形成的。