人事档案管理体制改革之探，本文主要内容关键词为：人事档案论文,管理体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人事档案是国家机构和社会组织在人事管理活动中直接产生的，反映个人经历、德才能绩、工作表现的，以个人为单位集中保存起来以备查考的历史记录。①人事档案是国家档案体系中的一种，但它与其他档案相比，有其自身明显的特点：一人一宗的立卷方式，每一卷档案就是一个人德、能、勤、绩、廉等各方面的历史和现实的反映；管理主体的变动性，人事档案随着人员管理权限的变化而在不同管理主体间转移；归档内容的与时俱增，每个人的档案是随着时间的推移和个人社会实践活动的增加而不断丰富增长的，只有到一个人死亡后才终止其归档材料的收集、整理；档案内容的机密性，根据国家现有法律法规，人事档案特别是干部档案中的有些内容未成为历史档案解密开放之前，是需要保密的。
人事档案按其对象身份不同分为干部档案、工人档案、学生档案和军人档案等四大类，而其中尤以干部档案的管理要求最高，本文着重探讨干部档案、工人档案管理体制改革问题，因为这两类档案应用范围最广，社会影响最大，所面临的问题也最多。
一、现行人事档案管理体制及其利弊
根据1990年中组部、国家档案局颁布的《干部档案工作条例》的规定，干部档案工作在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由干部主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导。干部档案管理实行集中统一和分级负责的管理体制。县以上（含县）机关、单位的干部档案要按照干部管理权限集中统一管理；县以下机关、单位的干部档案实行由县委组织部集中管理，或由县委组织部、县人事局等单位相对集中管理。不具备保管条件或档案很少的单位，其干部档案由上一级单位管理。干部档案被纳入综合档案室管理的单位，其干部档案要固定专人管理，业务工作要接受本单位组织人事部门的领导和上级有关业务部门的检查指导。而工人档案则大都由本单位自行保存和管理，极少数由劳动服务机构管理。
应当说十多年来，这种管理体制在推动人事档案事业的发展，正确培养考察、选拔任用干部，促进人事制度改革，保障干部职工权益等方面发挥了积极的作用，特别是1994年以来，通过几次大规模的集中整理档案，使人事档案管理逐步走上规范化、正规化的轨道。
然而，随着近几年来政治经济体制改革的推进，企事业单位产权制度改革的实施，干部人事制度改革的深化，流动人员的大幅度增加，社会不良风气等均对人事档案管理带来了一定的冲击，加之人事档案管理体制本身的缺陷，一些配套管理措施未能及时跟上，也给人事档案工作带来一些问题，突出表现为以下八个方面。
1、对人事档案管理的重要性认识不够。人事档案工作是一项默默无闻的工作，不像其他工作那样容易引人注意，也不容易取得明显成绩。有些单位的领导干部和部分同志就认为档案工作不如其他工作重要，没有把档案工作摆到应有的位置，出现那种要用时想到、不用时不要、考核检查时才突击整理的现象，平时对档案工作舍不得投入，出现问题后不能积极主动地去想办法解决。这是造成设施落后、制度不严、管理不善的主要原因，也导致了人事档案工作一直处于被动应付的状态，难以高质量地为干部队伍建设服务。
2、人事档案管理理念未能做到与时俱进。人事档案，尤其是干部档案因其内容的机密性，多年来一直披着一层神秘的面纱，非档案工作人员一般看不到档案的面貌、内容，干部本人更是对自己的档案情况一无所知，可谓“养在深闺人未识”，因此在出现问题时无法有效利用档案维护自身合法权益。多年来，我们更多地强调档案内容的机密性，而忽视了人事档案为社会服务的根本目的，其原因还是传统思维方式未能打破，管理理念未能做到与时俱进。而在新的形势下，“发挥作用才是硬道理”，只有让人事档案发挥出其应有的作用，它才有持久的生命力。
3、人事档案管理制度缺乏，内容亟需调整。目前，干部档案管理方面所依据的规章制度就是1990年中组部、国家档案局颁布的《干部档案工作条例》和各省、市据此制定的一些实施办法和工作细则。这些制度中有些内容不能适应形势的要求，有些档案管理中新出现的问题未能涉及到。如《干部档案工作条例》第十五条规定：“干部辞职、退职、自动离职、被辞退（解聘）后，未就业的，其档案仍由原管理单位保管”。此规定与1996年中组部、人事部印发的《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条明显不符。相比干部档案，工人档案管理制度更加缺乏，目前仅有1992年劳动部、国家档案局颁发的《企业职工档案管理工作规定》，且无其他具体工作细则或实施办法。
4、人事档案传统功能弱化，弃档现象增多。毫无疑问，人事档案与社会管理职能的分离将成为趋势，传统的“单位人”将越来越多地转变为“社会人”，现在人事档案的很多功用正在逐渐消失。比如出国政审，在广州，因私出境已经开始不用政审了，持户口本和身份证就能办理护照。再如职称，目前社会化的职称资格考试越来越多，而通过档案资料申报职称评审的人数正在逐年减少。档案管理还将和社会保险分离，每个劳动者都持有缴费手册，上面记录有参加工作的时间和单位，这样就可以清楚地核算个人的保费数额了，以往那种捧着人事档案去审批工资、保险，办理退休的现象将会一去不复返。正由于人事档案的这些传统功能的弱化，一些人，特别是年轻人对档案作用产生了怀疑，在转递档案有困难的情况下，他们宁可不要档案，弃档的现象大量增加。据人事部全国人才流动中心、北京市人才服务中心、中国上海人才市场、中国北方人才市场、中国南方人才市场以及四川、贵州等省人才交流服务中心的不完全统计，全国至少有60万“弃档”族。
5、人事档案管理主体的分散导致管理质量良莠不齐。目前，干部档案按干部管理权限分级管理，有相对完整的管理制度、要求和细则，管理质量相对较高。但企业职工档案不规范、不完整，损坏、丢失的现象严重，许多企业单位没有专门的档案室，职工档案只能摆放在简陋的档案柜上，有的甚至没有专用的档案袋，没有通风、降温、防火等基础设施，很容易导致档案的损坏、丢失，档案存放很不安全；许多单位没有专门的档案管理人员，而是由其他人员兼任，由于缺乏专业素质，造成档案管理混乱、档案资料不完整或不规范；企业职工档案传递转移不顺畅，凡涉及到职工的调离、辞职、除名、失业等情况，职工档案需要转移时，手续繁杂，甚至由于职工档案资料不完整或不规范，使档案无法顺利移交，有的企业还故意违法扣压职工档案。
6、现规定收集归档的10类材料不能适应新形势的需要。目前干部人事档案管理工作中材料收集范围和如何对进档材料进行鉴别等各项制度与新要求不相适应。目前人事档案材料收集范围为履历材料；自传材料；鉴定、考核、考察材料；学历和评聘专业技术职称材料；政治历史情况的审查材料；参加中国共产党、共青团及民主党派的材料；奖励材料；处分材料；录用、任免、转业、工资等材料；其他可供组织上参考的材料。显然这十类材料远不能适应当前对人才全方位、深度考核的要求，特别是个人实际业绩、个人信用情况等材料未纳入收集范围。中央最近出台了干部人事制度改革的六个新文件，其中对竞争上岗、民主测评、推荐提名、辞职辞退等提出了明确要求，这方面形成的材料以及离任审计、任前公示等材料应如何收集，收集时应注意哪些问题，尚不明确。
7、档案管理信息化程度不高，档案作用未能充分发挥。目前的干部人事档案管理方法，局限于“看堆式”的管理。重管理，轻服务，方法繁锁，不易操作，反应较慢，信息化、现代化管理水平不高，档案的功能没有充分挖掘和发挥，使用起来很不方便。计算机技术还没有在人事档案管理中广泛运用。
8、体系化、广覆盖的档案材料转递归档制度还未形成，导致档案材料缺失、失实、失真的现象有所抬头。虽然各级主管干部人事档案的部门都制定了一些材料收集补充制度，但由于缺少相应的制约措施，很多未能得到有效的贯彻执行。近几年来反映较大的人事档案“三龄一历”（年龄、工龄、党龄、学历）造假问题与档案材料转递归档制度不完善有很大的关系。
二、产生上述问题的根本原因
中国的人事档案制度产生于20世纪50年代中期，多年来一直沿用以“计划管理”为核心的各项制度，“计划”色彩浓厚，缺少应有的生机与活力，在社会发展一日千里的情况下，人事档案管理机制多年不变，必然不能适应时代的要求，甚至会成为影响发展的绊脚石。因此有人戏称人事档案是“食之无味，弃之可惜”的“鸡肋”，②也有人发出“该是改革人事档案制度时候了”的慨叹，③还有人极端地提出“传统人事档案制度走向终结”的观点。④
人事档案管理走到这一步，该思考如何面向未来了。在全社会信用体系尚未有效建立的情况下，人事档案作为个人历史记录的法定材料，还会在相当长的一段时期内发挥其不可替代的重要作用。我们现在所需要讨论的不是取消传统人事档案，另搞一套，而是如何改革人事档案管理体制，使之适应社会政治经济变化，更好地为干部人事工作服务。
三、对人事档案管理体制改革的几点思考
1、切实加强领导，提高社会对人事档案管理的重视度和知晓率
各级组织人事部门和管档单位必须高度重视干部人事档案工作，把它放在事关干部队伍建设全局的高度来对待，切实纳入重要议事日程。为从组织上保证干部档案工作的开展，应当建立各级档案管理领导小组，负责干部档案的组织领导，要定期对档案管理工作进行检查、指导、督促，发现问题及时解决。要建立人事档案管理达标升级考核机制，通过推进达标升级考核制度，对干部人事档案工作实行定性定量考核，分级分类指导，等级升降动态管理，进一步推进干部人事档案工作制度化、规范化和科学化建设。各级组织人事部门要定期研究档案工作，定期召开干部档案工作会议，定期听取所属管档单位的档案工作开展情况的汇报，定期到有关单位检查指导。要舍得投资，积极改善保管条件。各级党委、政府要大力支持干部档案工作，千方百计帮助解决资金问题，努力改善档案保管条件。要大力开展人事档案管理工作的宣传，努力营造全社会关心人事档案，自觉支持人事档案管理的良好氛围，提高大家对人事档案工作的知晓率。宣传方式可采取开展人事档案管理宣传周，在高校学生毕业前上一堂人事档案管理知识课等。
2、强化队伍建设，提高人事档案管理人员的综合素质和业务水平
人才是事业的基础，做好新形势下的人事档案管理工作，必须有一支综合素质和业务水平过得硬的干部人事档案工作队伍。干部人事档案工作是纷繁复杂的，要做大量艰苦细致的工作，好多工作是不为人知的。这就要求人事档案工作人员淡泊名利，忠于职守，踏实工作，提高为档案事业建功的责任心，要具有吃苦耐劳的精神，有甘于坐“冷板凳”的精神。要有较高的政治素质和较强的服务观念，人事档案工作是一项机密性较强的工作，在日常管理工作中会了解一些管档对象的情况，没有较强的政治素质是不能胜任的。人事档案的根本目的是服务，档案人员必须有非常强的服务意识。当然，较强的业务能力和丰富的专业知识是不可缺少的。
在加强队伍建设方面可采取以下措施：一要确保档案人员数量。按照有关规定，管理千卷以上档案的单位，要配备一名专职档案工作人员；千卷以下的要有兼职工作人员，并且要以主要精力从事干部人事档案工作。二要严格挑选档案管理人员。除了要注重选拔党性强、作风正、事业心强、守纪律、守机密、具有一定工作能力和文字水平的党员干部从事档案工作外，还要根据新形势的需要，选配比较年轻、学历层次比较高并能熟练运用计算机的同志从事这项工作。三要建立档案人员持证上岗制。档案人员应当在通过人事档案主管部门培训、考核取得岗位合格证后才能上岗。四要加大档案管理人员的继续教育、培训力度。通过举办专题培训班、在职自学、以整代训、开展研讨等方式提高档案专业人员的业务素质。
3、理顺管理体制，提高人事档案管理的规范度
要逐步理顺目前档案管理主体比较混乱的现状，根据不同类型的档案，重新确定不同的管理主体。对各机关、企事业单位的干部档案，在严格按干部管理权限实行分级管理的同时，要加大对这些单位软硬件设施的检查考核，达到要求的继续实施有效管理，达不到要求的限期整改达标；虽有管档资格，但因客观原因确实无法有效管理或一直未能整改达标的单位，可由上一级单位或强制交人才服务中心管理。对由事业或国有企业改制成为民营企业单位的干部档案，凡需保留干部身份的，档案一律交人才服务中心管理。为避免民营企业不愿缴纳档案管理费，可在改制时将这一块费用作为改制成本提出，一次性与人才服务中心结算。除国有企业外，其他性质企业职工中需保留干部身份的人员档案也应全部移交人才服务中心管理，其管理费用可在劳动协议中明确由谁支付。机关事业单位中的工人档案根据情况可由本单位管理，也可由劳动力服务中心管理。企业工人档案应当全面实行社会化管理，即可委托政府部门的劳动力市场、专业档案管理机构或信誉较好的社会中介服务机构管理，一方面促进劳动力合理流动，减轻企业人力资源管理的负担，使企业把更多的精力用到正常生产经营上来；另一方面，更有利于运用先进的专业管理手段，使企业职工档案管理更加规范化和科学化。
概括说，就是要通过调整档案管理主体，促使有管理能力的主体继续认真管好，无管理能力的单位实行社会化或上追一级管理。
4、健全管理制度，提高人事档案管理的制度化建设水平
制度是做好工作的前提和保证，干部人事档案工作是一项头绪多、琐碎繁杂的工作，如果没有一定的制度来制约，就会无章可循、无所适从。应结合人事档案管理工作的实际和社会现实需要，进一步完善各项档案管理制度，并在抓落实上下功夫。要适时地对《干部档案工作条例》、《企业职工档案管理工作规定》进行修订，使之更好地发挥纲领性作用。当前特别重要的是要认真分析流动人员人事档案管理中存在的突出问题，据此调整完善《流动人员人事档案管理暂行规定》的有关条款，花大力气解决流动人员“弃档”、“死档”等问题。同时要完善各种日常管理制度、规范，尤其要建立人事档案计算机辅助管理制度，对档案材料收集归档和转进转出档案的管理制度要进一步严格要求，更好地阻止虚假材料进档。要完善人事档案整理工作细则，使档案的整理更加科学、全面、完整，为干部考察任用提供真实、准确、实用的个人信息。
5、转变管理理念，提高人事档案的社会效能
虽然人事档案的一些传统功能在逐步弱化，但并不代表着我们可以放松管理，相反，在新的形势下，人事档案会承载起一些新的职能，如信用凭据功能、业绩认定功能等，需要进一步加强管理。与这些新的职能相适应的是，要切实转变档案管理理念，变控制型管理为服务型管理，充分发挥干部人事档案效能。人事档案的终极目的是利用，而不是保存，利用一方面有它的时效性，另一方面又有它的不可预见性。因此，要做到服务性管理，非常重要的一点就是人事档案记载的速度要跟上人员流转的速度，收集的内容要力争全面、准确、科学、适用。而传统人事档案的信息采集越来越不适应形势，建立新的人事档案材料收集机制势在必行。据悉，上海已从2002年开始对流动人员的工作变动及其工作业绩等进行及时跟踪、收集、记录，广受用人单位和存档人员的欢迎。
6、充实档案内容，提高人事档案的“立体感”、“折射度”
现有人事档案大量记载的是陈旧、静态的一些经历性资料，已不能真实客观地反映最新的素质能力信息，既不能成为组织人事部门选拔、任用人才的有效依据，也不能成为用人单位广纳群贤的依据。要提高档案的利用价值，首先是档案材料内容要有价值。因此，必须针对不同对象和需要，进一步充实档案材料，对各级领导干部要及时将他们的工作情况、工作业绩和在重大活动、重点工作中的表现情况及任务完成情况、考核考察材料收入档案，为凭实绩用干部提供必要的依据。对一般专业技术和管理人员，要收集他们的学术和技术推广成果材料、企业经营者利税材料等。对流动人员，要收集那些能据此判断一个人素质优劣的材料，如个人业绩、信用记录、素质能力、职业生涯、社会责任等方面的材料。
总之，要通过档案收集材料的全面、科学、完整、适用，提高人事档案反映一个人综合情况的“立体感”、“折射度”，从而为人事档案发挥作用提供基本条件。
7、开发电子档案，提高人事档案工作信息化建设水平
在新的形势下，从保护人事档案原件和提高利用率的角度出发，还必须开发电子档案，大力提高人事档案工作信息化建设水平。要建立干部人事档案数据库系统，实施干部人事档案动态管理。利用计算机、扫描仪等现代设备和现代技术，将干部档案资料整理输入微机，通过相应的技术处理，将文字图片甚至声像资料转变成数据资料，实现人事档案纸质与数据格式并存。即使不能完全建立电子档案，也应该将有关档案信息进行计算机处理，以方便自动检索统计、加工整理、及时更新和提取利用，提高人事档案工作效率。有条件的地方还可参照教育部学历查询网的做法，建立人事档案网，将个人可以公开的一些信息上网公布，方便用人单位查阅。在档案管理部门之间建立网络联结，通过局域网实现档案信息资源的共享。更进一步，还可以开发由个人持有的电子档案，让档案信息与个人如影相随，最大限度发挥作用。当然在建立电子档案、实现信息化的过程中，要注意使用权和管理权问题，严防失密。
8、坚持与时俱进，不断创新人事档案管理的方式、方法
与其他各项工作一样，人事档案管理也必须始终坚持与时俱进，不断改革创新管理方式、方法，只有这样，人事档案工作才有持久的生命力。否则，一成不变，不能适应时代的需要，迟早要被历史淘汰。特别是对人事档案管理，传统的做法和功能面临挑战，如不再调整、完善，使之始终跟上形势的需要，发挥积极的作用，焕发新的生机，就很可能会走向消亡，这是我们都不愿意看到的。因此，档案工作人员要牢固树立与时俱进的思想，加强调查研究，摸清档案工作现状，努力探索人事档案管理的新途径、新方法，不断开拓人事档案管理的新局面。
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