试论失地农民保障制度的建立，本文主要内容关键词为：试论论文,保障制度论文,失地农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国，土地既是农民的收入来源，也是他们的基本生活保障。近年来，随着经济持续快速增长，城市化水平不断提高。大量的农业用地转化为建设用地，大量农民失去土地，也失去了他们赖以生存的命根子。由于中国社会保障制度尚未完全建立，更未覆盖到农村和农民，致使失地农民的基本生活问题已经成为一个影响农村发展和社会稳定的大问题。有专家估计，目前全国失地农民的数量超过2000万人，而且近几年还在急剧增加，这样一个巨大的社会群体如果没有一套合理的社会保障体系对这个城市化浪潮中的弱势群体进行生活保障和就业安置，不仅有失社会公平，而且将影响社会稳定和经济持续健康发展。
一、失地农民所面临的困境
由于现行征地制度存在着一些缺陷，使得在征地过程中失去土地的农民得不到相应生活保障，他们成了社会上真正的弱势群体。
（一）征地补偿费和安置补助费标准偏低，农民的权益得不到维护
现行《土地管理法》规定的补偿安置费标准范围较宽，现实情况是即使严格按照此标准给予补偿，经过各级权力机关层层截留，农民个人真正拿到的补偿安置费也是微乎其微。浙江省由于经济相对发达，其对失地农民的补偿标准与全国平均水平相比略高，但据统计，1998年以来，该省各类征地给村里的补偿费平均每亩12164元，安置补助费每人2377元，经过村集体留存，实际到农民手上的土地补偿费每亩平均只有7958元，安置补助费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元，农户家庭得到的所有土地征用费总额（包括附着物及其实施补偿费）人均8828元。据浙江省农调队的调查只有6.8％的农户对此表示满意，有22％的农户认为补偿标准严重偏低，53.2％的农户认为偏低。[1]
我国进入WTO后，粮食价格整体呈下降趋势，因此按法定补偿标准非但不能体现土地资源的增值趋势，反而会逐渐下降，甚至连失地农民的基本生活都难以保障，有违土地补偿费和安置补助费应使需要安置的农民保持原有生活水平的法律规定。为了使农民权益得到保障，必须因地制宜地根据当地情况对土地进行科学估价，然后以此为标准确定补偿数额才是比较合理的。
（二）失地农民得不到合理安置，基本生活难以维持
现阶段大部分地区征地后，对农民主要采取一次性的现金补偿方式，较低的补偿难以保障失地农民今后的生活。城镇居民有最低生活保障，失去土地这一生存资料的农民缺乏来自政府的最低生活保障，而农民的身份在劳动力市场上又缺少竞争力。我国现有失地农民2000多万，每年增加200到300万人，怎样通过我国的劳动力市场来解决这么多人的就业问题，这无疑是个难题。据清华大学在北京的调查，有连续3个月以上失业经历的城市劳动力占36％以上。2002年，有9800万进城农民，2003年超过1个亿。按36％的失业比例就是3000多万的进城农民是失业农民（事实上，由于城市对农民工的种种限制，这个数字还要大），可见进城农民是最大的弱势群体。而如果这些农民再没有土地，那他们的基本生活也难以保障。因此，设计出一套合理的社会保障体系方案，对这些失地农民进行安置并给予其基本社会保障已迫在眉睫。
（三）补偿安置费分配混乱，失地农民应得的补偿无法保证
农产品价格低、产值低，较低的土地补偿费和安置补助费由于缺乏法定的分配细则而被层层截留。各地对征地补偿安置费在分配比例上，有的全额到户，有的部分留村，留村的比例也各不相同；在发放时间上，有的一次性发放，有的分期发放；在发放对象上，有的按人头发放，有的一半按人口、一半按被征土地面积分配，有的征到谁家的土地，钱就归谁家所有，没有征到的就分文不给。由于缺乏统一的标准，造成分配比较混乱，纠纷不断。
二、建立失地农民社会保障体系的途径
为保护失地农民的权益，并使他们在基本生活得到保障的基础上逐步富裕起来。将失地农民乃至全体农民纳入社会保障体系，建立更加完善的社会保障体系是现阶段迫切需要解决的问题。笔者认为，应对失地农民给予事前、事中、事后全程保障。即在征地前，依据农民自愿原则，鼓励他们参加失地保险；在征地发生时，给农民设立个人账户，通过法律保证征地补偿在规定时限内发放到户；在得到补偿后，为农民设置多种安置途径，具体安置方案由农民自主选择。
（一）事前保障——设立农民失地保险
失地保险主要是针对农村中年纪较轻，但又因为城市化的发展预期自己的土地会被征用的农民设立的，这部分人有可能暂时不愿意参加养老保险，因为投入的养老保险资金只能到一定年龄才可以按月取得，这样不能保障农民在失去土地而又未找到合适工作这个过渡时期的生活，为解决这个问题，笔者认为，可为失地农民设立失地保险，当农民的土地被征用时，得到的保险金额可以保证其一段时期的基本生活。
1.失地保险机构设立。一方面，失地保险的目的是为了保证征地后农民的基本生活，与一般的商业保险单纯为了保险补偿的目的是有区别的，也不完全等同于由政府强制实行的社会保险，应该是介于商业保险和社会保险之间的政策保险；另一方面，失地保险面临的风险大、损失率高，而且农民作为投保人的交费承受能力也比较小，故此保险展业比较困难。因此，失地保险应由政府设置专门机构来经营管理比较合适。并应对保险责任、保险费率、保险赔偿和保险时效等方面制定专门政策，给予统一规定。
失地保险由专门保险机构以村为单位收取及发放，并在乡村设办事员进行执行及宣传工作。失地保险机构在县、市、省（直辖市）分别设立各级组织机构，下级失地保险组织对上级组织实行再保险，省级失地保险组织负责运营保险基金使其实现增值。考虑各省征地情况及失地农民的生活水平和就业情况等都存在很大差别，因此，各省可根据本省的实际情况制定失地保险各项政策。
2.失地保险基金的来源。失地保险不能只依靠农户一方，通过其交纳保险费形成此项基金，因为农户经济承受能力是很有限的，而且这样农户也缺乏投保的积极性。所以，笔者认为，应由国家、集体、农户三方共同出资建立此项保险基金。国家补贴的部分主要来自征地基金（本文第三部分叙述）和征地税，集体补贴来自征地补偿的集体留存部分。
3.失地保险基金的管理。失地保险基金能否高效运营、保值增值，不仅关系到广大投保农户的切身利益，而且关系到失地农民社会保障体系能否高效运行。因此，必须实现投资方式的稳妥化，在保证资金安全的前提下充分体现资金的收益性。在经过科学论证后，可以将失地保险基金用于购买国债，实现增值。保险基金的增值收益应当存入由保险机构设立的失地保险基金增值收益账户，任何单位和个人不得挪用。对失地农民保障基金管理机构的监管，重点应集中于金融、财务和业务方面，督促经营机构建立完善的管理制度。
4.失地保险的意义。通过设立失地保险，参与失地保险的农民在土地被征用时便可得到一笔除补偿金外的失地保险金。这部分保险金可依农民意愿转化为养老或医疗保险，当然也可以连本带息全部取出用于投资或参与技能培训与就业。假如参与保险的农民土地并未被征用，农民在农业遭受特定灾害时（失地保险机构需对灾害种类加以规定）也可取出保险金本金。[2]
（二）事中保障——为农民设立补偿金个人账户
近日，厦门市出台保护被征地农民合法权益的新规定：“发布征地公告前，征地单位必须将至少不低于征地补偿总额50％的资金存入规定的专用账户。并按照征地进度及时足额补偿到位，严禁拖欠征地补偿费。”笔者认为，为了确保农民能得到土地补偿费及安置补助费，应该由征地单位在县市的劳动和社会保障部门为失地农民设立补偿金个人账户，将补给农民的那部分补偿金在规定时限内直接存入该账户，并应在农民参加听证会时，明确告知农民这方面事宜。如果在规定时限内得不到补偿金，农民可以到上一级法院提起诉讼。土地补偿费只有户主持本人身份证才能领取；安置补助费只有被安置人持本人身份证才能领取（未成年人只有其监护人才能代其领取）。为失地农民设立补偿金个人账户既可以对征地中政府行为进行监督，也可以保护失地农民的合法权益。补偿金个人账户制度应该在全国进行推广，并应在相关法律中明确规定。
（三）事后保障——设置多种安置途径
对于日益增多的失地农民，政府的目标不仅仅是保障其生存权，更要保障其发展权。在保障失地农民基本生活的同时，应该为其设置多种安置途径，并由农民自由选择，以帮助其尽快实现小康。
1.农民转市民。将失去全部土地的农民转变为城镇居民，享受城镇居民同等待遇，包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、再就业优惠政策等。本着失地农民自愿原则，对男60周岁以上、女55周岁以上的人口，将安置补偿金全部一次性进入城镇企业养老保险，为他们建立养老保险个人账户，并按城镇养老保险的做法按月给其发放养老金；对未达到退休年龄的人口，可将安置补偿金的一部分进入城镇养老保险，另一部分进入城镇失业保险。
2.留地保障。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村土地管理委员会（本文第三部分详述）开发、经营。正在苏南地区推行的是“退二进一”办法，农民每退出二份农业用地，获得一份建设用地的使用权；也可以实行“三三制”的办法，即把农民土地分为三份，一份交给国家作为城市基础设施用地，一份用作农民享有使用权的城市用地，另一份作为农民集体所有的农地置换到远郊。
3.培训与就业保障。如果村民小组、行政村，甚至乡镇集体的耕地整体被征用，无疑会使部分农业生产劳动者失去在当地就业的机会。而农民通常文化程度较低、无一技之长，从事其他新的非农产业就业比较困难。地方政府要拨出专门款项，用于失地农民的再就业培训，帮助他们尽快获得相对固定的工作和稳定收入。政府应倡导企业对失地农民就业给予优先考虑，以减轻其就业压力。[3]
三、法律制度保证
（一）在土地产权上为保障体系建立支撑
1.以村为单位成立土地管理委员会。我国现行法律中，对集体所有土地的主体规定不明确，导致征地补偿费被层层克扣，因此，法律应对集体土地所有权予以具体界定，并赋予其法人地位。笔者建议，以村为基本单位，成立土地管理委员会作为集体所有权的代表，并在法律上赋予其法人地位，土地管理委员会成员由村所有成员共同选举产生。村土地管理委员会和村级组织之间是一种相互制衡关系，村土地管理委员会是一种权力机构，村级组织是一种执行机构。通过这种民主程序安排，唤起村民的参与意识，使村民对自己的土地收益从以前的事后“闹腾”转到事前、事中、事后全过程监督、控制，从被排除在土地升值收益分配之外转到成为土地的主人，分享土地的升值收益。在征地过程中，土地管理委员会得到集体土地所有权的补偿部分，同时土地管理委员会也有义务管理好这部分资金，并接受农民的监督。
2.以农业产业联合会代表失地农民利益，对土地管理委员会进行制衡。针对中国农户分散经营的弊端，20世纪80年代到90年初，河北、山东、四川及其他许多省份农民曾自发组织起新的农村经济组织形式——农业专业技术协会，如桑蚕协会、柑橘协会、养鸭协会等，后来发展到销售联合、加工联合，国家农业部门、地方政府和学术界曾关注过这个问题。邓小平同志也曾计划要建立一个能代表农民利益的组织，但却未能实行。[4]
现阶段，“三农”问题成为中国社会关注的一个焦点问题，成立农民利益组织时机已经成熟，借鉴国际经验，结合中国的实际，可以建立农业产业联合会，再根据农业内部的产业分工在联合会内部建立各种农业产业分会，把从事同类产业的农户组织起来。农业产业联合会的基础在农村，县、市、省以至中央都可根据情况建立各级农业产业联合会，这样，各级部门就都有了代表农民利益的经济组织。
农业产业联合会是代表农民的组织，协会的成员必须是农民和真正能代表农民利益、有农业产业经验的各界社会人士，当然除了进行联合生产和销售农产品，此协会还可以在农民需要时，代表农民为农民办事。例如，随着中国征用土地补偿日趋市场化，在征地过程中，农民可以通过农业产业联合会委托土地估价机构对其土地进行估价，然后更合理地确定土地补偿金，在农民利益受到侵害时，也可以由农民产业联合会委托司法部门来讨回公道。
由于农民产业联合会更有组织，有各方面的专业知识，所以在遇到问题时，农民也不会有苦无处诉或只知道盲目上访，这样既劳民伤财，也会给国家社会秩序带来隐患。而有了代表农民利益的组织，在土地征用过程中，失地农民也不会是完全的弱势群体了。除了可以使农民得到应有的补偿，农业产业联合会还可以对农民集体所有权代表——农村土地管理委员会的日常工作进行监督，这样日常操作就会更透明，地方贪污也会减少。
（二）在征地制度上为保障体系建立支撑
1.改革征地补偿标准。新《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”根据市场状况确定补偿标准是必要的，但是中国土地产权的特点决定征地补偿还不能完全以市场为中心，还需要政府行为的适当调节。笔者认为，合理的征地补偿标准应以保护农民权益为基本出发点，同时兼顾补偿的公平性。可以由专业估价机构按照市场情况对土地进行科学估价，除了要考虑土地征用前的价值外，还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素，按照估价结果进行补偿，并为失地农民创造多种安置途径，以保证失地农民的基本生活。[5]对于土地被“征用”的集体，允许以土地作为股份参与基础设施建设，获取长期的增值收益。对于用于收益性公共用地的土地，应该从收益中提取一定比例，由省、自治区、直辖市一级形成征地基金，用于对失地社会保障体系建立的启动资金和补贴金，任何单位和个人不得挪用。
2.明确界定个人和集体征地补偿比例，妥善管理集体留存部分。农民集体有了明确的所有权，农民个人有了长期稳定的承包使用权。当农地被征用后，经过专业机构进行评估，农地被给予合理补偿，但是所有权和使用权之间分配补偿金的问题需要法律明确界定。另外，农村土地管理委员会作为农民集体土地所有权的代表，在得到土地所有权补偿金后应该如何管理和使用？笔者认为，这部分补偿金是土地资产的收益，作为农民集体的财产理应用于改善农民生活条件。可以用于集体基础设施建设，也可以用于农民的社会保障体系的补贴部分，当然也可以用于乡镇企业，但是其应是由村民入股或合作建立，或是全体村民表决，以绝大多数通过同意用于此项产业时，才可动用这部分资金。总之，这部分资金是农民集体财产，应受法律保护，不应由少数地方权力代表掌握或使用。
总之，保障失地农民权益的现实办法是建立失地农民社会保障体系，关键是进行事前、事中、事后全程控制。而只有针对现行征地制度缺陷进行相应法律制度改革，才能保证失地农民保障体系真正发挥作用。