关于国家档案馆网建设中的几个问题，本文主要内容关键词为：档案馆论文,几个问题论文,国家论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
档案馆网的设置是确定国家档案资源流向的核心问题之一，因为档案馆的性质和档案馆接收档案的范围不但直接关系到国家档案资源能否得到安全、有序的管理，而且也关系到国家档案资源能否得到科学、有效的开发。但在目前，由于国家档案行政管理部门的档案馆网设置的主导权被削弱，同时由于我们对档案馆的本质认识不清，从而导致有关档案馆设置的政策自相矛盾，进而使得国家档案资源的流向产生了自由化的倾向。
一、全国档案馆网建设的主导权
新中国档案事业开始建立后不久，国家就对档案馆网建设的问题提出了要求，并明确地提出了国家档案馆网的建设要由国家档案局“全面规划”。1956年的《国务院关于加强国家档案工作的决定》中提出，“国家档案局应该全面规划，逐步在首都和各省区建立中央的和地方的国家档案馆。”同一年国家档案局对于制定全国档案馆网规划问题进行了安排。当时提出来的思想是“统一规划，分期筹建”。按照当时国家档案局的考虑，在中央一级设立第一历史档案馆，统一保管明清及以前时期的档案；设立第二历史档案馆，统一保存辛亥革命以后至解放以前的档案；设立中共中央档案馆和中华人民共和国中央档案馆，分别保管党的中央机构和中央国家机构的档案；设立文学艺术档案馆，保存各种已故著名作家手稿作品原件。此外还要设立影片、照片、录音带档案馆和技术图纸档案馆。① 在已经建立了社会主义制度的情况下，本着“统一规划，分期筹建”的思想来对全国档案馆网的建设进行规划与指导，应该说是科学的。但是在两年以后的“大跃进”的环境下，这样的思想被认为太“保守”，故而遭到了反对，1958年6月6日国家档案局在给国务院的一个报告中说：“虽然这些（指《国家档案馆网规划》（草案）、《关于制定省（市）档案馆建筑计划任务时的几点参考意见》等文件——引者注）只是供参考的草案和意见，但是影响很坏，应当正式宣布作废。”②
虽然如此，我国档案馆事业蓬勃发展的步伐并没有停止。到1959年6月召开全国档案资料工作先进经验交流会议的时候，全国已经“建立了一千二百多个县档案馆，还建立了十三个省级档案馆和许多省级档案馆筹备处”。② 到了1959年12月召开档案馆工作上海、兴宁现场会议的时候，“全国有十六个省（自治区、直辖市）成立了档案馆，有十个省（自治区）设立了档案馆筹备机构。……县档案馆的建立和发展更为迅速。现在全国已经有一千五百零九个县（市）设立了档案馆；有十二个省已经是县县都设有档案馆，另有十个省是百分之八十至九十的县设立了档案馆。”④ 到1963年3月召开全国档案工作会议的时候，“全国已经成立了省、市、自治区档案馆十九个，省、自治区档案馆筹备处五个，县档案馆一千五百九十个。”⑤
在国家综合档案馆迅速建立的时候，国家档案局也开始考虑按专业设置专业（专门/部门）档案馆的问题。在1957年9月由国务院全体会议第57次会议批准的《关于改进档案、资料工作方案》中提出：“国家档案局对建立国家档案馆和各个专业的档案馆、资料馆的工作应当进行监督和检查。”“目前除档案馆已另有计划外，可以由国家技术委员会、国家建设委员会、地质部、农业部和国家统计局分别对工业交通、基本建设、地质、农业和经济等方面着手建立统一的资料管理工作。”根据国家的整体设想，除全国各个地方设立综合性的档案馆之外，工业、农业、交通、基建等行业都要建立专业档案馆。
各行各业设立专业档案馆的急迫心情在科学技术委员会、文化部、国家档案局1964年4月下达的《一九六三至一九七二年科学技术发展规划》（草案）中再一次地表现出来。对于全国档案馆网建设来说，这个《规划》的影响是消极的。它不但产生了使专业档案馆设置过多过滥的苗头，而且也使全国档案馆网建设的主导权从国家档案局手里剥夺出来。这个《规划》提出：“专业技术资料档案馆，除地质、测绘两个专业已有专业技术档案资料馆以外，其余专业都还没有建立，现在，有些中央专业主管部已经在考虑这个问题了。”这个规划进一步提出，要逐步建立起一批专业技术档案资料馆。其具体的规划是，“地质部和国家测绘局把现有的地质和测绘两个专业技术档案资料馆搞好，进一步做好服务工作，并把工作经验加以总结。其次，中央各工业交通部和中国科学院应该把本机关所属专业局（如三机部各局）已经集中起来的技术档案和技术资料切实管理好，并且可以在此基础上加以研究，做出关于建立专业技术档案资料馆的规划，着手建立专业技术档案资料馆。一个中央专业主管机关可以建立一个专业技术档案资料馆，也可以按其所属的不同专业分别设立若干个专业技术档案资料馆。所有的专业技术档案资料馆，都可以根据需要在某个地区设立分馆。专业技术档案馆究竟应该如何设立，由中央各工业交通部门和中国科学院分别考虑，自行决定。”⑦ 按照这个《规划》，“各工业交通部”“中央专业主管机关”不但可以建立档案馆和档案馆的分馆，而且如何建立档案馆及其分馆可以“分别考虑”和“自行决定”。这样就把档案馆设置的批准权和决定权完全下放给各“专业主管机关”，各专业主管机关不但可以决定在中央一级是否设立档案馆，而且可以决定在各个地方是否设立分馆。这样的“规划”无疑是为20世纪80年代中期以后各行业纷纷建立或打算建立专业、部门档案馆提供了政策的“支持”。
改革开放以后，这种政策“支持”得到了进一步的继承和发展。1980年8月，国家经委、国家建委、国家科委和国家档案局共同给国务院打了一个《关于全国科学技术档案工作会议的报告》，该报告后来以国务院文件的方式转发。报告提出：“科学技术档案工作必须按专业实行统一管理”。报告对此做出的解释是：“由于科学技术档案专业性强，与科研、生产、建设关系密切，中央和地方各级专业主管机关，应当把加强科学技术档案的管理工作做为自己的一项业务，切实地抓起来”。“为了妥善地保存各专业的科学技术档案，便于按专业集中使用，中央各专业主管机关可根据需要设立专业档案馆，保管本系统需要永久、长期保存的档案”。⑧（着重号系引者所加）这个报告不但要求各专业要设立专业档案馆，而且要求各专业档案馆永久、长期地保管档案。四个月之后，四部委联合发布《科学技术档案工作条例》，进一步地重申了上述思想。这个文件是至今仍在执行的文件，并且按照《全国档案法规体系方案》的规定，这个文件是效力仅次于档案法律的档案法规。
经过几十年的探索和建设，在《关于全国档案事业发展十年规划和“八五”计划纲要的报告》中，国家档案局宣布：“现在，……一个多门类、多层次的档案馆网络已经形成。”⑨
二、全国档案馆设置中存在的问题
至2003年底，在我国的各级各类档案馆中，共有国家综合档案馆3121个，国家专门档案馆260个，部门档案馆141个，企业档案馆300个，文化事业单位档案馆75个，科技事业单位档案馆85个。无论是在理论上，还是在实践上，这样的档案馆网的设置都已经暴露了严重的问题。
（一）理论上的“内伤”
我国档案事业是按照国家档案全宗理论建立和组织起来的。“我国国家档案全宗及其构成的思想和制度，对于宏观档案事业的管理，全国档案馆网的配置，以及微观档案管理的组织，都具有科学的和法规性的指导意义。”⑩ 中国的国家档案全宗理论的核心思想来自前苏联，因此，中国现代档案馆的设置在很大程度上受到了前苏联档案馆设置的影响。而前苏联按国家档案全宗理论组建全联盟档案馆网的时候存在着严重的“内伤”。傅荣校曾经对此进行过研究：“前苏联档案学者在阐述他们馆网建设的理论依据时，就把国家档案全宗作了同一层次多标准的划分：依据文件的历史时期属性组建保管不同历史时期档案的档案馆；根据文件形成机关的级别属性组建中央级与地方级档案馆；根据文件的地区属性组建不同行政区域的档案馆；根据文件的专业部门属性组建专业档案馆；根据文件的特殊制作方法和技术属性组建专门档案馆。”（11） 前苏联对国家档案全宗在同一层次上使用了不同的标准进行了划分，这样的划分是违反分类逻辑规则的。这种现象使得前苏联档案馆网建设的理论基础存在着严重的“内伤”。但是前苏联违反逻辑规则的分类方法却被我国档案界所继承。实际上，在我国的档案馆网构成中，根据区域属性建立的档案馆（即各级国家综合档案馆）数量最多，因此，区域属性应该是组建我国档案馆网的最主要的属性，而“历史时期属性”、“专业部门属性”、“特殊制作方法和技术属性”等都与此种属性存在交叉。傅荣校认为，这种理论上的交叉“直接导致了除综合档案馆之外其它各种类型档案馆的大量出现，而这些档案馆的大量设置，已经给我国档案馆馆藏建设中档案的分工带来困难。”“因为国家档案全宗同一层次不同标准的分类本身就不是科学分类，坚持这一说法必然会得出这样的结论：即若不按照历史时期属性、形成机关级别属性、专业部门属性、特殊制作方法和技术属性等，去建立专业档案馆和其它类型档案馆，就意味着违反了‘科学原则’。”（12） 因此，从理论上说，中国档案馆网的建设同样存在着严重的“内伤”。
（二）现实政策中的矛盾
理论上的缺欠和现实政策的鼓励直接导致20世纪80年代中期以后专业（专门/部门）档案馆建设过多过滥的现象日趋严重。1985年召开全国档案馆工作会议的时候，国家档案行政管理部门已经意识到了这个问题的严重性。在这次会议后发布的会议纪要中说，当前档案工作中存在的一个问题是“全国档案馆网建设还缺乏统一的科学规划和布局，致使某些方面处于‘各自为政’状态。”因此，这次会议把“根据我国实际情况，在全国建成一个布局合理，馆藏丰富，初具现代化科学管理手段，为社会主义建设事业全面提供档案信息的档案馆网”作为“七五”（1986～1990年）期间全国档案馆建设和发展的总目标。正是在这样的背景下，国家档案局制定了《全国档案馆设置原则和布局方案》，并于1992年1月正式发布。该方案既是对以往几十年国家档案馆网建设实践成果的总结，同时又是今后国家档案馆网建设指导思想的宣示。但是这个方案本身也存在不少问题，从而使得该《方案》在调控全国档案馆网设置与国家档案资源流向方面明显不力。因此，在《方案》颁布两年后的1994年，有关方面马上就提出对《方案》进行修改的问题。
修改《全国档案馆设置原则和布局方案》的一个方面的原因是处于转型时期的中国社会发展变化迅速，档案事业面临着许多以往未曾面临的问题；另一个方面的原因是《方案》的本身或与其他法律存在着不少矛盾。就其主要的来说，这些矛盾大致有如下几个方面：
1.“国家档案馆”的内涵不够准确。《方案》中将档案馆划分为“国家档案馆”“部门档案馆”“企业、事业单位档案馆”“中国人民解放军系统档案馆”几个部分。这样的分类是不符合现代社会的实际情况的。
就《方案》中已经承认了档案馆的情况来看，无论是其中的“国家综合档案馆”、“国家专门档案馆”，还是“部门档案馆”、“企业事业单位档案馆”都是由国家的各级政府部门或者是由国家所属的企业事业单位设立的，无论是哪一种档案馆，其所有权都是国家的。从所有权的角度上说，这些档案馆都是“国家档案馆”。也就是说，所谓的“国家档案馆”绝不是像《方案》中所界定的那样只包括“国家综合档案馆”和“国家专门档案馆”，而且还包括“部门档案馆”和不少“企业事业单位档案馆”。
另一方面，随着中国改革的深入和社会各项事业的发展，民营经济将会有进一步的发展。此外，在“文化事业单位”的大旗下，也将会有越来越多的民营单位出现（如民营学校、民营研究所）。随着这些“民营”性质实体及其档案的进一步增多，“民营”性质的档案馆将会陆续出现（实际上，目前中国已经有不少私人收藏者建立了自己的档案馆）。于是，在中国的这片土地上，非国家性质的档案馆将会打破原来的单一的国家档案馆的格局，档案馆的所有权性质将会出现多元化。在这种情况下，将档案馆以“国家”、“部门”、“专业”来划分明显地不合逻辑。
2.档案馆种类的划分与《档案法》的有关规定出现脱节。国家所有的档案是公共财产，公共财产最后必须能够为公众所利用。否则，不但保存档案失去了目的，而且档案馆作为一个文化机构也要失去存在的价值。
《档案法》第十九条规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放”。按照《全国档案馆设置原则和布局方案》的规定，这里所说的“国家档案馆”指的是负责接收、保管档案的中央、省、地、市、县级国家综合档案馆和各类国家专门档案馆，不包括部门档案馆和各机关、团体、企业事业单位和组织内的档案室或具有档案室性质的档案馆。按照这样的规定，全国有不少的公共档案即使永远不进入公共服务领域也不会违犯国家的法律规定。如外交部档案馆和安全部档案馆，按照《方案》的规定，这两个档案馆都是“部门档案馆”，具有永久保管档案职能。而《档案法》中有关档案开放的规定针对的是“国家档案馆”，而不是“部门档案馆”。部门档案馆中的档案开不开放，完全取决于这个档案馆的主观意愿，而不取决于国家的有关法律的规定。如果这些档案馆对于其保管的档案采取了不开放的态度（从法律上说这种态度是不错误的），那么在这些档案馆中保管的“国家档案资源”将永远地封闭下去。这种情况是与这些档案馆中档案的国家性质相悖的。
再如“企业、事业单位档案馆”，这种类型档案馆是否永久地保管档案在《全国档案馆设置原则和布局方案》中没有做出明确的规定。如果这种类型的档案馆永久保管档案的话，那么，公众利用这里保存的公共档案的权利可能会失去法律保障的，因为《档案法》第十九条有关档案开放和利用的规定是不适用于这种类型的档案馆的。
在《全国档案馆设置原则和布局方案》中还有三个特殊的“部门档案馆”，这就是最高人民法院、最高人民检察院和公安部档案馆。这三个档案馆的档案要在档案产生50年后才向中央档案馆移交。按照《档案法》有关档案开放的时间期限的规定，这三个档案馆中一部分档案在其产生30年后是要向社会开放的。但是由于《方案》的规定，使这些档案被保管在可以不开放档案的部门档案馆之内，进而使得《档案法》中有关档案开放的时间规定落空。因此，《方案》中有关这三个档案馆移交档案时间期限的规定是有悖《档案法》的有关精神的。
3.关于国家专门档案馆的规定不切实际。《全国档案馆设置原则和布局方案》中规定的国家专门档案馆包括四个中央级的国家专门档案馆、各大城市中设立的城建档案馆和由各省（自治区、直辖市）及计划单列市、特大城市设立的国家专门档案馆。单就其中中央一级的中国照片档案馆来说，在《全国档案馆设置原则和布局方案》颁布的时候已经成立了。按照《全国档案馆设置原则和布局方案》的规定，它的职能是“收集管理全国范围内具有重要历史价值和艺术价值的照片档案原件或复制件。”按照这样的规定，具有全国意义的档案或其复制件都要向这里集中，即使是中央档案馆保存的具有全国意义的照片档案或其复制件也要集中到这里，这样做是不现实的。如果强行做下去，只能是国家资源的浪费。实际上，中国照片档案馆成立后，它所保存的照片档案基本上都是新华社自己的摄影记者所拍摄的照片。通过制度的安排，使得一部分具有重要历史价值和艺术价值的照片档案，能够进入档案馆的，几乎是不存在的。另一方面，从管理体制上来说，中国照片档案馆名义上是要双管的，但实际上它并不是一个独立的机构，它是否能够存在，或者以什么形式存在都不受国家法律的控制，在很大程度上是一个单位内部的事情。因此，中国照片档案馆在若干年以前就已经变成了新华社摄影部的下属机构。
其他几个中央级的国家专门档案馆——中国科学技术档案馆、中国文学艺术档案馆、中国声像档案馆——在《全国档案馆设置原则和布局方案》颁布十几年后一直也没有建立起来，不但没有建立起来，而且连建立起来的迹象也没有。
4.“部门档案馆”内的各个档案馆在性质上存在着不合逻辑的现象。在《全国档案馆设置原则和布局方案》所设立的部门档案馆中，存在着三种类型。第一种是可以永久保管档案的部门档案馆，如外交部档案馆、安全部档案馆；第二种是其档案在50年后要向国家综合档案馆移交的部门档案馆，如最高人民法院、最高人民检察院、公安部档案馆；第三种是“要按规定向中央档案馆移交”永久档案的部门档案馆（目前的规定是，档案产生20年后向中央档案馆移交），如“中央专业主管部门”的档案馆。在同一类档案馆中，在性质上却截然不同，从逻辑上是说不通的。
档案馆建立之后，首先的问题是确定它的接收范围和对档案保管期限进行规定。从这一意义上说，全国档案馆的设置与布局问题最终要决定国家档案资源的流向。正是由于《全国档案馆设置原则和布局方案》本身存在着一些问题，同时由于形势的急剧变化，使得这一问题变得更为突出，随之而来的是有关国家档案资源流向问题的矛盾日趋尖锐，以致国家档案局在这个《方案》出台后不久就提出了要对它进行修改的问题。在国家档案局1995年和1996年的工作计划中，都有一项内容就是要对该《方案》进行修改。在1996年3月发布的《全国档案事业发展“九五”计划》中，国家档案局在“档案馆工作”部分提出来的一项重要任务就是要“按照统一领导、分级管理、便于安全保管和利用，使全部国有档案都有归宿的原则，修改《全国档案馆设置原则和布局方案》，规定各级国家综合档案馆、国家专业档案馆和企事业单位档案馆的建馆条件和标准、接收档案范围、档案保管期限、批准登记手续、相互之间的关系等。”（13）
三、合理设置国家档案馆网要明确的几个问题
档案馆网设置得是否合理，不但关系到国家档案资源是否齐全与完整，而且也关系到国家档案资源配置是否合理以及国家档案资源的作用能否得到最大限度的发挥。设计一个国家的合理的档案馆网是一个非常复杂的问题，不是一篇论文能够完成得了的。因此，本文在这里仅就建设一个完善的档案馆网所应坚持的几个原则，提出几点看法。
1.要坚持正确的档案馆网布局的指导思想。在目前已经存在的各级各类档案馆中，各级国家综合档案馆是其中的重点。这不仅是因为在国家各级各类档案馆中这类档案馆的数量最多，而且因为这类档案馆中保存的档案的数量巨大，价值珍贵。因此，在今后的档案馆工作中应该坚持以此类档案馆为重点。实际上，这种思想在1992年制订的《全国档案馆网设置原则与布局方案》中已经提了出来：“在坚持统一领导、分级管理，重点发展原有各级国家综合档案馆的原则下，根据需要适当建立某些部门档案馆和企业事业档案馆，把国家档案馆网建设成为结构合理、分工明确、关系协调、管理科学、具有安全保管与充分开发档案信息能力、为社会各方面提供优质服务的有机整体。”但是这里提出来的“重点发展原有各级国家综合档案馆的原则”并没有在档案界得到一致的认同。有人认为，在《方案》出台前，各级国家综合档案馆已经建成，这类档案馆的发展已经到了极限，在科教兴国和以经济建设为中心的今天，各省市已经建立和将要建立的专业档案馆也应该成为国家档案馆网建设的重点。
以国家综合档案馆作为全国档案馆工作中的重点，并不是强调要在数量上发展这种类型档案馆，而是要强调在具体的档案工作中，无论是在档案馆的设置上，还是在国家档案资源流向的确定上，都要考虑国家综合档案馆的需要，都要维护国家综合档案馆在全国档案馆网设置与布局中的“重点”地位，同级的专业档案馆或部门档案馆应该作为国家综合档案馆的一个分馆，在业务上纳入到国家综合档案馆的一体化管理，决不能因为设置了新的专业档案馆或部门档案馆而对国家综合档案馆收藏档案的范围造成太大的影响，决不能因为设置了新的专业档案馆或部门档案馆而使国家综合档案馆的保管和利用职能得到削弱。
1995年11月，国家档案局、中央档案馆在北京召开了一次全国档案馆业务指导工作座谈会，会议指出，“‘九五’期间全国档案馆工作的发展，要认真贯彻党的十四届五中全会精神，体现以内涵式增长为主的方针，实现从外延式扩大向内涵式增长为主的转变，不单纯追求量的增长，而着重致力于质的改善，全面提高我国现有档案馆的管理质量和工作水平。”“在档案馆的设置上，要立足于现有基础，着眼于现有档案馆的建设，充分发挥现有档案馆的作用。对新的档案馆的设置，要从严审批，慎重决定。”（14） 应该说这种思想是正确的，现在的关键是把这一思想切切实实地贯彻到实践中去。在一个地区设置专业档案馆或部门档案馆时，不能过多过滥，不能有一个行业就设一个档案馆，在设立专业档案馆或部门档案馆时必须按大的行业大的档案门类去设置，决不能因为设置了太多的专业档案馆或部门档案馆而使综合档案馆面临“五马分尸”的危险。
2.要把档案馆与档案室真正区分开来。档案馆与档案室是两种性质完全不同的档案保管机构。作为档案馆，它应该是能够永久地保管档案的，并且它所保管的档案在一定的条件下向社会开放。具备了这样的特点的档案保管机构就是档案馆，不具备这样特点的档案保管机构就是档案室，即使它挂上了“档案馆”牌子，也不是真正的档案馆。而作为档案室，则是一个单位的内部机构，它只是收集本单位的档案，为本单位服务，并且它的档案在过了一定的时间之后要向档案馆移交。只要具有了这几个方面的特点，这个档案保管机构就只能叫做档案室，而不能叫做档案馆。
按照这样的思想，目前的各级各类档案馆中，有一些“档案馆”并不是真正意义上的档案馆，只能是扩大了的档案室。既然不是档案馆，在国家档案行政管理部门所认定的档案馆的名册上，就不应该有它的位置。
3.落实国家档案行政管理部门在档案馆设置上的主导权。专门（专业）档案馆设置的批准权在于档案行政管理部门，这一点在《档案法》、《全国档案馆设置原则与布局方案》以及不少地方的档案管理条例中都有明确的规定，但是对于这个规定的执行是不够坚决和一贯的。例如在目前已经存在的“各级各类档案馆”中，有不少“档案馆”并不是得到了相应的批准的，但是在我们的各种统计报表中，这些“档案馆”都被作为“各级各类档案馆”而被统计进来。一些设立“档案馆”的部门对其所在的行业乱下“指示”，以致全行业的档案都不向国家综合档案馆移交。对此，国家档案行政管理部门必须采取切实有效的措施，否则国家档案资源的流向将会进一步地混乱下去。
目前有一个新的情况就是《行政许可法》实施之后，省、自治区、直辖市以及计划单列市、大城市设置专门档案馆备案、中央机关专业主管部门成立档案馆审批已经成为暂予保留的非行政许可审批项目。也就是说，国家档案局对于此项事务的审批权只是暂时的，将来有可能会被取消，也有可能被保留下来。对于这两种可能性，国家有关部门必须早做研究，争取国家行政管理部门对于档案馆设置的主导权能够保留下来。这样，有利于国家，也有利于社会。
注释：
①②③④⑤⑥⑦国家档案局办公室编：《档案工作文件汇集》（第1集），档案出版社1986年版，第18页，第23页，第27页，第152页，第62页，第74页，第83、86页。
⑧国家档案局办公室编：《档案工作文件汇集》（第2集），档案出版社1985年版，第266～267页。
⑨国家档案局、中央档案馆办公室编：《档案工作文件汇集》（第5集），中国档案出版社1996年版，第53页。
⑩陈兆祦，和宝荣著：《档案管理学基础》，中国人民大学出版社1986年版，第35页，第37页。
（11）（12）傅荣校：《论全宗理论探讨中存在的非逻辑现象》，《档案学通讯》1998年第2期。
（13）（14）国家档案局、中央档案馆办公室编：《档案工作文件汇集》（第6集），中国档案出版社1997年版，第212页、第526页。