新形势下开发区发展战略的调整，本文主要内容关键词为：发展战略论文,新形势下论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以2001年成功入世为标志，我国的对外开放进入了一个崭新的发展阶段。在开拓对外开放新局面的形势下，二十多年来在我国对外开放中扮演重要角色的各级各类开发区正面临新的发展环境。与此相适应，开发区的优势须作重新评估，开发区的功能须作相应转换，开发区的发展战略及措施也须进行调整。笔者在对江苏省南通市（1984年被列为沿海开放港口城市）的国家级和省级经济技术开发区进行调研的过程中，深感这一调整转换的必要性和紧迫性。
发展条件的变化
南通现有国家级经济技术开发区1个，省级经济技术开发区10个。倾斜性的发展条件，促进了它们的发展，使其在当地经济尤其是外向型经济中占有突出地位。入世以后，它们的发展条件正在发生重大变化。
首先是政策资源优势将弱化甚至消失。
入世以后，与市场经济公平竞争原则相悖的开发区特殊优惠政策会逐渐减弱以至取消。这会产生两方面影响，一是由政策资源带来的投资吸引力消失，引资主要将依靠基础设施、产业基础、自然社会条件等综合投资环境产生的吸引力。南通市开发区的总体投资环境已有很大改善，2002年底11个开发区累计开发面积近51平方公里，基础设施投入58亿多元，但由于长江阻隔与上海等地交通不便的问题要到2008年苏通大桥建成后才能根本解决，对外资的吸引力由此打了一些折扣。二是外商投资企业税收等优惠政策的逐步取消，会减弱其竞争发展的实力和积极性，由此带来的外商对开发区的投资偏好也会弱化。由于开发区是外商投资企业最集中的地方（2002年南通全市新批外商投资企业233家，其中开发区有103家，占44.2%；全市外资实际到账1.75亿美元，开发区1.42亿美元，占81.1%），外商投资企业所受的影响会在很大程度上表现为开发区受到的影响。
其次是要素配置国际化程度提高。
入世使我国的投资、贸易环境有了重大改善，大大便利了生产要素配置的国际化。一是投资环境的改善有利于吸引国外投资，尤其是谋求长远利益的国际大型跨国公司。到2002年，南通实际利用外资超亿美元的5个开发区中前3个分布在条件较好的市区，占各开发区使用外资总额的76.7%。二是贸易环境的改善有利于利用国外的原辅材料和其他生产资料，为原本具有较强外向意识的开发区企业拓宽了相关生产要素的选择渠道。2002年，各开发区进口额6.98亿元，增长33.2%，高于全市进口增长18.7%的水平，这对企业进一步降低成本、增强竞争力产生积极影响。三是有利于开发区引进国外的各类人才。有不少开发区发展中的一个重要制约因素是缺乏高档次的管理、外经贸、技术等方面的专业人才，环境的改善加快了开发区用人机制与国际接轨的步伐，从而增强对国外人才的吸引力，缓解开发区的人才饥渴。
第三是企业生存环境发生巨大变化。
入世后作为WTO的平等成员，我国企业面临全新的生存环境。一方面，企业获得了较为宽松的进入国际市场的机会；另一方面，也使企业面临更严峻的挑战。南通开发区目前虽有一些规模较大的企业，但总体规模较小，2002年底建成投产的517家外商投资企业中，投资额在3000万美元以上的仅11家、1亿美元以上的仅4家，平均投资额仅384.5亿元；内资企业的平均规模更小，企业技术水平总体上也偏低。外商投资企业管理水平略高，其他企业管理水平则较低，“最惠国待遇”、“国民待遇”原则的实施，将使企业经受国际化竞争的考验，尤其在技术密集、资本密集行业，局面将更为严峻。
第四，政府角色将发生重大转换。随着开发区市场化改革的进一步深化，政府在开发区经济社会管理中的角色、地位也随之进一步调整。一是政府的职能将向成熟市场经济的要求靠拢，由以管理为主逐步转变为以规划、服务、监管为主。二是政府行使职能的手段将更加适应成熟市场经济的要求，较充分地体现“宏观间接调控”的特点，如进一步压缩行政方法使用范围，以物质利益为杠杆引导企业和其他经济活动参与者按开发区规划要求发展支柱产业；以法律方法为基本手段，通过实施有关法律规范来行使监督管理职能。
功能定位的转换
随着我国对外开放新局面的开拓，随着沿海地区开发区在全面建设小康社会中地位作用的上升，随着开发区生存发展外部环境和内部条件的变化，开发区的功能作用已不宜再简单归结为“对外开放的窗口、体制改革的试验区”，而应进行适当调整。开发区应突出承担三方面的主要功能：
第一，与国际接轨的先导区。
我国经济运行方式与国际接轨的步伐在加快，到2005年之后基本实现接轨。在这一过程中，开发区因其原有的开放度较一般地区为高，经济管理体制、企业运作方式等与国际通行做法相对较为接近，与国外的经济交往较为频繁，人们的观念更新转换也较快，因而可以也应该在与国际接轨的过程中先行一步。这一方面可以进一步改善开发区投资软环境，另一方面也可对其他地区起到示范、促进作用。
第二，区域经济的增长极。
首先，目前多数开发区已形成一定规模的产业基础，成为拉动当地经济增长的重要力量。近三年来，南通市各开发区经济总量以26%以上的速度递增，远远高于全市不足10%的增速，2002年南通市各开发区实现GDP总额102.39亿元，以占全市0.64%的土地面积，实现了占全市11.5%的GDP总量。一些开发区已具备一定的产业聚集效应，如市开发区已初步形成现代纤维业、电子业、化工业等优势产业，增长极的作用会进一步增强。
其次，开发区综合投资环境的相对优势，可以产生较周边地区更强的引资力，吸引较多的国内外投资，因而具有较强的拉动经济增长的动力和潜力。2002年，南通市各开发区外商投资企业实际投资19.88亿元，内资企业新增注册资金15.75亿元，投资强度明显高于周边地区，有力地推动了经济增长。目前，2/3的开发区GDP总量超过5亿元，市区3个开发区的GDP之和达50.9亿元，约占市区GDP总量的1/4，对拉动本地经济增长发挥了明显的积极作用，通州、海门、如东等开发区也发挥了相类似的作用，今后这一作用还会增强。
再者，作为投资热点的开发区，因历史包袱较轻、各方掣肘较少，在产业结构调整、产业档次升级方面可以大有作为；面对竞争国际化、白热化的趋势，开发区拉动本地区经济增长亦责无旁贷。
第三，内向带动的辐射源。
随着开发区的做强做大，具备综合优势或某些突出单项优势的开发区在区域经济发展中的带动、引领作用将进一步增强，有利于拉动区域经济的整体发展。
其一，开发区的产业拉动。开发区某些产业的发展，由于成本、效率等方面的原因，自然延伸到区外，从而推动地区产业结构的调整，拉动区域经济的增长。目前，这一效应已有所体现，如设在区内的正大公司，对南通家禽、家畜养殖业的发展产生了良好的促进作用，区内纺织染整业的发展，对拉动南通纺织服装业的进一步发展和提升档次也产生了积极作用。
其二，开发区的科技拉动。总体来说，开发区内企业的科技含量相对较高，有利于促进区域科技进步；开发区内设置的高新技术开发区域，对周边地区高新技术产业的发展也具有明显的扶助、推动作用。目前，南通在市经济技术开发区内设立了高新技术产业开发区和高新技术创业服务中心，初步形成了高新技术产业成长壮大的孵化器，与本地高新技术产业的发展形成较明显的呼应关系。
其三，开发区的财力拉动。开发区经济发展速度较快，贡献率较高，其财政收入增长也较快，从而为区域经济发展提供较多的财力支持。2002年，南通各开发区财政收入15.3万元，占全市财政收入的17.5%，当年增速39.5%，远远高于全市28.8%的增幅，对全市经济增长能力的增强起到了较大作用。
发展战略的调整
随着入世后开发区发展条件的变化和开发区功能的转换，开发区的发展战略也应进行相应调整。这一调整至少应从下述三方面考虑：
1.战略目标：
将开发区建设成区域经济的增长极。这一增长极包含三层含义：第一，开发区有较快的增长速度；第二，开发区有较高的增长质量；第三，开发区有较大的牵引力度。它能较充分利用当地资源优势、区位条件、产业基础、人文环境等内外条件，形成合理的产业结构，较高的产业效率，较强的竞争实力，在高增长中取得较高的经济效益、良好的生态效益和社会效益，并对区域经济发展产生强有力的带动作用。
2.战略途径：
开发区产业结构特色化。要形成稳定的增长极，就必须建立合理的产业结构，这种产业结构应该是较好发挥自身优势、适应内外环境条件、具有各自特色的产业结构。开发区产业结构特色化，一可扬长避短，使开发区获得较广阔的发展空间；二可和谐开发区之间关系，变互相竞争甚至自相残杀为相互协作、相互促进，因而是开发区健康发展的必由之路。应从自身优势条件出发，努力开拓出一条现实的可持续发展之路。
3.战略措施：
第一，开发区布局合理化。目前不少地方的开发区基本按行政区划设置，布局带有一定盲目性。开发区布局合理化，一是要根据需要与可行的原则来设置开发区，一些缺乏设区条件和发展前景的开发区，应考虑将其果断撤销。未来开发区的发展及相应带来的利益，将完全取决于开发区自身的优势，缺乏优势的开发区可能会成为包袱。二是要根据主客观条件发展开发区的特色产业，形成区际合理分工。目前各开发区基本均处于引资饥渴状态中，凡有投资基本均属争抢之列。这种做法虽可能在一定时间内在一定范围内扩大规模，但却很难形成鲜明的产业特色，因而可能并不利于投资环境的改善。如何处理好规模与特色的关系，是开发区发展必然要遇到的问题。注重特色，兼顾规模，可能效果会更好一些。
第二，注重增强和发挥开发区的优势。开发区的发展一是有赖于存量资产即现有企业提高效率、降低成本，二是有赖于增量资产即新增投资的持续加入和质量提高，今后这些都不能再依仗优惠政策的恩泽，而只能依靠自身优势的发挥。因此，各开发区应在可行性论证基础上加大有发展前景的优势产业的引资力度，形成产业发展良性循环，并在区位条件上做好、做足文章。
第三，设立服务型的开发区政府。开发区政府应建成服务型政府，通过不断改善软硬环境为国内外投资者提供良好环境，吸引更多的投资进区发展。开发区政府要履行好服务职能，一是要对国际惯例、规则等开展细致研究，为切实履行其要求进行必要准备，也为充分利用好规则、争取更多的经济权益、促进开发区发展打好基础。二是要积极吸引人才，大力培养人才。人才缺乏、人员素质偏低是制约开发区发展的主要瓶颈之一，政府应该，也可以在营造吸引人才、培养人才的良好环境方面发挥较大的作用。
第四，注重开发区和全社会经济的可持续发展。一是开发区的发展决不能以牺牲环境质量为代价；二是开发区的发展要有利于较好利用本地区的各类经济资源、生产要素；三是开发区的发展要强调传统技术与高新技术的有效结合。目前，多数开发区大量采用的是一般技术，也有一定比例的高新技术。一般与当地的产业基础、技术基础是相吻合的。我们应在不盲目追求高新技术的同时，积极鼓励有条件的企业、行业用高新技术替代传统技术，鼓励在具备一定条件的情况下积极发展高新技术产业。只有这样，我们才能在保持经济平稳增长的同时为经济的持续增长打下基础，保证开发区和全社会产业结构的顺利调整，产业档次的顺利升级，技术水平的适时提升。