基础教育均衡发展的政策视角和政策工具的比较分析，本文主要内容关键词为：基础教育论文,视角论文,政策论文,工具论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2010)09-0026-06
在当前的主流教育政策话语中，基础教育均衡发展无疑是一项受众面最广、政治意蕴最为强烈的利益格局调整的教育政策之一。然而，毕竟它还是一种复杂的公共政策现象，是由许多层级的组织与个人参与制定的众多决策所共同组成的。它既与基础教育原有政策偏离，甚至发生矛盾，但又经常会受到原有既定政策的影响与改造，并与其他表面看来并无关联的决策(例如课程改革、教育人事制度等)密切相关。本文试图聚焦于不同地区教育行政在进行基础教育均衡发展政策制定时所可能采纳的各种视角以及由此安排和执行的政策工具，从而力求开展一些元政策(meta-policy)的思考。
一、五种不同的政策视角
按照国外学者的看法，一般的公共政策过程都可以划分为七个阶段：信息、建议、法令、试行、执行、终止、评估。在他的观点中，这七个阶段描述的不仅是公共政策的实际制定过程，而且也是其制定应该遵循的程序。[1]因此，政策的信息来源与加工以及政策参与者对这些信息本身的理解与实施，对于整个政策过程至关重要。对基础教育均衡发展政策信息的加工与理解目前存在着五种不同视角。
(一)教育问题矫治视角。这一视角主要以国内为主，认为基础教育均衡发展政策是20世纪90年代以来教育乱收费、学校差距不断拉大等问题的解决与纠偏的延续与发展，是针对现实中教育供需不平衡提出的问题矫治之道。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》专门指出：“目前，我国社会……存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出。”从而将“逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展”列为今后10年政府最主要的工作任务之一。国内学者也坚持认为：“通过基础教育的均衡发展，逐步解决区域内教育资源的失衡现象，尽可能均衡地分配教育资源，是政府制定公共教育政策的基本原则。”[2]
(二)教育权利保障视角。该视角在世界各国得到普遍认可，认为基础教育均衡发展政策涉及的主要是受教育者的教育权利保障问题，以及由教育权利为核心所构成的教育民主与教育公平问题，而基本权利的确立与扩展正是社会政策的基础。[3]从根本上讲，基础教育均衡发展就是“指通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡”。[4]世界上绝大多数国家认可并遵守的《国际人权宪章》就包含了涉及义务与免费的初等教育，以及教育无歧视等条款，要求人们不受政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰及性别差异的限制，在法律上都享有同等受教育的权利。这说明“教育均衡发展是教育平等的问题，说到底还是一个人权问题”。[5]
(三)发展战略调整视角。这一视角在美国有着生动的反映，美国是世界上极少数尚未认可《儿童权利公约》的国家，它的理由就是：经济、社会和文化权利的目标只能渐进地完成，而不是靠承诺可以实现的。[6]因此要客观地看待不同社会政治经济发展状态对于基础教育发展策略选择的影响。从我国的现实看，基础教育均衡发展的政策选择也可以被视为是对原来非均衡发展战略的转移，是在我国基本普及九年义务教育之后的又一次根本性的基础教育战略调整。长期以来，我国基础教育发展政策基本上都是一种典型的重点发展、带动整体的非均衡发展战略。而近30年来，改革开放的成果积累已经为全面建设小康和谐社会及其配套的教育体系奠定了一定的物质文化基础，同时，随着政府的转型，一个以公共服务为基本职能的政府必然将基础教育均衡发展作为一个重要的战略调整加以提出。
(四)教育公平促进视角。按照国外学者的说法，任何公共政策都是“运用立法和行政的手段，以争取公平为目的，清除分配过程中的各种弊害的国家政策”。[7]因此，基础教育均衡发展不仅要强调平等受教育权的保障，更是对基础教育公平价值观的强调与凸显。这一视角在国内被广为宣传，相关的政策文本都强调在科学发展观与构建社会主义和谐社会的政治大背景下，对教育公平的关注与聚焦。因此，基础教育均衡发展不仅要在空间结构上实现不同地区之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育公平，而且要在时间进程上实现学生在受教育的起点、过程和结果三方面都拥有公平的成长机会。
(五)教育系统平衡视角。这是一种具有系统论和生态学倾向的政策视角，它强调基础教育是有机的整体，是个动态系统，而且是一个生态系统。政策的意义就在于调节系统内部各个因素之间的协调关系，在最大程度上满足系统内部不同利益相关者的诉求。从基础教育发展的角度讲，它的失衡问题不仅仅是一个当前必须解决的社会问题，而是在发展过程中不断出现的动态系统本身的问题。这样，失衡与差距就不是必然需要消除的现象，而应该放在一个适宜的范围内加以重新审视。基础教育均衡发展是基础教育由非均衡态向均衡态转化的过程，而实现这一均衡化进程的机制往往可以有截然不同的选择。一方面，以美国为代表的一些国家坚持新自由主义的择校政策，强调市场机制在促进教育资源配置平衡中的作用；另一方面，许多国家与地区则强调基础教育生态系统在与社会生态系统进行物质、能量、信息和价值进行交换时，只有在相对不变的“输入—输出”比的作用下才能建立“稳定态”，从而要求有特定的、充足而持续的教育资源的输入，政府应该扮演更重要的角色。
二、不同视角的政策工具选择
政策工具指的是不同层级的政府在部署、贯彻和推行政策时所使用的途径与手段。由于对基础教育均衡发展的政策视角不同，不同国家和地区的教育行政部门在政策工具选择时往往会表现出极大的差异。当然，这也与不同区域的社会经济发展水平以及社会资源分配状况直接相关，与其所面临的教育问题或教育任务的紧要程度紧密相关，也与该区域基础教育发展的评价督导机制有着直接的关联。同时，这也可反映出基础教育均衡发展的不同视角本身具有区域现实的合理性并由不同教育发展状况的需求所决定，但政策过程中的行动主体的利益和能力还是不同政策工具选择的主要动因。一般来讲，政策工具种类繁多，其分类标准也非常多样。按照政府使用的管理资源的类别来分，可以分为信息类、权威类、资金类、组织类；按照政策的最终目的来分，可分为命令、劝导、提高能力和制度变迁；按政府干预的强度来分，可分为自愿型、混合型、强制型。[8]不同视角下的基础教育均衡发展政策工具的选择并不采用某种单一的分类标准，也无法保证不同类别政策工具的自身周延，但会呈现出明显的特征差异。
(一)问题视角的矫正性政策工具。问题矫正性政策工具往往会首先考虑动用资金资源，以提高解决特定问题的能力作为政策的最终目的。当前基础教育的最大问题是区域之间、城乡之间、学校之间的巨大差距所导致的社会心理失衡问题以及由此潜藏的社会风险。由于社会风险的防范与治理之需，基础教育政策的核心就是对一些引发社会诟病的办法进行修订，对一些质量低下的学校进行改造，从而实现基础教育的均衡化。如果从问题矫正的影响度上看，则往往会有残留性与制度性之别。残留性是指政府或其他第三部门对在教育市场竞争中处于劣势的学校采取帮助扶持的弥补性措施，它在教育产业化与新自由主义思想背景下往往是一种主要的选择；而制度性的矫正工具则会动用更多的信息与组织资源，其最终目的虽然不直接指向基础教育制度变迁，但实质上却会推动均衡发展的制度基础建设。
(二)权利视角的保障性政策工具。保障性政策工具强调基本需求的满足与最低权利保障线的设置，一方面它强调信息与权威的作用，通过立法或设定基本规范的具体办法来保证基本受教育权利的实现；另一方面它突出政府的干预强度，不仅要求直接提供平等的受教育机会，而且要求强化对不同区域、学校的办学条件监督与管制。如果从立法的层面上看，《义务教育法》等法规的行动主体就不仅是政府，往往会有国家、社会更多层面的参与；而如果从执行的层面上看，权利的保障就主要依赖政府的意志和手段，例如我国目前的《做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》的“两为主”具体政策，以及一些达标式、规范化的管理办法。某种意义上，基础教育的权利保障彰显了国家与公民之间的契约，是真正意义上建立在以公民资格为基础的社会权利，是一种基本需求的政策保障。
(三)战略视角的规划型政策工具。规划型政策工具强调基础教育资源在区域空间内部和不同群体之间的重新规划与配置，一方面它与区域内部的人口迁移、经济发展等因素紧密关联，另一方面它还与基本战略发展导向有着最直接的关系。在基础教育均衡发展政策执行的过程中，规划与配置都是政府干预强度最高的一种政策工具，它不仅是由政府在直接提供公共教育系统内部的一种资源调整与安排，而且还往往是政府的直接行政作为。但是，不同区域对战略的理解与执行毕竟会有很大区别，从规划到执行的中间环节往往也会有许多各不相同的干扰因素存在。为了使稀缺资源能够从教育竞争优势转移到基础教育发展的普遍性基础上来，必须有一定程度的社会经济发展和剩余产品，区域社会经济现代化程度也意味着当地能否调动更多的资源来回应新的社会需求与技术要求，因此在发展为指向的规划型工具使用过程中，往往会有形式与实质、平衡与极化等若干矛盾的政策表现。
(四)公平正义的均等化政策工具。均等化政策工具超越社会政策的实用主义考虑，追求社会政策的价值目标，它不限于基本受教育权利的满足，而是更直接地关注于弱势群体保护和利益的再分配，因此，它的政策安排往往会有鲜明的社会公平与公正的价值取向。正是由于其鲜明的价值取向，它不仅会直接塑造基础教育发展的实践方式，而且会对政府自身形象的转变与定位产生深远的影响。这一工具特别强调政府在基本公共服务提供中的责任及能力的提升，主张政府财政性基础教育支出责任，[9]甚至打破制度性的不公正会成为均等化工具手段的首要行动，其中包括不可避免地在基础教育发展的各种不均衡之间进行“削峰填谷”的工作。一些国家，如巴西，甚至在《宪法》中用10个教育条款，明确规定了财政支持的最低水平。[10]我国目前以“基本公共服务的均等化”为核心内容的服务型政府建设的提出，将基础教育，尤其是义务教育视为“基本公共服务”中的基本内容，基础教育均衡发展政策是判断整个制度安排公正与否的重要“橱窗”。
(五)生态视角的平衡型政策工具。与均等化工具差别甚大，平衡型工具并不强求“削峰填谷”，而是从教育生态与系统的思维出发，强调基础教育与其内外部环境的平衡与适应。所谓平衡就是不同教育单位与其所在环境双方之间客观的价值关系(指物质、能量、信息等客观价值关系)保持稳定发展的一种状态。平衡型工具对基础教育系统中各种结构所发挥的功能较为关注，而对教育结构的变迁以及由此引起的功能变化较不重视，平衡导向的思维方式其实暗含着原有教育生态因子及其既定结构的存在合理性，同时也在更大的社会生态背景下对不同区域间、不同学校间存在的、适当的教育差别表示理解。因此，基础教育均衡发展需要强调学校改进和文化创新，强调学校的内涵发展与相互影响，从而探寻基础教育可持续发展的政策之路。从目前可见的国际常见做法上看，平衡型政策工具往往侧重学校教育内生的力量，力求通过有限的资源运作(补贴)，将不同的社会行动主体(包括自愿性组织)纳入政策框架之中，大学或其他科研机构的伙伴协作也作用其中。
三、双重动态性与视角的融合
由上表可知，虽然五种不同政策视角及其工具在核心理念、重点关注及政策工具蕴含三方面表现出明显差异，但五大视角之间还是存在相当部分的“共识”，它们都在直接或间接的倡导教育公平，多数视角都强调政府在基础教育均衡发展中所承担的责任，扮演干预性较强的角色。如果仅从教育公平推进的角度讲，从对不公平问题的矫治、基本权利的保障、倾向于公平的战略主张，到公平价值的张扬，再到追求一种生态学意义的过程公平、结果公平，还意味着对基础教育均衡发展意涵的不断演进与深化。当然，视角之间很难存在着线性递进的关联，在一定程度上，不同视角更多反映了基础教育均衡发展政策本身的动态特征，它还表现于不同视角之间的相互交织错落与相互叠合。这既与基础教育发展变化的动态性有关，也与教育政策过程的动态性有关，我们可以称之为基础教育均衡发展政策的双重动态性。
基础教育均衡发展政策的双重动态性，首先与区域基础教育发展的时间历程和空间特征紧密相关，不同的教育发展阶段、不同区域内的社会经济文化特征都会对基础教育均衡发展有直接影响。同时，这些客观条件的制约与影响又会通过不同群体的利益代表的行动表现于基础教育均衡发展的政策过程，通过对信息资源、组织资源、权力资源的不同影响和组合表现出富有变化的政策差异。国外有学者曾专门剖析了一个半世纪里教育机会均等观念的演变，不同时期人们对教育机会均等的认识有着极大差异。从涉及因学校行政的作用而输入的资源(设备、课程和教师)，到涉及学生输入的资源，到因上述所有因素的交互作用而形成的无形特点，诸如教师的道德、期待等，再到学校对背景相同和能力相同的个体所产生的教育结果，最后到学校对不同背景和不同能力的个人产生的教育结果，均等的五种定义可以演绎出完全不同的基础教育均衡发展政策。而从教育政策过程的角度看，区域基础教育均衡发展政策则是由特定时空内的问题流、政策流、政治流三套参数在特定的路径流动中共同形成。问题流是指需要政府采取行动并通过政府努力加以解决的问题；政策流则由问题专家、问题分析人士以及解决措施构成；政治流是由诸如国民情绪的转变、管理或法制的变迁，以及利益集团的施压活动等因素组成。“不同的问题流、政策流和政治流在特定的时间会合了。解决方法和问题以及适当的政治压力会聚在一起”。[11]在某种偶然性条件的决定下，它们共同开启了某一项公共政策，并决定了这一项政策的视角及其工具。
实际上，近年来我国基础教育均衡发展主要是指逐步实现区域、城乡和校际之间的教育均衡，现存的区域、城乡之间的社会经济发展的巨大落差是教育不均衡状况的客观条件，不同区域在推进基础教育均衡发展的过程中，其可以调动的教育积累、资源总量和需求层次都有极大的差异。仅从均等化水平来观照区域之间、校际之间、群体之间的教育状况，会很自然地将所有区域、学校、群体分为强势与弱势的二元，但是我们却很难从这种二分法中了解到存在于基础教育领域中的多元化议题，也很难体认到不同区域、学校与群体在特定时间段内的复杂关系。也就是说，均等化在具有较长时段特征与区域文化性质的教育情境中是很难完全实现并被评定的，而且不问区域、学校与群体差别的完全均等的教育资源配置本身也难以适应教育因材施教、因人而异、因势利导的基本原理。同时，反过来，无视基础教育基本需求的必要配置而盲目满足于追求单一的效率则是对教育公益性原则的背离。因此，基础教育均衡发展政策需要一种视角融合的制度化框架。
第一，融合的视角旨在为促进基础教育均衡发展动员各种社会力量。五种不同政策视角并非完全相互排斥，而是可以整合起来，从而与动态的社会政治经济过程加以联合，以促进基础教育均衡发展目标的实现。制度融合就包括了新的参与方式、新的诠释、新的教育管理，通过中小学、高校、基金会与社区机构和家庭，将宏观的基础教育均衡发展的国家治理计划与微观的家庭与学校组织的积极努力联结在一起。
第二，融合的视角可以凸显在基础教育均衡发展政策实践中专业人员的角色作用。教育均衡发展政策的双重动态性，既表明现实的制约力量，也强调了专业人员的导向作用。不同学生在教育文化背景上的彼此差异更需要多一些专业介入与系统支持。这就很难单纯地由强干预的政府行为来完全实现，而只能依靠学校、专业机构的专业行动来实施参与。在这方面，大学所具有的研究与专业化功能也成为复杂行政网络的一部分，而这些行政关系也正重新规划以推动教育改革。[12]大学及其附属的专家群体不仅直接参与监控体系与专案计划，而且通过直接进入教育实践情境，将专业知识有效地整合进基础教育均衡发展实践中。
第三，融合的视角强调基础教育均衡发展的空间聚焦，要求在一个明确的社会空间背景下整合所有政策视角的有效工具，并对它们进行合理的协调。在问题矫治上，强调教育资源配置均衡，使区域之间、城乡之间、学校之间、教育内部诸要素间相互协调；在权利保障上，强调使受教育者获得平等的入学机会和学业成功机会；在战略调整上，强调与和谐社会建设相适应的教育规划与发展；在公平推进上，强调受教育者在接受教育的起点、结果和就学过程中都得到同等的对待和支持；在系统平衡上，关注每个学校和学生的特殊潜能和独特性，并为之提供适宜的发展环境及条件。同时，对特定区域空间的关注还可以探索实行“积极差别待遇”(positive discrimination)或“教育优先区域”(education priority area)政策。[13]
第四，融合的视角强调均衡与发展的统一。由于均衡与发展在有限的教育资源配置情境下存在着一定的矛盾性，单一视角的基础教育均衡发展政策就很容易只偏执于一方，而融合的视角则可以一种整体的框架来看待基础教育均衡发展的水平状况。
第五，融合的视角可以创建适宜的制度性安排，实现不同政策之间的调和。不同政策视角的调和与特定社会发展阶段的利益偏好紧密相关，有人曾从政策道德的角度提出，认为只有提升教育政策的道德能力，做出新的政策安排，才能化解当前中国基础教育领域中的城乡差距。因此要坚持城乡一体化发展的价值定位，加强教育政策主体“角色德性”的建设，强化利益相关者参与的教育政策的制定。[14]其实，单纯从道德的高度来推进基础教育均衡发展政策的完善是远远不够的，制度本身才更能够调整政策行动主体的意志与行为。适宜的制度性安排可以“任命政治行动主体并使其合法化，为他们提供一致的行为准则、实际观念、评估标准、情感关系和养老金，以及为目标而行动的能力”。[15]在融合的视角下，不同政策行动主体的视角偏好与能力差别会在整合的制度框架中得到交汇融通，从而降低不同视角偏好之间的交易成本，成为基础教育均衡发展的结构单元。