欧盟共同外交与安全政策制约因素探析，本文主要内容关键词为：探析论文,欧盟论文,外交论文,制约因素论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧洲联盟作为高度一体化的经济政治组织，其一体化程度几乎可以与主权国家相媲美 。但欧盟政、经一体化并不同步。与欧盟高度发展的经济一体化政策相比，共同外交与 安全政策作为欧洲政治一体化的核心内容，一直处于低水平的合作层次。由于存在诸多 制约因素，欧盟在实施共同外交与安全政策方面难有突破性进展，这是欧盟深化一体化 建设的最大瓶颈。认识这些制约因素对准确界定欧盟国家主权让渡的特点、了解欧洲一 体化发展的前景有重要意义。
一、利益、动力与认同问题
(一)国家利益的差异与冲突
在欧洲一体化、尤其是在共同外交与安全政策这样高政治领域的一体化过程中，充满 了民族国家主权与一体化的实质性要求之间的矛盾。欧洲一体化发展进程中伴随着成员 国对其作出某些主权转移或让渡。国家主权让渡的前提是国家利益的最大化。任何对欧 盟个体国家利益构成不利影响的共同外交与安全政策选择都可能遭遇成员国的抵制和反 对，进而影响欧盟形成一致的对外政策目标和政策行动。
在1991年承认斯洛文尼亚和克罗地亚独立的问题上，欧盟内部的分歧就已经表明，成 员国自身利益和欧盟整体利益并非是完全一致的，要达致“用一个声音说话”或形成共 同政策决非易事。由于斯洛文尼亚和克罗地亚在历史上曾是奥匈帝国的一部分，受德国 文化和语言的影响很深。因此，在针对南斯拉夫面临的分裂问题上，德国和奥地利主张 尊重自决权，意大利和比利时比较倾向于它们的主张。法国、西班牙和希腊则对于南斯 拉夫这两个共和国的独立持反对意见。法国担心这会激发其国内科西嘉岛的独立意识， 西班牙则担心巴斯克地区的稳定受到影响，希腊尤其害怕一旦南斯拉夫联盟解体，其国 内的马其顿人和阿尔巴尼亚人可能会产生强烈的离心倾向。与此同时，法、希两国不愿 意看到斯、克两共和国独立出去之后会靠拢地理位置和文化都很接近的德国，希腊则害 怕土耳其又趁机在巴尔干进行扩张。1991年12月，正值马斯特里赫特会议结束之后，欧 盟各成员国的首脑刚刚决定要在外交政策领域尽可能形成共同立场，德国却公开表示， 如果欧共体其他成员不愿意承认斯、克两国，德国将独自行动。这使欧盟共同外交与安 全政策确立伊始即面临重大考验。为弥合分歧，欧共体国家召开了外长会议予以协商， 最后达成妥协：德国可以先承认斯、克独立，但要把建交时间推迟至1992年1月15日； 其他国家则同意跟上。德国在斯、克两国独立的问题上所采取的强硬态度令欧洲各国深 感意外并遭到了各方的批评，这被认为是共同外交与安全政策“不幸的开端”。其后在 对于马其顿独立的问题上，欧盟国家的态度同样是不同步的。
共同外交与安全政策遭遇的另一重大挫折是欧盟各成员国在2003年美国发动的对伊拉 克战争问题上的分化。面对美国积极组建反伊战争联盟的攻势，欧盟成员国在各自国家 利益和战略目标的驱使下，各自为政，陷入严重的分裂状态。共同外交与安全政策之所 以在伊战问题上陷入尴尬境地主要在于欧盟成员国在中东问题上有不同的利益需求。从 以法德为代表的“反战方”来看，法国对伊拉克有巨额债权，并有占全国人口十分之一 的600万穆斯林。美国改变中东的政治地图，控制中东及其石油意味着法国在中东影响 的大幅度缩减甚至消失；对于背负历史包袱刻意表现“低调”和“内向”的德国而言， “反战”既迎合德国热爱和平的民众的意愿，又可树立其良好的“正义”形象，突显其 欧洲大国身份。
从亲美派国家来看，英国从来都是以“英美特殊关系”保持和提升其大国地位，在此 次美伊战争中派遣军队与美国组成“英美联军”，突显了其美国忠诚的追随者的角色。 意大利支持美国对伊开战并派兵参战是为了加强同美国的关系，提升其在国际事务中的 影响力。丹麦则与美国签订有一项价值几百万美元的运输合同，为八艘美国战舰运输战 备物资和给养，并在竞选北约秘书长问题上也寄希望于美国的支持。
值得注意的是在伊拉克重建问题上各国态度的微妙变化。英国尽管坚定地支持并参加 美国对伊作战，但在重建问题上却与美国拉开了一定的距离，回过头来与欧洲加强协调 ，强调联合国在重建中的作用。而法德在美英的战争机器正式开动之后，转而纷纷表示 希望美国取得胜利，愿意参与伊重建。很显然，法德这样做是希望在伊拉克重建中能够 分享战争红利，并保持与美国之间的战略同盟关系。在伊拉克重建问题上欧盟国家之间 要默契得多，这一方面是因为通过“美伊战争”，欧盟国家认识到加强外交与防务领域 的合作的紧迫性和必要性；另一方面则是因为在伊拉克重建问题上，欧盟成员国的利益 是比较接近和一致的。
(二)政策发展动力不足
《阿约》的经验表明：“光是适当的结构和程序将不足以确保一致和有效的外交和安 全政策，为了产生一个真正的共同外交与安全政策，必须要有充分利用它们的政治意志 。”(注：Fraser Cameron,“Building a Common Foreign Policy:Do Institutions
Matter?”,John Peterson and Helene Sjursen(eds),A Common Foreign Policy for Europe?Competing Visions of the CFSP,London:Routeledge,1998,p.36.,转引自陈志 瑞：“试论欧盟共同外交与安全政策的‘布鲁塞尔化’”，《欧洲》，2001年第6期， 第58页。)换言之，结构和程序固然重要，但是结构和程序的变革仍然是要受制于各成 员国的意志，即根本的动力问题。与经济一体化政策不同，政策发展动力不足是共同外 交与安全政策的重要障碍。
冷战时期，西方认为其最大的威胁来自于东方社会主义阵营——前苏联和东欧国家。 对付和消除苏联威胁是西欧国家的共同战略目标，也是欧美联合，成立《北大西洋公约 》组织的主要动力。冷战的结束使得原本清晰的一切顿时模糊起来，欧盟失去了往昔非 常明确的外交与安全战略重点。一方面，欧洲的安全问题变得较以前难以界定。欧洲不 再像冷战时期那样面临大规模常规武器和核武器攻击的危险，它直接面对的是潜在的边 界纷争，恐怖主义活动的泛滥，种族、宗教冲突等威胁其“稳定”而非“生存”的问题 ，而且，这些纷杂的问题具有相当的不确定性。另一方面，欧盟不具有完整的国家政体 形态，它也没有自己的“主权”。而且，欧盟的政治、经济、社会和文化等各个方面的 利益并没有被给予明确的界定，这一切都使欧盟面对急剧变化的欧洲权力格局无法像主 权国家那样及时、迅速地调整自身的战略重点。缺乏共同的、有吸引力的战略目标，导 致实行共同外交和安全政策的动力不足，使得欧盟国家难以让渡更多的政治主权。
(三)“欧洲认同”问题的障碍
出于生存、经济、政治等现实因素的考虑，各成员国愿意将自己视为欧洲的一员。但 是，站在文化认同、民族认同以及敏感的国家主权的立场上，各成员国的民众却在一定 程度上不愿意认为自己是一个缺少民族或国别身份的“欧洲人”。如果说在欧盟的发展 过程中，主权国家作为一个政治实体的“身份”显现了逐渐淡化的特征，那么特定民族 作为一个文化实体的“身份”却在逐渐加强。不同的语言，不同的民族文化认同是欧洲 一体化的最大障碍之一。而文化、民族认同感这些无形的、需要长时间历史积淀的东西 很难在短期内有大的变化，从这一角度来看，这一因素对共同外交与安全政策所形成的 阻碍作用将会长期存在。
如果说经济利益是成员国愿意团结在欧盟旗帜之下的原动力，那么“欧洲认同”就是 欧洲政治一体化、具体而言就是共同外交与安全政策得以持续发展的重要因素。欧洲民 众的“忠诚度”是否能够从主权国家转向欧盟，是成员国主权能否更多地向欧盟让渡的 重要“民意支持”。所以，如何突破民族认同的界限，建立起一个欧盟各国人民能够接 受的认同形式将是共同外交与安全政策发展的关键，也是欧洲一体化工程的关键。
二、成员国外交和防务政策协调有难度
(一)外交理念的差异
CFSP的国家间架构决定了成员国的“意愿”对于其发展的重要性。在其运作过程中， 制约成员国达成一致的一个不可忽视的因素就是它们在外交理念上的差异。
1.中立主义传统的牵制
斯堪的纳维亚国家(注：斯堪的纳维亚国家一般指瑞典、挪威和丹麦，通常也包括芬兰 和冰岛，本文主要指欧盟成员国瑞典、丹麦和芬兰。)在外交上都有着强烈的中立主义 传统。直至冷战结束，芬兰、瑞典加上奥地利才向欧盟提出入盟要求。冷战时期，这些 中立国是两大阵营之间的分界点，是保持欧洲均势的平衡力量。它们在1995年加入欧盟 后，固然不可能像从前一样彻底执行其不结盟和中立的外交政策，但也未从根本上放弃 “中立主义”的外交传统和理念。在欧盟1996年的政府间会议中，在关于共同外交与安 全政策是否应该采用共同体机制的问题上，各国意见差异很大。芬兰、瑞典、丹麦等国 表示明确反对，使共同外交与安全政策在《阿约》中未能有实质性的突破与进展。可见 这些中立国家的传统外交理念依然是欧盟发展共同安全政策和防务力量的制约因素之一 。
2.与美亲疏的分界
如何处理与美国的关系是成员国之间分歧较大的一个方面。“9·11”后欧盟国家与美 国的关系突显了“英国派”和“法国派”的分歧。“英国派”奉行的是“大西洋主义” ，希望北约继续保证欧洲的安全，美国继续为欧洲安全的庇护者。“法国派”继承了戴 高乐的衣钵，奉行的是“欧洲主义”，希望欧盟能拥有自身的防务力量，减少对北约及 美国的依赖，致力于提升欧盟在外交与防务上的独立性。欧盟国家在伊拉克危机中所表 现出来的“分裂”在某种程度上体现了“英国派”和“法国派”对美外交理念的差异。 美国在世界各个重要地区都有利益和力量存在，美国因素往往是解决世界热点问题的关 键。欧盟成员国对美态度的分歧使得欧盟在诸多重大国际问题上无法达成一致意见。
(二)发展共同防务力量的制约因素
1.成员国对于发展共同防务态度各异
欧盟各成员国对于发展共同防务的态度有着较大差异，这使得“欧盟实际上并不存在 共同的防务政策”。(注：John McCormick,Understanding the European Union:a
concise introduction,New York:Palgrave,2002,p.201.)法德作为欧洲一体化的发动 机，对于发展欧洲独立的防务力量一直怀有极高的热情。但多数成员国仍愿意将安全责 任交托给美国主导的北约。它们认为美国对欧洲没有领土野心，依靠美国甚至比依靠一 些欧陆大国使它们更有安全感。担心本国的防务大权旁落于欧陆大国是欧盟诸多小国不 热心共同防务的重要原因之一。从10年来欧盟在共同防务方面的一些有限的实质性进展 可以看出，法、德、英是主要的推动力量，而芬兰、奥地利、爱尔兰、瑞典、丹麦等小 国则表现出了对共同防务建设的漠然甚至抵触情绪。由于成员国之间态度不一和缺乏足 够的信任，欧盟要实现共同防务政策和建立独立防务力量的目标难度很大。
2.欧洲政治一体化未能获得民众的了解与支持
欧盟机构所存在的“民主赤字”与欧盟繁琐的法律与组织结构，使得欧盟成员国的普 通民众与欧盟之间一直有着巨大的鸿沟，公众对于欧盟持一种较为冷漠的态度。2001年 受英国外交部的委托举行的一次民意测验表明，1/4的英国人不知道他们的国家是欧盟 成员国，与此同时，7%的人以为美国是欧盟成员国。最近在德国举行的一项民意测验表 明，31%的德国公众从未听说过欧盟最重要的机构欧盟委员会。(注：冯仲平：“欧盟制 宪远未达到‘欧洲合众国’”，http://www.people.com.cn/GB/paper 85/)欧盟的民主 赤字问题是一个结构性的机制问题，而在外交与安全领域这一问题尤为突出，这使得欧 洲政治一体化特别是敏感的防务一体化很难在各成员国获得民众的普遍支持。
欧洲民众对防务与军备存在消极心理。在经历了几百年的列国争雄，尤其是一战和二 战的残酷蹂躏之后，整个欧洲社会长时间以来从心理上就十分拒绝防务，厌恶战争。欧 洲的特殊历史背景和欧洲民众反战渴和情结，使欧盟各国在没有现实安全威胁下，不愿 维持庞大的军费开支，因而欧盟的军费开支一直处于相对偏低的水平。2003年美国的防 务开支为3421亿欧元，同年欧盟的防务开支为1501亿欧元，不到美国的一半。(注：火 正德：“对欧美关系的若干思考”，《国际问题研究》2004年第二期，第53页。)欧盟 的防务预算还将持续下降。欧盟在防务上的投入更远低于美国。意大利前总理达莱马指 出：“欧洲的防务开支是美国的50%，但收效只有它的10%。”这一方面是因为欧洲国家 购买的不是最新技术；另一方面是因它们的投入彼此重复。(注：美国国防部长威廉· 柯恩1999年12月6日发表在《华盛顿邮报》上的文章，转引自张业亮“当前欧盟防务联 合的进展与前景”，《欧洲》，2001年第1期，第62页。)
投入的严重不足和效能的低下使欧盟的军事能力一直不能得到应有的发展，欧洲的安 全与防务不得不继续依赖美国和北约。
3.欧盟没有自己的防务机构
欧盟在其发展过程中一直未能形成完全隶属于自身的防务机构，安全与防务领域的事 务是通过西欧联盟或者是北约解决。而欧盟、西欧联盟以及北约成员国的构成(见下图) 给欧盟共同防务建设带来了一定的困难。
《马约》规定西欧联盟代为执行欧盟的军事任务。《阿约》继承和发展了这一思路， 规定西欧联盟提供联盟所需要的军事行动能力，并且“联盟应相应地与西欧联盟建立更 紧密的机构关系，以实现可能将西欧联盟并入联盟的目的。”但是，在欧盟原来的15个 成员国中，爱尔兰、丹麦、奥地利、芬兰、瑞典等五国并非西欧联盟的成员国。因此， 西欧联盟并不能够代表欧盟所有成员国的立场与利益，这必然影响西欧联盟在欧盟内部 发挥其防务作用。而且，西欧联盟所能够支配的军事资源十分有限，基本上是以任务为 导向，完全取决于各国对任务的支持度。
欧盟防务与北约之间的关系是更为棘手的问题。冷战伊始至今，北约一直是西欧安全 的基石。1995年年底，法国重返北约的一些军事机构，原因之一就是法国意识到，在现 实中，北约依然是惟一能够对欧洲安全提供有力保障的组织。《阿约》第17条第1款规 定：联盟应尊重某些认为其共同防务在北约组织内得以实现的成员国在《北大西洋公约 》下承担的义务；欧盟政策应与该框架内的集体安全与防务政策相一致。《尼斯条约》 再次强调了这一点。但欧盟成员国中爱尔兰、奥地利、芬兰、瑞典等4国并非北约成员 ，新入盟的马耳他和塞浦路斯也非北约成员。欧盟在防务上依赖于北约，一来不能充分 体现成员国的意志，二来也无法摆脱美国对欧洲安全的主导与控制，使欧盟难以形成足 够的独立性。直至今日，欧盟只承担“彼德斯贝格任务”，(注：“彼得斯贝格任务”( Petersberg tasks)主要包括3个方面：人道主义和救援任务；维和任务；危机处理过程 中的战斗部队的任务，其中包括创造和平的任务。)只从事北约作为整体不参与的军事 行动。是北约而不是欧盟负责提供欧洲的集体防务。
欧盟一直未能建立自身独立的防务机构，而是始终借助于西欧联盟和北约的防务力量 ，这就使欧盟缺乏能够管理其防务的必要的机制。欧盟独立防务的建设举步维艰。
三、制度性缺陷
(一)政府间性质的制约
共同外交与安全政策的政府间性质使该政策领域的决策权主要掌握在成员国手中。在 《马约》形成的过程中，各国出于对国家主权的维护，否决了欧盟委员会于1990年提出 的“单一共同体”原则，决定以“希腊神殿”的柱型结构来支撑欧盟这座大厦。在“柱 形”结构之下，欧共体所涵盖的经济一体化政策领域采用超国家的决策体制，而共同外 交与安全政策则沿用政府间的运作机制。这样的结构设置使共同外交与安全政策的决策 权力主要向政府间机构欧洲理事会和部长理事会倾斜，欧盟委员会和欧洲议会这两个超 国家机构对外交与安全政策的影响极为有限。欧盟委员会仅仅是与成员国分享动议权， 欧洲议会不直接参与共同外交与安全政策的决策过程。这种政府间机制使得外交与安全 政策的决策主要体现为协商与合作的特性，这就使决策难以超越个体成员国主权意志的 支配和影响，也就难以达致最佳政策产出。此外，《马约》所规定的“辅从原则”也使 外交与安全政策的发展受到一定的抑制。“辅从原则”作为一项平衡共同体行动与成员 国行动之间关系的准则，规定凡是国家一级可以处理得更好的事务，共同体不必介入。
共同外交与安全政策要体现的是整个欧盟的“对外意志”，但其政府间性质使其没有 足够的权能调动欧盟的整体资源。加之外交与安全涉及各国核心敏感的主权，使得外交 与安全领域始终牢牢地套在政府间框架下，无法形成真正的“共同”意志和行动。
(二)决策机制的局限
欧盟共同外交与安全政策的表决机制至今仍以“一致通过”为主，欧盟“特定多数表 决”机制的适用范围虽然通过几次改革之后有所扩展，但仍不涉及安全与防务事务。这 种“一致通过”的表决制实际上是“一票否决”制，严重削弱了欧盟在推行共同外交与 安全政策上的决策与行动能力。
欧盟实行的理事会主席半年轮值制有碍于欧盟对外政策的延续性。虽然半年轮值制在 一定程度上保证了欧盟内部的公平与民主，但是，其负面影响也是显而易见的：其一， 欧盟难以形成特定的外交风格和连贯的对外政策；其二，工作效率受到一定程度的抑制 ；其三，理事会主席难以在如此短的时间内在其职责与民族忠诚之间确立最佳平衡点， 且不同国家的领导人有着不同的外交理念和政策偏好。上述弊端在欧盟内部已经形成较 为统一的认识，新通过的欧盟宪法规定，欧盟将设立理事会主席一职，取代现行的半年 轮值主席国制度，任期二年半。这将有望使欧盟共同外交与安全政策在政策连续性和政 策效率方面得到改进。
经过30多年的发展演进，尽管共同外交与安全政策在法律基础、决策机制等方面的完 善程度有较大的提升，但事实是，该政策领域仍然停留在政府间的水平上，在某种程度 上表现出“空心”性质。真正意义上的共同外交与安全政策的形成需要时间和历史性的 契机。
从长远看，欧盟实现真正意义上的政治、经济一体化是欧洲国家发展的历史必然和主 流趋势。尽管这是一个艰难、曲折和漫长的过程，但欧盟必将克服共同外交和安全政策 一体化的困难和障碍，最终将建设成一个超国家性质的政治、经济、安全统一实体，成 为世界战略格局中独立的一极。
标签：北大西洋公约组织论文; 北约成员国论文; 欧盟成员国论文; 时政外交论文;